检察委员会议题会前实体审查制度之重申与优化

摘 要：检察委员会决策高效化、科学化是全面准确落实司法责任制、保障检察权顺畅运行的重要方面。会前实体审查制度是检察委员会决策科学公正高效的重要程序保障。会前实体审查应当具有程序过滤、决策咨询和素能培养之价值功能，但经历了应然到或然的范式设计后，因审查价值导向不够清晰、审查内容不够明晰、审查程序不够充分以及审查人力保障不足等，会前实体审查要么效率偏低、要么直接缺失。为全面准确落实司法责任制，有必要进一步明晰审查价值导向、界定审查内容、规范审查程序和强化审查保障，以全方位提高会前实体审查质效。

关键词：检察委员会 会前实体审查 检察委员会办事机构 决策参考

人民检察院检察委员会（以下简称“检委会”）议题会前审查制度包括形式审查和实体审查。形式审查一般是规范性审查，就议题报告的内容和形式是否符合相关规定或者欠缺有关材料提出审查意见［1］。实体审查则是对拟提交检委会讨论的案件和事项所涉及的法律问题提出审查意见，是检委会辅助决策机制内容之一，有必要进一步予以重申、充实、完善，为检委会决策增添更加坚实的制度供给。

一、会前实体审查制度的发展脉络

实体审查作为检委会服务工作的重要内容之一，已存续了二十多年。早在1994年4月，最高检就提出建立对提交检委会讨论的案件和事项会前审查制度。［2］

根据2003年最高检颁布修订后的《检察委员会议事规则》（已失效），检委会办事机构主要负责对上会议题材料提出意见，包括形式是否完备，法律如何适用。［3］这一规定可以视为会前审查程序，审查主体为检委会办事机构，审查内容为程序审查和实体审查，两者为并列关系。此处的实体审查应理解为一种强制性规定而非授权性规定，检委会办事机构开展实体审查为应尽职责，不能随意舍去。

2009年，最高检修订公布《人民检察院检察委员会议事和工作规则》（已失效），明确检委会办事机构应当审查上会程序是否符合规定、检委会会议材料是否齐全，必要时可以对有关法律问题提出意见。［4］实体审查只有在“必要时”才进行，即实体审查乃视情形的选择程序而非必经程序。同时规定，上会议题应当由承办检察官提出意见，报告部门负责人，经分管检察长审核后报检察长决定。［5］虽然同时强调了会前实体审查和形式审查，但审查主体不一，实体审查是由部门负责人和分管检察长进行，检委会办事机构只履行形式审查职能。“必要时”的实体审查规定略显原则，可操作性不强。

2020年，再次修订公布的《人民检察院检察委员会工作规则》（以下简称《工作规则》）要求承办人制作议题报告，经部门负责人审核后报检察长决定。［6］议题审核流程发生变化，跳过了分管检察长审核环节，直接从内设机构负责人到检察长。部门负责人审核的内容、形式和留痕模式也未明确。同时规定：检察长决定提交上会讨论的议题，检委会办事机构应当审核上会材料要件是否完备，对议题涉及的法律问题可以提出意见。［7］这里的“可以”明确实体审查为一种授权性规定而非强制性规定，即实体审查并非必经程序。

二、会前实体审查制度的现实必要

（一）程序过滤，阻隔不该上会案件

检委会应当讨论决定重大、疑难、复杂案件。实践中，有的检察官出于规避司法责任考虑，将本不该上会的案件提请检委会讨论。基于此，有必要通过程序过滤加以阻隔。会前实体审查，就是针对提请讨论的议题实体内容展开，质疑并提出要求，强化承办人对议题质量的责任。［8］检委会办事机构虽然不是独立的机构组织，不履行决策职能，但其实体审查可以有效防止办案检察官人为逃避责任，将情节轻微且不复杂的不起诉案件、证据不充分需要补强的案件等不应当提交讨论决定的案件提交检委会审议。加强检委会办事机构对案件的基础事实和证据的总体审查，将不该上会的案件阻隔在外，可以给检委会委员留出更多时间和精力来还原案件事实、明晰争议焦点，让检委会更加专注于履行重大疑难复杂案件和其他重大问题的议案议事职能。［9］

