工伤认定行政检察监督案件的审查要点

摘 要：工伤认定监督案件作为行政检察常见的案件类型，具有主体众多、利益重大、争议复杂等特点。现行法律体系对工伤认定标准作了详尽规定，部分法律概念的理解上仍存在分歧，如工作场所外发生的事故伤害究竟认定为“因工外出”还是“上下班途中”。作为行政纠纷司法救济的最后一道关口，检察机关要恪守公正立场，在更高维度上对事实认定和法律适用进行全面审查，以恰当方式开展监督，最大程度实现利益修复。

关键词：行政诉讼监督 工伤认定 因工外出 工作原因 举证责任分配

在以人民为中心根本立场的指引下，近年来工伤认定行政检察监督案件的数量和质量在稳步提升。工伤保险体现的是风险共济、责任共担，此类案件事关当事各方重大利益，审查中既涉及证据事实的准确认定，还需要对法律政策的理解把握，监督纠正和争议化解的难度都较大。

一、工伤认定行政检察监督案件的特点

（一）主体众多

一般行政诉讼中只有原被告双方，工伤认定纠纷则必有第三人。职工不服不予认定工伤决定而提起诉讼，用人单位作为第三人。反之，则职工作为第三人参加诉讼。也存在职工和用人单位均认为是工伤，但人社部门仍不予认定工伤的情况。工伤认定纠纷中，复议机关参与的比例也较高。当纠纷进入诉讼监督环节后，检察机关可能会面对包括职工、用人单位、人社部门和复议机关在内的多方主体。

（二）利益重大

据统计，2023年全国认定（视同）工伤 137.5万件，其中江苏省为15.93万件，位居全国前列。［1］一旦认定工伤，相关费用少则数万元，多则数十万元，若因工死亡，仅一次性工亡补助金就达103余万元。［2］工伤能否得到认定，对当事各方都有较大影响。对职工来说，关乎康复治疗和后续生活。如果用人单位没有为职工缴纳社保，则所有费用都要自行承担。2023年全国工伤保险基金支出高达1237亿元，而同期收入为1212亿。［3］就此而言，工伤认定标准的把握还与工伤保险基金的长远发展密切相关。

（三）争议复杂

工伤认定既是法律问题，也是技术问题，常涉及既往症、并发症等医学概念，有时还会涉及道德问题，如超过48小时死亡和家属主动放弃抢救能否认定工伤等。同时，工伤认定系典型的民事纠纷和行政纠纷交织的案件，劳动关系认定、工伤认定、工伤待遇支付等关联纠纷可能互为因果。当事人可能会穷尽所有法律程序，如最高检公布的第51批指导性案例中“李某诉湖北省某市人力资源和社会保障局、某市人民政府工伤保险资格认定及行政复议诉讼监督案（检例第205号）”（以下简称“湖北李某案”），8年内历经行政复议、一审、二审、再审、抗诉、再审、再抗诉程序，经三级检察院接续监督，最高法改判后“一撤到底”，责令人社部门重新作出认定，后李某所受伤害被认定为工伤。

二、工伤认定监督案件审查中的常见疑难问题

由于公私法规范并存，工伤认定纠纷中行政诉讼与民事诉讼相互关联，而法律规范中部分概念的内涵和外延并不明确，造成不同地区间工伤认定标准的偏差，成为司法审判和检察监督中无法回避的疑难问题。

（一）工伤认定与劳动争议纠纷相互交织

认定工伤通常以存在劳动关系为前提，但劳动关系本身可能就颇具争议。用人单位会在行政复议或者行政诉讼中抗辩职工受伤不属于工伤，又另行通过劳动仲裁和民事诉讼主张与员工不存在劳动关系，通过否认劳动关系达到否认工伤的目的。由于基层法院实行行政诉讼集中管辖，行政案件与民事案件往往分属不同法院管辖。工伤认定行政案件的审判人员，发现需要以劳动争议民事案件的审理结果为依据时，只能中止行政案件的审理，等待另案民事纠纷审结，这也是工伤认定行政案件审理周期较长的重要原因。

有时工伤保险责任与劳动关系还会出现事实和法律上的分离，即在违法分包转包和挂靠经营的情况下，为实现对职工权益的充分救济和对违法行为的否定评价，部门规章和司法解释规定由发包方或被挂靠方先行承担工伤保险责任，事后再向实际用工人追偿。然而，违法分包转包或者挂靠经营往往具有一定的隐蔽性，职工与发包方或被挂靠方没有直接接触，很难自行判断工伤保险责任单位，需要检察机关运用调查核实权进行证据补强。

