国防和军事利益保护公益诉讼支持起诉制度构建

摘 要：构建完善国防和军事利益保护公益诉讼支持起诉制度，目的在于推动检察机关依法监督与军队单位主动保护双向发力、形成合力。探索将特定军队单位拓展为民事公益诉讼起诉主体，具备法理基础、运行空间和实践可能，加之对民事案件管辖规则的优化调整和相关配套程序的完善，可有效弥补检察资源有限、办案效率瓶颈等现实矛盾困难，实现国防和军事利益保护效能最大化。

关键词：国防和军事利益保护 民事公益诉讼 支持起诉

一、问题的提出

检察机关支持起诉制度的出现，最早要追溯到陕甘宁边区人民检察制度初创时期。［1］新中国成立后，从1982年《民事诉讼法（试行）》提出概念，直至现行《民事诉讼法》明确支持起诉制度在公益诉讼领域的适用，一时引起学界对此制度复兴的期待［2］。但遗憾的是，实践情况却远没有学者们想象的那么乐观。公开数据显示，全国检察机关2023年共立案办理公益诉讼案件189885件，其中88.4%为行政公益诉讼案件，仅有11.6%为民事公益诉讼案件［3］，其中支持起诉占比要更低。国防和军事利益保护作为检察公益诉讼新领域，现阶段开展支持起诉的实践基础则更为薄弱。

诚然，军地检察机关在长期实践中，坚持依法履职，办理了一些复杂疑难、有影响力的行政或民事公益诉讼案件。但不可否认，也客观造成大量军地检察资源占用、军队单位自我管理维护的积极性下降等问题。应探索在国防和军事利益保护公益诉讼中推行支持起诉制度，充分发挥军队单位在公益保护上的专业优势、军事优势，确保军地检察机关与军队单位同向发力、形成合力，为国防和军事利益保护提供立体式保护。

二、构建完善国防和军事利益保护公益诉讼支持起诉制度的必要性

探索构建国防和军事利益保护公益诉讼支持起诉制度，旨在实现检察机关依法监督与军队单位主动保护双向发力，这既是国防和军事利益保护的迫切需要，也是检察公益诉讼制度的发展方向，具有重要的现实意义和制度价值。

（一）涉军民事性利益保护的紧迫现实需求

与办案数据形成鲜明对比的是，实践中民事公益诉讼问题线索与行政公益诉讼基本处于持平状态，一些民事问题线索如国防通信光缆中断的修复和索赔、军事运输道路阻断妨害排除等，在解决时效上要求更高，利益保护的现实需求相较于行政公益问题更为紧迫。从制度设计角度看，民事公益诉讼包含诉前和诉讼两个程序环节，历经调查、公告、起诉、开庭、宣判等具体程序，往往需要3-6个月，甚至更长时间才能解决到位，完全依靠检察机关提起民事公益诉讼难以满足国防和军事利益保护的客观需求，亟需充分调

动和激发涉事军队单位主动参与保护工作。

（二）多元共管共治理念的基本要求

社会治理理论强调，要消除和破解传统思维观念下唯政府主导论，注重和加强对多元化社会主体意识的唤醒，通过赋予每个主体以独立角色定位参与到社会治理，增强和激发其参与热情，从而实现社会治理效能的最大化［4］。军队单位作为国防和军事利益保护重要利益相关主体，同样应承担相应公益保护责任，推动公益保护模式由传统的“检察机关—行政机关”二元治理模式转变为“军队单位—检察机关”“检察机关—行政机关”的二阶三元治理模式，以实现公益诉讼保护效益的最大化。

（三）检察机关公益保护能力不足之弥补

支持起诉定位于检察公益诉讼制度的补强，不动摇军地检察机关在国防和军事利益保护的主体地位，可从三个方面提供补强作用。其一，弥补检察资源有限造成的力有不逮，保证检察机关诉讼精力向普遍性、综合性行政公益诉讼及没有适格主体的民事公益诉讼倾斜。其二，弥补办案效率瓶颈难题。军事检察机关在国防和军事利益保护中具有线索收集、联通军地的关键作用，但现行军事检察机关区域设置，使其无法保证能够实时掌握跟进辖区分布广泛的军队单位民事案件，介入具体案件中存在天然的滞后性。其三，弥补案涉领域专业性不足的实际。国防和军事利益保护领域具有较高专业性壁垒，诉讼中，诸如国防和战备资源损失的计算、战备训练妨害排除效果的判断等问题涉及专业性和政策性较强，绝大部分超出了司法机关专业范围，需军队单位提供一定协助。

