侦查监督与协作配合办公室实质化运行的基层实践

摘 要：健全完善侦查监督与协作配合机制，明确监督配合边界，形成诉讼合力，是检察机关面临的实践课题。河南省禹州市人民检察院以侦查监督与协作配合办公室为枢纽，在规范建设、信息共享、引导侦查等方面积极探索，推动侦查监督与协作配合机制落地。基层实践过程中，存在检警双方认识有分歧、侦查监督与协作配合办公室履职方式不清、侦查监督与协作配合机制不畅等问题。需要在加强检警沟通统一司法理念的基础上，明确侦查监督与协作配合办公室职能定位，健全制度保障措施，推动侦查监督与协作配合机制规范化运行。

关键词：检警关系 侦查监督与协作配合办公室 提前介入 基层实践

推动建立侦查监督与协作配合（以下简称“侦监协作”）机制，协同构建以证据为中心的刑事指控体系，是检警机关落实以审判为中心的诉讼制度改革要求的重要措施，也是检警共同做优刑事“大控方”，推动实现刑事案件办理质效提升的切入点和突破口。［1］2021年10月，最高检、公安部《关于健全完善侦查监督与协作配合机制的意见》（以下简称《意见》）的出台，就设立侦查监督与协作配合办公室（以下简称“侦协办”）作出专门规定，为侦监协作设立了新的机制载体。本文以河南省禹州市人民检察院（以下简称“禹州市院”）侦监协作机制的基层实践为蓝本，总结经验，检视问题，并提出解决路径，以期对构建新时代良性互动、合作共赢检警关系有所裨益。

一、侦协办运行的基层实践

《意见》指出，明确检警双方健全完善监督制约、协作配合和信息共享机制，在公安机关设立侦协办，为检察机关有效落实侦查监督工作提供了平台和机制保障。2022年2月，禹州市院在《意见》的指导下，整合派驻检察官办公室工作职能，联合市公安局在公安执法办案中心成立侦协办，其工作职责由原派驻检察官办公室单一的立案、侦查监督，拓展为组织协调、监督协作、信息交流、督促落实、咨询指导等，强化“在监督中协作，在协作中监督”，促进检警双方执法司法规范化水平双提升，推动侦监协作机制实质化、规范化、体系化运行。

（一）夯实基础保障，规范运行模式

禹州市院出台《侦查监督与协作配合办公室工作细则（试行）》，明确工作内容，配套信息共享、案件会商等6项工作机制，制定侦查监督等12类工作台账，推动工作有据可依。加强硬件设施建设，在公安执法办案中心设办公区域，接通政法大数据平台、检察工作网、公安警综平台等，实现检警信息实时共享。实行“常驻+轮流”派驻模式，选派办案经验丰富、业务能力突出的1名员额检察官和1名检察官助理定岗定点，并根据案件类型和实际需要指派未成年人检察、经济犯罪检察等专业办案人员每周“坐班”，推动侦协办实质化运行。

（二）做实精准监督，提升侦查质量

一是充分发挥侦协办信息枢纽功能，整合刑事受案、立案、强制措施、审查起诉等数据，构建刑事“挂案”类案监督模型，进行数据碰撞和智能比对，拓宽监督线索获取渠道。自2022年11月该模型运行以来，累计推送线索230余条，逐案核查后，建议督促公安机关撤案54件。二是充分发挥联合评查作用，检警共同制定《重点案件质量评查实施方案》，对2020年以来事实不清不捕、撤回起诉未移送等6类364个案件分批次开展专项评查。通过评查，纠正不捕说理不充分案件18件，纠正漏捕漏诉21人。

（三）压实审查引导，提升诉讼质效

一是建立“提前介入+捕诉一体+全程跟踪”机制。明确严重暴力犯罪案件、涉黑恶案件、涉众型案件等13类重大疑难复杂案件立案后要通过侦协办商请检察官提前介入、全程亲历式审查，有效解决事实认定、证据收集、法律适用等分歧，引导案件快侦快诉。2022年以来，禹州市院提前介入重大疑难复杂案件121件次，启动案件会商67件次，开展补充侦查情况跟踪71件次。二是制定《刑事案件繁简分流实施办法》《关于办理刑事案件速裁程序实施细则》，明确由侦协办派驻检察官对拟移送审查起诉案件分流把关，推动刑事办案“快慢分道”。2024年1-7月，禹州市院侦协办共审查案件519件，分流刑事简案313件。速裁、简易程序审查起诉平均期限分别降至3.6日、9.9日。三是强化职能监管。针对非羁押人员监管力量不足的执法困境，禹州市院联合市公安局研发云监管平台，实现对被监管对象轨迹查询、定时打卡、超区域预警等，推动非羁押诉讼成为常态。