（二）工作场所之外受伤认定标准存在差异

同为工作场所之外空间发生的事故伤害，“因工外出”与“上下班途中”在认定时的确容易产生混淆，如前文提到的湖北李某案的历次裁判都是就此展开。

分析《企业职工工伤保险试行办法》以来的立法演进，上下班途中受伤害是否认定为工伤有从宽的倾向，目前争议集中于“非本人主要责任”的认定。职工在事故发生后没有第一时间报警，或者报警后没有监控或者目击证人，导致事故成因无法判定，交警部门无法出具事故责任认定书，只能由人社部门自行认定。类似湖北李某案的单方事故中，人社部门多围绕职工对事故的发生是否尽到注意义务进行认定，由于缺乏具体操作规则，个案偏离度较大。

在单位场所之外发生交通事故的，按照“上下班途中”认定，仍然需要满足时间要素、空间要素、目的要素和非本人主要责任。相反，如果按照“因工外出”，既没有对事故责任的要求，也没有对交通工具的要求，比如说在交通事故中承担主要责任、全部责任，或者是步行时摔伤，仍然可以认定为工伤。

（三）非生产经营活动是否属于“工作原因”

由于各地经济发展水平、行政执法与审判理念的区别，在非生产性活动中受伤害是否属于工作原因存在明显分歧，导致认定结果两极分化。以上下班打卡时摔伤为例，有观点认为，打卡属于根据公司规定所从事的活动，是为了完成单位规定的日常考勤工作，应认定为工伤。也有观点认为此时不属于工作时间，非因生产经营活动直接遭受伤害，故不予认定工伤。上述争议的根源就在于如何从空间和时间上界定生产经营活动。

另一类争议是参加单位组织的活动时受伤是否属于工作原因。职工参加单位组织的运动会或者篮球比赛时受伤通常可认定为工伤，但参加旅游观光、休闲娱乐等活动受伤则不能认定为工伤。通过活动形式来判断是否属于工作原因，并非绝对具有可行性，单位组织的团建活动可能兼具多种功能甚至由多个项目组合而成。有观点认为，外出旅游、调研等团建活动能够提高员工凝聚力和工作的积极性，员工因团建活动受伤可认定为工伤。也有观点认为团建活动的主要内容与工作之间并无直接关联，不能认为属于工作的组成部分，不属于由于工作原因受到伤害。［4］

（四）举证责任和证明标准的认识分歧

工伤认定案件的举证责任有两个层次：一是工伤认定过程中职工和用人单位的举证责任，二是行政诉讼过程中原被告双方的举证责任。本文讨论的举证责任和证明标准主要围绕第一层次展开。尽管人社部门在工伤认定时负有一定的调查义务，仍以对职工和用人单位所提交证据的审查为主。当关键事实出现争议时，对职工和用人单位的举证责任分配，就决定了工伤认定和行政诉讼的处理走向。

如吕某等人与朝阳市人社局工伤认定纠纷案中，职工高某午休时昏迷，经抢救无效死亡。法院审理认为，高某死亡地点不在工作岗位，不能证明死亡与工作岗位、工作状态存在关联性，驳回家属的诉讼请求。该案经检察监督后予以改判，原判决错误在于举证责任的分配，认为应由家属证明是工伤。［5］

工伤事故具有突发性和偶然性，往往会遇到关键事实无法查清或各方当事人提供的证据存在冲突，有时人社部门与法院对证明标准无法形成统一认识。如海南省某检察院办理的一起工伤认定监督案中，小学校长郑某因脑梗住院治疗，出院当天回到单位上班时突然晕倒，送医诊断为脑出血，经抢救一直昏迷不醒。法院审理认为，不能排除高强度的工作压力和倒地受伤与其受到的伤害具有一定的因果关系，责令人社部门重新处理，但人社部门先后四次作出不予认定工伤决定。［6］双方观点的对立，正在于多因一果的情况下应当采取何种标准衡量证据效力的分歧。

三、高质效办好工伤认定监督案件的审查要点

检察监督作为司法救济的最后一道关口，应站在更高维度对行政行为和审判活动进行审查，寻求问题的最优解。

（一）选择合适突破口，整体对待民行争议

对于此类民行交织纠纷，应当坚持全面审查原则，结合申请人的实质诉求，从证据采信、法律适用、审判活动及执行程序等角度，对关联案件进行全方位的审视。

如笔者办理的某公司与某市人社局工伤认定监督案，公司提出职工提供的劳动合同系伪造。检察机关组织笔迹鉴定，证实了公司的主张，原本工伤认定的基础事实已不存在。经比对公司与职工的银行流水，却发现职工受雇于某包工头，包工头借用公司名义承揽业务并开具发票。尽管职工与公司并不存在用工关系，但因包工头属于违法挂靠经营，仍应由公司承担工伤保险责任，最后未支持监督申请。另一起劳动争议监督案中，某公司不服认定劳动关系的民事判决，但申请监督真正目的是推翻工伤认定的行政判决。笔者透过民事案件去审查行政案件，发现争议焦点在于职工工作期间发生骨折，究竟是工伤还是旧伤复发。通过向卫健部门调取职工就诊记录，以全面扎实的调查让公司认识到劳动关系和工伤认定均无不当，按照工伤赔偿标准承担责任，并撤回监督申请。