三、构建完善国防和军事利益保护公益诉讼支持起诉制度具备可行性

基于军队单位所具备的原告主体适格性，以及现行公益诉讼制度框架下为国防和军事利益保护领域推行支持起诉机制所预留的充足空间，现阶段推行支持起诉机制是具备可行性的。

（一）赋予特定军队单位公益诉讼原告资格具备法理基础

目前，学界和实务界普遍认可享有民事公益诉讼原告资格的只有环境保护、消费领域的相关社会公益组织，以及在海洋环境保护中的海洋环境监督管理部门，其逻辑基础均源于所在领域的高专业性和自身的公益管理维护属性。笔者认为，作为同样具备高专业性特点的国防和军事利益保护领域来说，一些特定军队单位同样应被赋予公益原告资格。其一，军队单位对于军事设施及国防事务的管理职权仅及于军队内部，不具备行政法意义上的公共事务管理权，其就国防和军事利益受损问题提起的诉讼，本质上仍为平等主体间的侵权责任纠纷，属于民事法律关系范畴。其二，军队单位当然地具有公益管理维护属性，其就国防和军事利益受损问题提起的民事诉讼，是基于国家和军队的授权，而非私益使然，理应属公益诉讼范畴，仅以普通民事诉讼视之于法理不合。

（二）国防和军事利益保护公益诉讼支持起诉运行具备法规空间

现行公益诉讼办案规则下，检察机关支持起诉条件是以“列举+兜底”形式予以明确的，这为国防和军事利益保护公益诉讼支持起诉制度预留了充足实践空间。理由有三，其一，《民事诉讼法》第15条作为检察机关支持起诉制度的源头性法律规定，赋予了检察机关对损害国家利益行为支持起诉的权利，国防和军事利益保护公益受损问题当然属于此范畴。其二，如前所述，相关军队单位担任民事公益诉讼原告资格具备法理基础，依现行办案规则所明确的，军地检察机关可对“适格主体提起的民事公益诉讼案件”支持起诉，而不受公益诉讼案件领域限制。其三，检察公益诉讼立法与实践一直处在探索前进之中，法定领域在不断拓展，也为“其他依法可以支持起诉的公益诉讼案件”预留了实践可能。

（三）军地检察机关实践成果提供了制度构建基础

近年来，军地检察机关取得了丰硕实践成果，如军地检察机关就某军用机场净空保护问题提起公益诉讼，被评为2023年度十大法律监督案件［5］；就某测绘公司无人机“黑飞”造成国防战备资源耗损提起公益诉讼，写入最高法工作报告［6］，为国防和军事利益保护公益诉讼支持起诉制度的构建打下了坚实基础。具体而言，其一，通过一系列实践成果，国防和军事利益归属于公共利益范畴已深入人心，为赋予军队单位公益诉讼原告资格提供了理念上的指引。其二，国防和军事利益保护作为公益诉讼“新领域”已得到司法层面认可，检察机关在该领域探索开展支持起诉不存在机制上的障碍。其三，军地检察机关在实践中探索建立起一整套协同办案流程，明确了军地检察机关在国防和军事利益保护案件中各自的定位和参与形式，同样可适用于今后军地协同支持起诉实践。

四、国防和军事利益保护公益诉讼支持起诉实践中面临的困难

当前，国防和军事利益保护检察公益诉讼仍处于探索发展阶段，尽管已积累一定实践经验，但囿于支持起诉制度固有的理论和实践难点，检察机关不可避免会遇到一些实际困难，其中具有涉军领域独特矛盾问题需重点关注。

（一）军队单位诉讼能力不足影响制度效能发挥

军队单位自身的公益诉讼能力和起诉意愿直接关系到支持起诉制度是否能够有效运行。基于军队单位的特殊性，因职能、任务等不同，起诉能力也存在较大差异。一些承担物资采购、军民融合项目管理职能的单位接触诉讼相对较多，专业能力和诉讼经验足以应对诉讼中被告及辩护人的对抗，而一些承担作战研究、训练任务较重的单位，诉讼能力和经验势必较弱。此外，对公益诉讼理念的理解和把握也需要在不断的实践中培养。