（二）决策参考，搭建会议咨询平台

会前准备对检委会工作水平和决策质效起着重要的保障作用。实践中，有的委员因各种行政事务缠身，会前准备严重不足，审议时可能盲目追随多数意见，使检委会凝聚集体智慧、助推民主决策的制度设计初衷落空。司法责任制改革后，检委会委员参加检委会会议，对上会案件提出处理意见也是办案方式之一。［10］为全面准确落实司法责任制，此种办案方式也必须恪守司法亲历性要求。阅卷是检委会委员审议案的重要方式，对保证检委会决策质量至关重要，但从全国检察业务应用系统全程留痕情况看，会前阅卷情况并不理想。［11］会前实体审查一定程度上可以督促检委会委员阅卷，增加司法办案亲历性，缓冲检委会委员直接办案与集中决策之间的矛盾，为会议审议决策提供有益参考。

（三）实务训练，提升部门业务能力

检委会办事机构一般内设在法律政策研究部门，没有法律政策研究部门的则常设于综合业务部门，该部门人员大部分时间和精力均用于依法治国、公正司法、检察改革等方面的调查研究、撰写总结汇报材料等，除了案例研究、法律适用研究外，较少接触具体案件，缺乏检察实务历练。长此以往，不利于该部门同志业务能力提升。即使专司检委会办事机构职能的工作人员，如果长期侧重于形式审查和事务性服务，对检察实务的把控能力也难有进益。把会前实体审查做深做实，作为决策服务的重点，进一步审核把关提请议案的内容、总结凝练其中的疑点难点焦点，不但可以为检委会提供更加高效的服务保障、助推决策科学正确，也可以促进检委会办事机构乃至整个法律政策研究部门或者综合业务部门业务能力的提高。

三、会前实体审查制度的实践问题

（一）审查的价值导向不够清晰

从《工作规则》规定的检委会办事机构的职责看，该机构理所当然为检委会的服务机构，无论是形式审查还是实体审查，无论是会前准备还是会后督办，其直接服务对象均应当是检委会。但《工作规则》规定实体审查意见“作为附件编入会议材料”“供办案检察官或者事项承办人参考”，这一定位使得实体审查的价值导向不够清晰。因为议题经内设机构负责人审核，并报检察长审批决定后，才送到检委会办事机构，此时承办人意见、部门意见和分管院领导意见已经形成，“编入会议材料”只能顺流给检委会委员参考借鉴，逆流回承办部门参考的价值恐难以实现。［12］

（二）审查内容和程序不够明晰

《工作规则》规定了检委会办事机构开展会前审核、提出法律意见的职责，但具体审查哪些内容，审查流程如何，审查怎样进行，《工作规则》不够明确。审查内容方面，规定对议题涉及的法律问题提出意见［13］，似乎将实体审查的内容限制在了法律层面，但法律层面的疑问往往来自于事实认定、证据审查等，抛开事实、证据、程序等讨论法律适用，并不可靠。审查程序方面，首先是启动程序需进一步明确，《工作规则》对会前实体审查作出授权性规定，是否启动往往由各院领导视情况部署或者依赖检委会办事机构的工作自觉。其次是审查时序有进一步的完善空间，实体审查只有在接收到议案报告时方能开展，此时议题已经履行了检察官全面审查、检察官联席会讨论、分管院领导审批等系列程序。但《工作规则》规定“实体审查意见供办案检察官或者事项承办人参考”，可反推出实体审查应在检察官审查过程中最迟应在分管领导审批前进行。且审查意见怎样送达、如何提供检察官参考、办案检察官或事项承办人参考后是否回复等皆缺乏明确规定，导致可操作性不足。

（三）审查保障不够充分

从全国检察机关情况看，检委会办事机构在各个基层检察院的设置并不统一，人员配备上通常只有一人兼职负责检委会办事机构工作。机构设置不全、人员配备不足等现象制约了实体审查工作开展。以笔者所在的直辖市为例，省级院会前实体审查开展相对较好，分院偶有开展，基层院基本没有开展。特别是内设机构改革后，基层院法律政策研究室被撤销，检委会办事机构大多设置在综合业务部门，该部门履行案件管理、法律政策研究、控告申诉举报、国家赔偿以及人民监督事务等机构改革前三到五个部门的职责，人员不足，往往一人多岗，检委会办事机构工作基本属于“边缘工作”，很难有检察官专职负责，有的甚至交由一名书记员兼职负责，其既不具备相应的法律业务能力对涉及的法律问题提出意见，也没有精力对案件（事项）进行实体审查。专职机构缺失、专职人员缺乏、时间精力难以兼顾等导致实体审查职能的质效不显。