（四）加强基层依法治理，促进纠纷法治化实质性化解

针对矛盾多发、有信访隐患的交通肇事和邻里纠纷引发的轻伤害等案件，建立风险案件台账，将矛盾纠纷化解、追赃挽损前置到侦查环节，依托赔偿保证金机制，联合侦查人员和民间调解组织，同步开展案件侦办和矛盾化解工作。2023年，禹州市公安局刑事立案轻伤害案件53件，侦协办牵头促成和解35件，矛盾化解率达到66.03%。

二、侦协办基层实践存在的问题

自《意见》实施以来，禹州市院在机构设置、职能设定、人员派驻、机制配套等方面进行了有益探索，但同时也面临检警理念分歧、职责定位不明、派驻人员力量不足等问题。

（一）检警双方对侦监协作认识存在分歧

1.监督与协作配合的关系认识存在误区。基层实践中，侦监协作机制运行普遍存在重监督轻协作或重配合轻监督的情形。机制运行初期，部分基层检察院为了能快速实现“派出去”，偏重于协作配合，对侦查活动缺少监督和制约，导致侦协办一定程度上成为“公安机关第二法制室”。随着侦监协作机制的深入运行，基于法律监督的职能定位，部分派驻人员又过于注重监督效果，对公安机关的引导侦查、咨询指导回复不及时，影响配合质量。

2.业务考核差异导致检警工作理念不统一。检警业务考核标准的客观差异导致双方在监督与协作的目标追求上存在理念分歧。以检察监督为例，立案监督与侦查活动监督在检察机关业务考评中占据重要分量，但对于公安机关而言，被监督是负面业务考核指标，检察监督率越高，表明公安机关在开展侦查活动中存在问题越多，因而部分公安干警对监督有抵触。缺乏一套统一全面的考核考评机制来评价检警双方派驻人员，可能使得派驻人员产生消极情绪，无法有效激发干事创业积极性。［2］

（二）侦协办职能定位和职责边界不清

1.组织架构和运行模式不明确。实践中，侦协办往往由刑事检察部门和公安法治部门联合设立，派驻检察官隶属原检察部门，存在固有立场，独立、中立性难免受到影响。同时，派驻模式主要分为专职派驻、轮值派驻两种。专职派驻虽有利于工作的专业化和延续性，但工作地点长期在公安机关，易异化为公安机关的法治人员，存在权力寻租风险；轮值派驻模式下，派驻检察官隶属原部门，侦协办工作缺乏持续性和稳定性。

2.职责定位模糊。基层实践中，即使是在检察机关内部，对于侦协办的职能定位也有所差异。例如，部分检察院认为侦协办派驻检察官集监督与办案为一体，有权力发现监督线索，也有义务对发现的线索进行核查与处理；而部分检察院则认为侦协办仅是线索发现平台，其本身不应当作为监督办案的主体。

3.基层人员配置问题突出。侦协办的实质化运行不仅要开展类案咨询指导等日常性工作，还要承担个案的协调、监督、指导等专项工作，工作任务与人员数量不匹配的矛盾较为突出。同时，侦协办工作要求派驻人员既要熟知检察业务，也要具备侦查素养，对于派驻人员知识结构和业务能力要求较高，基层人才短缺依然存在。

（三）配套保障机制不健全

1.信息共享机制不健全。《意见》虽要求检警实现数据双向交换、共享，但未对信息共享范围、涉密等级明确界定，共享信息甄别、共享路径存在空白。在没有上级明确授权情况下，由于检察网络和公安信息网涉密等级较高，实践中公安网和检察网实现互联互通难度较大。基层实践中，部分派驻人员虽被授予公安法治权限，可登录公安机关警综平台，解决了部分信息共享难题，但是共享账户的保密使用及监管、平台的维护等方面，仍缺乏相关制度规范。

2.协作配合机制不规范。侦监协作机制运行以来，各地相继建立重大、疑难、复杂案件提前介入机制，但对介入时间、启动程序、介入内容、案件范围规定不明确。对类案证据标准如何把握、简案诉前引导涉及较少，影响了协作配合效率。

3.跟踪反馈机制不完善。对于侦协办监督协作的案件，检察机关发出纠正违法通知书、检察意见书等相关监督意见后，缺乏对后续整改情况的跟踪监督。对部分简案而言，由于办案周期短而监督反馈流程长，易出现案件办结而监督意见仍未反馈的情况，导致监督成效不足。