（二）案件涉密性强给传统管辖规则带来压力

国防和军事利益保护公益诉讼案件普遍具有涉密性特点，有些甚至涉及军事力量配置、新型武器性能参数、军队人员信息等高层级秘密事项。地方人民法院在审理此类民事案件时，往往在军事证据的提交、展示、质证、认定等方面，因涉密事项存在重大协调矛盾，导致案件久拖不决、难下定论。因此，为保证诉讼顺畅和程序正当，亟需对传统民事管辖规则有所变通和突破。

（三）配套制度不完善导致军队单位难参与

现行公益诉讼办案规则仅对支持起诉的受理范围、支持方式、撤回条件等作了原则性规范，缺少相应具体的制度设计。实践中，有的检察机关在民事公益诉讼诉前公告程序中未进行支持起诉提示，导致相关适格主体因不了解支持起诉制度的存在而犹豫是否起诉；有的检察机关在支持起诉过程中过度介入庭审环节［7］，削弱了军队单位作用发挥。上述问题不同程度地挫伤军队单位提起公益诉讼的积极性，从而影响制度的长效良性运行。

五、构建完善国防和军事利益保护检察公益诉讼支持起诉制度的建议

构建支持起诉制度，应结合国防和军队建设实际，以明确军队单位的公益诉讼起诉主体地位为重点，并通过一系列制度设计为其提供相应保障和监督，确保检察机关与军队单位之间相互配合、密切协作，实现军事公益的协同保护。同时，通过优化国防和军事利益保护案件管辖规则、完善相关配套程序，保证诉讼流程的科学顺畅。

（一）构建国防和军事利益保护特有民事原告资格体系

在保证可操作性的同时要避免造成诉权滥用，建议区别不同军队单位性质特点和专业能力，对原告资格加以限定。一是承担房地产、医疗卫生、物资采购等管理职能的区域性后勤保障类单位优先享有相关领域公益诉讼原告资格，充分发挥此类单位的专业性优势和诉讼经验。二是驻地常设单位如军分区、武装部等优先享有辖区军事设施领域公益诉讼原告资格，充分发挥此类单位对于辖区的高知悉度优势。三是以团级单位或部门为履职主体，视情灵活调整，充分发挥该级别单位独立、灵活、分布广泛等特点。此外，还可赋予某些军内特定机构如全军环保绿化委员会等特殊主体身份，参照社会公益性组织享有在特定领域提起公益诉讼资格。

（二）优化调整国防和军事利益保护民事案件管辖规则

以法律形式明确军队单位提起的涉机密级以上军事秘密的民事公益诉讼案件，原则上由军事法院管辖。考虑到民事诉讼实践中，被告住所地管辖原则的普遍性适用，为避免地方人民法院因不具备判定能力而错误受理涉军事秘密案件情形发生，还应同步建立涉军案件通报审查机制，由军事法院协调审查确定案件是否涉密及涉密程度。同时，为保证地方当事人的合法权益，应赋予其管辖异议权。在综合考虑军事法院受案能力、地方当事人特殊情形等因素后，确有必要由地方人民法院管辖的民事公益诉讼案件，可参照最高法《关于军事法院管辖民事案件若干问题的规定》第4条、第6条有关内容，经军地协商一致或报请最高法批准后，交由地方人民法院审理。

（三）逐步探索完善支持起诉制度相关配套程序

坚持检察机关有限介入原则，在程序设计上，检察机关提供诉讼支持应主要集中于诉前阶段，必要情况下可于庭审后段宣读支持起诉意见［8］。在受理条件上，考虑到公益诉讼案件自身特点，不宜在案件影响力、复杂程度等方面再设置其他门槛，应将受理参考因素主要集中在起诉方的综合诉讼能力考量上。在支持手段上，应控制在提供法律咨询、整合诉讼证据、出具支持起诉意见等。同时，在程序衔接上，检察机关自行提起的民事公益诉讼公告期间，应同步在军内网站、媒体进行公告，明确载明可支持起诉提示。此外，还应考虑某些国防和军事利益保护需求的紧迫性，充分发挥军事检察机关检察属性与军事属性兼具一身的职能特色，探索建立军内公益维护监督机制，对关注度高、影响力大的公益问题线索，监督相关军队单位积极履行起诉职能，推动国防和军事利益保护齐抓共管格局的形成。