（二）把握立法本意，合理界定“因工外出”

比对《工伤保险条例》第14条第（一）项与第（五）项的规定不难发现，在立法者看来，因工外出不是基于个人意志，而是单位的工作安排。职工身处陌生环境时抵御意外风险的能力较差，将因工外出视为工作时间和工作地点的延续，更具有公平合理性。除非从事明显与工作无关的个人活动，否则从离开工作场所到工作状态结束期间，都应属于因工外出。

工作场所外的交通事故伤害，应优先考虑是否属于因工外出，然后再考虑是否属于上下班途中，这也是湖北李某案的抗诉策略。此案启发了理论界和实务界对因工外出的空间要素进行重新讨论。司法实践中对“上下班途中”的空间要素已有所放宽，在最高法公报案例王某诉重庆市万州区人社局工伤认定及重庆市人社局行政复议案中，法院认为，职工在休息日期间为上下班跨越城际往返于两地的合理路线，应当认定为上下班途中。笔者认为，“因工外出”同样需要适当扩大解释，不限于从单位到出差地点的两点一线，还包括从职工家中到出差地点、从出差地点直接返回职工家中，这也更符合社会生活习惯。

（三）避免规范性文件不当限缩“工作原因”

如某省人社厅为执行《工伤保险条例》制定的规范性文件规定，职工在工作时间和工作场所内，因从事生产经营活动直接遭受的事故伤害，以及在工作过程中职工临时解决合理必需的生理需要时由于不安全因素遭受的意外伤害，视为工作原因。基层人社部门就依据该规范性文件，认为非生产经营活动中的事故伤害不属于工伤。检察机关对工伤认定案件的审查时，也要关注法院对此类规范性文件的适用或者附带审查。若规范性文件违反上位法的精神、不当限缩权利或者增加义务，背离了工伤认定立法目的，生效裁判仍参考适用，导致裁判结果错误的，检察机关应通过再审检察建议或者抗诉予以监督。

以下班打卡摔伤为例，虽已离开车间或者工位，但并不等于工作状态结束，且上下班时间是以考勤记录为准，在打卡之前工作时间都没有终止计算，应按照“在工作时间和工作场所内，因工作原因受到事故伤害的”认定工伤。同样，团建可能既有培训参观也有休闲娱乐，不能机械地通过活动形式来判断是否属于工作原因。应采取实质标准，结合活动是否以单位名义组织、是否强制或鼓励参加、是否与工作职责相关、是否占用工作时间、单位是否提供活动经费或者组织保障等多方面因素，综合判断是否属于工作原因。

（四）合理分配举证责任，明晰证明标准

为体现对职工的倾斜保护或者优先保护，《工伤保险条例》第19条规定，职工或者其近亲属认为是工伤，用人单位不认为是工伤的，由用人单位承担举证责任。但是不应将该条款机械理解为举证责任倒置，将所有的证明义务均归于用人单位。如上下班途中发生交通事故，对于职工的路线、目的、事故责任等，用人单位不仅没有举证的优势，相反还处于劣势地位，由其承担不是工伤的举证责任有失公平，不利于查明客观真相。

应当科学合理分配职工与用人单位的举证责任，如是否属于“工作原因”，可按照“证据距离原则”，由距离证据更近或更易取得证据的一方进行举证。发生在工作场所和工作时间内的事故伤害，由单位承担“证伪”责任。非工作时间和非工作场所受到伤害，已脱离用人单位掌控，应由职工承担“证成”责任。

行政执法的证明标准介于刑事诉讼的“排除合理怀疑”和民事诉讼的“优势证明标准”之间。综合权衡各方利益，工伤认定宜采取“明显优势证明标准”，即当事人提供的证据能够让判断者坚信其主张的事实必定存在，或者说更具有真实存在的盖然性。［7］如前文举例的小学校长案中，郑某因脑部疾病出院，且摔倒后病症也和脑梗有关，脑出血系自身疾病导致具有更高的概率，不予认定工伤更有合理性。

办理工伤认定行政检察案件，需要坚持系统思维，注重以恰当高效的形式实现利益修复。除以抗促调、在诉讼过程中推进化解外，还可通过行政违法行为监督督促人社部门自我纠错，或者以民事和解促成用人单位与职工达成方案，让公平正义以更高效的方式实现。