四、会前实体审查制度的完善进路

（一）明晰实体审查价值导向

实体审查作为会前程序的重要一环，其价值功能不仅仅局限于形式审查、程序过滤，还体现在会务保障、决策服务和人员素能提升等方面。因此，建议《工作规则》进一步对以下事项予以明晰：首先，明确会前实体审查程序为检委会会前必经环节。对《工作规则》第13条的规范性表W4UuIH31PRXTCRsBKm0CRBLUfehckYtY+w3XCykwGQ8=述进行修订整合，除了应当进行形式审查外，还应当开展实体审查，将实体审查这一选择程序变更为必经程序。其次，明确会前实体审查服务决策咨询的价值导向。会前实体审查的主要服务对象应是检委会与检委会委员，而非仅仅“供办案检察官和事项承办人参考”。另外，突出会前实体审查提升人员素养的价值功能，将实体审查的主责群体扩展至法律政策研究所在的部门。当议题流转到检委会办事机构后，随机分案给法律政策研究部门检察官，轮案检察官在检委会专职委员的指导下开展实体审查，必要时，可以召开检察官联席会进行充分讨论。

（二）界定实体审查内容

会前实体审查，不仅仅是审查争议焦点是否明确，重要的程序性事项是否完备，还应当对议题涉及的法律问题、处置意见等进行全面分析、归纳和总结，为检委会决策提供全面、可靠的参考素材。具体而言，会前实体审查至少包含四项内容：一是整体通读，熟悉掌握议题全貌；二是细微入手，找准争议焦点难点；三是提出问题，作出说明补充完善；四是查阅资料，深入分析提出意见。按照检委会专职委员职责规定，检委会办事机构应当在专职委员的领导下开展实体审查［14］，办事机构出具实体审查意见后，应当报专职委员审核。通过审查以上内容和履行以上工作程序，可以强化制度的执行落实和委员的责任意识，有效改变议题审查不认真，重审查形式，轻审议实效的不良状况。［15］

（三）规范实体审查程序

构建科学严格、程序顺畅的实体审查程序是确保审查质量的前提。应在检委会上会程序中明确实体审查的节点，即构建“部门负责人审核→分管副检察长审批→检委会办事机构形式审查和实体审查→检察长审定”的会前程序，将拟上会的所有议题的实体审查意见呈阅检察长，可将不应上会的议题进行适当阻隔。同时，还应建立一整套检委会会前会中会后程序确保实体审查价值功能发挥。会前以文书流转的形式将实体审查意见推送至办案检察官或事项承办人参阅，并收受反馈回执，确保办案检察官或事项承办人收悉。会中由检委会秘书在检委会委员发言前宣读审查意见，为检委会委员提供有益的参考。会后将实体审查意见装入检委会档案，确保全程留痕，有迹可查。另外，为了提高实体审查效率，在拟提交检委会上会讨论环节，可邀请检委会办事机构工作人员参与部门联席会议、讨论会议等，共同研究论证、提出意见。

（四）强化实体审查保障

会前实体审查是一项业务性很强的法律工作，设置机构、配强人员是基础性保障。首先，需要统筹考虑人员编制、部门设置等因素，将检委会办事机构明确为必须设立的办案组织，以独任检察官或者检察官办案组形式并配备相应辅助人员履职，必要时，可由办事机构所在部门主要负责人兼任检委会办事机构主任。同时细化工作职责，加强专业化建设。充分考虑综合业务部门人少事多实际，选配业务水平高、工作经验丰富的检察官，分配充分的时间和充足的精力，使其专职或者兼职开展会前审查工作和会后督办、调查研究等工作。只有在明确检委会办事机构功能定位、给予检委会办事机构足够重视的基础上，适度向检委会办事机构倾斜人力资源，检委会的议案议事职能才能愈加彰显和稳步提升。