文物保护行政执法与刑事司法有效衔接的路径

摘 要：文物行政执法和刑事司法是国家保障文物安全的重要职能方式。实践中，文物保护行政执法与刑事司法衔接面临执法主体多元、案件移送职责权限不清、案件证据转化有障碍、案件移送标准模糊等现实困难，需要进行文物保护行政执法与刑事司法衔接专门立法，健全证据转化规则，明确文物涉罪案件证据移送标准，构建以构成要件为核心的文物涉罪案件实体移送标准，完善行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，充分发挥检察机关在文物保护行政执法与刑事司法衔接中的作用，从而实现文物保护行政执法与刑事司法有效衔接。

关键词：文物保护 行政执法 刑事司法

文物是不可替代、不可再生的文化资源，对于文明和文化的传承具有特殊重要意义。习近平总书记指出：“文物承载灿烂文明，传承历史文化，维系民族精神，是老祖宗留给我们的宝贵遗产，是加强社会主义精神文明建设的深厚滋养。保护文物功在当代、利在千秋。”［1］增强全社会文物保护法治意识，坚持对文物依法开展保护，提升文物执法司法办案能力水平，筑牢文物保护法律屏障，对文物保护而言不可或缺。文物行政执法和刑事司法是国家保障文物安全的重要职能方式，其协同配合是有效惩治文物违法犯罪活动的重要抓手。党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》指出：“完善行政处罚和刑事处罚双向衔接制度。”［2］我们应推动完善文物保护行政执法与刑事司法衔接机制，加强文物和文化遗产的法治保护，依法助力中华优秀传统文化传承与发展。

一、文物保护行政执法与刑事司法衔接的内涵

（一）文物保护行政执法与刑事司法衔接的主体

文物保护行政执法与刑事司法衔接是指文物行政执法机关将在行政执法过程中发现的涉嫌文物犯罪的案件或者线索移送至有管辖权的司法机关，或者司法机关将在办理文物刑事案件过程中发现的、需要追究行政责任的案件或者线索移送文物行政执法机关的工作机制。文物保护行政执法与刑事司法衔接的参与主体包括文物行政执法机关、公安机关、人民检察院和人民法院等，各参与主体的角色定位不同。文物行政执法机关负责文物违法案件的调查、取证、处罚和移送等；公安机关负责对文物行政执法机关移送涉嫌文物犯罪案件的接受、审查、立案（或不立案）、侦查和移送等；人民检察院负责对涉嫌文物犯罪案件的批捕、起诉、移送等，还负责对文物行政执法机关移送涉嫌文物犯罪案件的活动和公安机关对移送案件的立案、侦查活动，依法实施法律监督等；人民法院负责涉嫌文物犯罪案件的审判，对于作出无罪判决或者免予刑事处罚的案件，认为依法应当给予行政处罚的，及时移交文物行政执法机关，并提出司法建议等。

（二）文物保护行政执法与刑事司法衔接的方式

文物行政执法与文物刑事司法是惩治文物违法和犯罪的重要手段，必须充分发挥二者的规制作用，既要避免“以罚代刑”，也要确保“罚当其责”，实现有效衔接，促使文物违法和犯罪案件得到合理、合法的处理。文物保护行政执法与刑事司法衔接是双向衔接，实践中较多的是正向衔接，即文物行政执法机关将涉嫌文物犯罪的案件或者线索移送相关司法机关，而司法机关将需要追究行政责任的文物违法案件或者线索移送行政机关则是反向衔接。过去行政执法与刑事司法衔接较为强调从行政执法到刑事司法的正向衔接，现在则同步重视刑事司法向行政执法的反向衔接。行政执法与刑事司法双向衔接，使行政权和司法权互为补充，良性、双向互动，形成治理文物违法犯罪活动合力。比如，人民检察院对于犯罪情节轻微的文物犯罪嫌疑人，依法作出不起诉处理后，意味着将不再追究行为人的刑事责任，但对于他们的违法行为，可能需要追究行政责任，在此情况下，人民检察院应当审查是否需要对被不起诉人给予行政处罚，对被不起诉人需要给予行政处罚的，向文物行政执法机关提出对被不起诉人给予行政处罚的检察意见。

二、文物保护行政执法与刑事司法衔接的现实困难

近年来，关于行政执法与刑事司法衔接，相关部门出台了一系列文件，如国务院《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》，中共中央办公厅、国务院办公厅转发国务院法制办等部门《关于加强行政执法与刑事司法衔接工作的意见》和最高检《关于推进行政执法与刑事司法衔接工作的规定》等，规定了行政执法与刑事司法衔接案件的移送、受理、监督等工作程序，不少地方还建立行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，这对于规范和促进行政执法与刑事司法衔接工作具有推动作用，但对于文物保护行政执法与刑事司法衔接而言，还面临不少现实困难。