三、完善侦协办基层履职的路径

（一）把握侦监协作关系，统一检警司法理念

1.通过联席会议等统一认识。只有检警双方系统全面把握侦监协作的关系，认识到侦监协作机制发展的重要性，才能实现双赢多赢共赢的监督效果。［3］对此，检察机关要摒弃只谈监督或只讲协作的简单机械思维，明确侦查监督是首要职责，协作配合是基础，坚持“在办案中监督、在监督中协作”。既要加强立案监督和侦查监督，也要明确双方在刑事诉讼程序中协作配合的平衡点。充分发挥侦协办的检警沟通桥梁作用，定期组织召开检警联席会议，传达、学习、研讨相关政策，消除检警认识分歧。明确案件会商的启动程序、案件范围、介入内容等，明晰侦协办作为案件会商的组织、协调、督促机构，以案件会商规范化管理促刑事案件高质量办理。

2.加强协调指导，统一检警司法理念。侦协办在工作中要注重对检警分歧问题的收集，定期召开政策培训、类案分析等交流会，畅通沟通渠道，在办案中不断总结提炼，制定会谈纪要，实现理论与实践的有机结合，争取公安机关对工作的配合和支持。关于侦协办的工作细则、考核标准等，建议由检察机关及公安机关共同制定，设置科学合理的考核评价体系。可根据派驻人员的数量确定派驻工作量，在检察业务应用系统开设子系统，将派驻人员监督线索发现、咨询服务、监督协作等纳入工作业绩，制定合理的鼓励激励措施提高派驻人员履职的积极性。

（二）科学界定侦协办的机构定位和运行模式

1.要做到“有据可依”。通过检警会签文件明确侦协办的职能定位、职责分工、人员派驻、工作开展方式等内容。对此，笔者认为，侦协办应定位为侦查机关和检察机关之间的办案议事协调机构，而非内设机构，作为检警沟通桥梁、监督平台、协作枢纽，不承担具体案件办理职能。在检察机关内部机构设置上，可以吸收借鉴派驻检察官办公室的实践经验，在侦协办内部设立派驻检察办公室，履行侦协办日常工作职能，解决因派驻人员原工作职责和部门限制而造成的工作职责交叉、派驻人员流动性大、职能发挥不足等问题。

2.因地制宜建立“专职+轮值”灵活运行模式。根据各基层检察院办案量和编制人员的情况，积极探索灵活性强、可操作的“检察官+检察官助理+书记员”的常驻模式。办案数量大的基层检察院，采取检察官专职常驻模式，配备检察官助理、书记员，牵头履行繁简分流、指导侦查等工作；人员数量少的基层检察院，建立“定期轮值”“专人当值”模式，以2个月为一周期，派驻固定检察官牵头履行侦协办日常工作职责。［4］

3.加强基层侦监协作人才培养。在抽调刑事检察部门资深检察官维持侦协办工作的基础上，积极邀请刑事执行检察、未成年人检察等部门的检察官参与，构建检察一体化履职格局，吸纳检察官助理、书记员轮换派驻侦协办办公。同时，通过随案学习、案例分析、定期培训等形式，强化侦协办派驻人员理论与实务能力培训，确保工作能力与职责相匹配。

（三）健全侦协办履职保障机制

1.完善信息共享机制。打通信息共享渠道，推动建立检警大数据协同办案平台双向衔接机制，畅通检警执法办案平台信息，实现办案数据的畅通共享。［5］在公安部许可范围和警务信息保密框架内，依托公安专网办案系统和检察业务应用系统，推动建立本地区侦监协作一体化信息平台，实现刑事受案、立案、审查起诉、判决等数据实时共享，依托大数据法律监督模型进行数据智能分析，推动检察监督与公安机关内部执法监督衔接。

2.完善提前介入和双向通报机制加强协作配合。明确检察机关提前介入引导侦查的范围和方式，以实质化介入、亲历式审查全面掌握重点案件的证据信息和侦查情况，及时在案件定性、证据收集等方面提出建议，引导和监督侦查机关规范执法。增强检察建议和纠正违法通知书的监督刚性，通过定期通报、抄送上级机关、市委、市委政法委等方式，保障监督建议的落实。赋予公安机关提出异议的权力，防止监督权滥用。

3.完善繁简分流及跟踪反馈机制。充分发挥侦协办在繁简分流中的作用，建立侦查、法制和侦协办三层诉前过滤机制。依托侦协办，建立“一站式”简案快办平台和轻罪治理中心，提高诉讼效率；明确监督案件线索发现、移送、管理、办理、反馈、跟踪机制，以规范化管理促进侦查能力和检察监督能力双提升。