（一）文物行政执法主体多元，案件移送职责权限不清

根据《文物保护法》的规定，文物行政违法行为除由文物主管部门进行处罚外，对于违反《文物保护法》规定构成违反治安管理行为的，由公安机关进行治安管理处罚，对于不构成犯罪的文物走私行为，由海关进行处罚，在文物保护单位的保护范围内或者建设控制地带内建设污染文物保护单位及其环境的设施的，由环境保护行政部门给与处罚等等。《文物保护法》第8条规定了文物保护的管理体制，但没有明确各级文物主管部门的组织管理权限和分工等问题，各地文物主管部门的设置和职责分工也不相同，有的地方是文物局开展文物行政执法，有的地方同时设立文物局和文化市场综合执法总队（以文化和旅游局名义执法），分别开展文物行政执法事项，如北京市文物局依法负责本市文物行政执法工作，组织查处有关文物的违法违章案件，2020年10月23日又设立北京市文化市场综合执法总队，为市委宣传部、市文化和旅游局双重管理的行政执法机构，以市文化和旅游局名义执法，组织查处全市性、跨区域文化、文物、出版、广播电视、电影、旅游等市场的违法行为。第9条规定了公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他有关国家机关，应当依法认真履行所承担的保护文物的职责，维护文物管理秩序，但没有明确文物行政部门与公安机关、工商行政管理部门、海关、城乡建设规划部门和其他有关国家机关的职权划分与协作配合。因而，与文物有关的违法行为，存在多个行政执法主体，一定程度上造成案件移送职责权限不清。

（二）文物违法犯罪证据转化存在隐患和争议

证据的收集具有不可恢复性，受客观情况变化等因素影响，事后往往难以再收集。在文物行政执法实践中，文物执法部门通过对现场进行勘验等方式提取证据后，通常会采取一定措施将文物保护起来防止遭到再次损害，或者将遭受损害的文物进行修复，若在执法过程中，对案件可能构成刑事犯罪没有预判，未严格按照规定现场取样、记录、封存、标记，取证手段不当，取证时机把握不准，甚至有些该取样的未进行取样，将会导致证据出现瑕疵，给案件后续的移送和刑事诉讼程序带来隐患。

在文物违法犯罪案件中，除书证、物证、现场检查笔录、勘验笔录外，鉴定意见对案件定性有重要影响，如对于过失损毁国家保护的珍贵文物或者被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位文物的行为，是否造成严重后果是行政违法与刑事违法的分界线，认定是否造成严重后果经常需要鉴定意见佐证。根据《刑事诉讼法》第54条规定，行政案件中的物证、书证、视听资料、电子数据可以转化为刑事证据没有争议，但如何理解该条中的“等”字，不同部门的规定并不完全一致，如对于鉴定意见、勘验笔录和检查笔录，是否可以将其纳入可转化的证据范围，公安部和“两高”相关司法文件的规定不同，《公安机关办理刑事案件程序规定》和《人民检察院刑事诉讼规则》将鉴定意见、勘验笔录和检查笔录纳入可转化证据的范围，但《最高人民法院关于适用〈中华人民共和国刑事诉讼法〉的解释》并未明确将鉴定意见、勘验笔录和检查笔录纳入可转化证据的范围。由此，导致在实践中对于文物行政执法与刑事司法证据转化的范围存在争议。

（三）文物行政违法和刑事违法界限把握困难，案件移送标准模糊

在行政执法与刑事司法衔接程序不畅的背后涉及的并非只是程序问题，还有更重要的实体问题。［3］我国《刑法》分则以专节规定了妨害文物管理罪，包括故意损毁文物罪、故意损毁名胜古迹罪、过失损毁文物罪、倒卖文物罪、盗掘古文化遗址、古墓葬罪等，为惩治文物犯罪提供了较为完善的法律依据。在这些罪名中，有多个罪名属于情节犯或结果犯，需要达到“情节严重”或“造成严重后果”的标准才构成犯罪，如构成故意损毁名胜古迹罪，需要故意损毁国家保护的名胜古迹达到情节严重的标准；构成过失损毁文物罪，需要过失损毁国家保护的珍贵文物或者被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物达到造成严重后果的标准，否则不构成犯罪。这种定性加定量的犯罪界定模式使得是否达到“情节严重”或“造成严重后果”成为认定行为是否构成文物犯罪的重要条件。

我国立法上采取的行政处罚与刑事处罚二元制裁模式，行政违法行为和刑事犯罪行为经常具有行为表现的同一性和侵犯社会法益的共同性［4］，区分的临界点较为模糊，对于某一文物行政违法行为，是否构成刑事犯罪进入刑法规制的领域，实践中较难把握。如《文物保护法》第66条规定，擅自修缮不可移动文物，明显改变文物原状，尚不构成犯罪，造成严重后果的，文物主管部门根据情况作出罚款的行政处罚决定，而擅自修缮不可移动文物，明显改变文物原状也可能符合《刑法》第324条故意损毁文物罪的规定。那么对于“明显改变文物原状”是否能够认定为故意损毁文物罪中的“损毁”，缺乏可以准确量化的标准。

同时，由于和刑事司法人员在知识体系、思维模式等方面存在差异，文物行政执法人员较难判断相关行为是否涉嫌刑事犯罪，无法准确把握刑事入罪门槛。

三、文物保护行政执法与刑事司法有效衔接的路径

文物保护行政执法与刑事司法有效衔接面临现实困难的原因可归结为两大方面，一是在规范层面，文物保护行政执法与刑事司法衔接缺乏对案件移送主体、程序、标准等方面作出具体明确规定的规范性文件；二是在机制层面，文物保护行政执法与刑事司法衔接缺乏有效的协调配合机制和监督制约措施。对此，可以考虑从以下几个方面强化文物保护行政执法与刑事司法衔接。

（一）完善文物保护行政执法与刑事司法衔接相关立法

及时出台《文物保护行政执法与刑事司法衔接工作办法》，对文物保护行政执法与刑事司法衔接案件移送的主体、程序、期限、案件移送标准、法律监督等作出规定，明确文物行政执法主体移送的职责权限，明确可以转化为刑事证据使用的行政执法证据的范围和文物行政执法案件中涉嫌犯罪案件移送的证据标准，确立可操作性强的规则，增加强制性规定，确保保障机制实施，对实践办案起到规范指引作用。当然，不仅是文物保护领域，其他多个行政执法领域都涉及行政执法与刑事司法衔接工作，我们可以在完善各领域行政执法与刑事司法衔接法律和规范性文件的基础上，提高相关规定位阶，适时研究制定一部全面系统的行政执法与刑事司法衔接法，对行政执法与刑事司法衔接作出全方位的系统规定，增强法律约束力。

（二）构建以构成要件为核心的文物涉罪案件实体移送标准

构成要件为犯罪认定提供基本框架，《刑法》分则第6章第4节规定的妨害文物管理罪，所规制的行为本身都具有行政违法性，对于行政违法行为是否构成犯罪，须根据犯罪的构成要件来判断。对于文物犯罪所涉罪名，应当结合刑法学基本原理，按照刑法总则、分则和相关司法解释的规定，设定相应的移送标准。如对于故意损毁文物罪，其客观方面的构成要件要素包括行为主体、行为对象、危害行为和行为结果等，主观方面的构成要件要素为故意。故意损毁文物罪的行为主体是自然人，单位不能成为本罪的主体。行为对象是国家保护的珍贵文物、被确定为全国重点文物保护单位、省级文物保护单位的文物或具有科学价值的古脊椎动物化石和古人类化石，一般文物不是本罪的行为对象。行为结果是损毁，包括部分破损或者完全毁灭。［5］刑法意义上的损毁与生活意义的损毁并不完全一致，应当做合目的性解释。损毁文物的情况比较复杂，破坏的程度有轻有重，社会影响也有差异，处理时要根据具体情况分析，如实践中较为常见的在文物上的刻划行为，不宜一律认定为损毁，若刻划行为对文物的历史价值、艺术价值、科学价值造成破坏，可以根据案件具体情况认定为损毁。

（三）完善行政执法与刑事司法衔接信息共享平台

在信息共享机制建设方面，各地陆续探索建立了行政执法与刑事司法衔接信息共享平台，行政机关和司法机关通过信息共享平台实现信息共享和案件移送。但在运行中也存在一些问题，如开通平台账号的单位覆盖面不够广、录入案件数量偏低、录入信息简单等，对此，应当完善信息共享平台，从源头上打破各主体之间的数据壁垒，有效实现案件信息共享。可尝试通过开放文物行政执法数据接口的方式供司法机关查询己方获取的文物违法信息线索，在文物违法犯罪案件处置的不同阶段，实现案件信息的同步共享，方便不同机关查询案件进展，促进监督制约。还可建立文物刑事犯罪立案标准数据库，文物违法犯罪行为手段、情节等涉及行政执法与刑事立案界限的重要信息作为抓取参数，探索应用大数据分析文物违法犯罪行为。

（四）充分发挥检察机关在文物保护行政执法与刑事司法衔接中的作用

《行政执法机关移送涉嫌犯罪案件的规定》第14条规定：“行政执法机关移送涉嫌犯罪案件，应当接受人民检察院和监察机关依法实施的监督。”在行政执法与刑事司法衔接工作中，要充分发挥检察机关的监督作用，对于涉嫌文物犯罪的案件，文物行政执法机关未移送时，检察机关要进行移送监督；对于公安机关应当立案而未立案或者不应当立案而立案的文物案件，检察机关要进行立案监督；发现文物行政执法人员涉嫌职务违法、犯罪的，检察机关应当将案件线索移送监察机关处理。同时，也要充分发挥检察机关的推动作用，定期向文物行政执法机关等单位通报开展文物保护行政执法与刑事司法衔接工作的情况，促使凝聚合力，形成文物保护沟通配合机制。