军事设施保护公益诉讼的规范化开展

摘 要：军事设施是军队战斗力生成的物质基础，其效能能否充分发挥事关国防和军事利益，是国家利益的重要内容。军事设施被侵占、破坏情况屡屡发生，反映出军事设施保护的紧迫性和面临的现实矛盾，有必要纳入公益诉讼法定领域予以规范化保护。检察机关规范化开展军事设施保护公益诉讼，要严格把握军事设施的法定范围，着眼有效保护合理确定案件管辖，重点在调查取证环节发挥军地协作优势，综合运用检察建议、提起诉讼、支持起诉等方式开展监督工作，确保有效维护国防和军事利益。

关键词：军事设施 公益诉讼 规范化保护 军地协作

自检察公益诉讼制度确立以来，其监督范围已经拓展到“4+10+N”领域，制度效能在实践中得到充分彰显。［1］国防和军事利益作为国家利益的重要内容，目前也已纳入了检察公益诉讼制度保护的范围，其中具有代表性的就是军事设施保护。笔者就军事设施保护公益诉讼如何规范化开展进行分析和思考，以期为军地检察机关办案实践提供有益参考。

一、军事设施保护公益诉讼纳入法定领域的必要性与可行性

军事设施保护作为国防和军事领域公益诉讼的一项内容，目前尚未单独成为一个专门领域，也未纳入公益诉讼法定领域。军事设施保护的重要性、紧迫性，军地检察机关近年来开展的军事设施保护实践经验，为其纳入公益诉讼法定领域提供了必要性与可行性依据。

（一）军事设施保护的重要性紧迫性是其纳入法定领域的现实需要

军事设施直接用于军事目的，军事设施保护的好坏直接关系国防和军队建设的质量，其重要性不言而喻。特别是近年来，为应对复杂国际局势，国家愈加重视国防和军队现代化、法治化建设，先后新出台或修订《国防法》《军事设施保护法》《军人地位和权益保障法》《兵役法》等一系列法律法规，为国防和军队现代化建设提供了坚强法治保障。但当前，随着国家经济的快速发展，军事设施保护面临着诸多新的威胁和挑战。比如有的军事设施以往位置偏僻，但随着经济建设和城镇化发展，周边已高楼林立、人流密集，军事设施因面积广袤、管理难度大而逐渐被侵占用于其他用途，严重影响军事设施安全和军事设施效能发挥，甚至引发军地纠纷。［2］

（二）军地检察机关开展的军事设施保护专项监督活动是其纳入法定领域的实践基础

军地检察机关高度重视军地协作维护国防和军事利益。自2018年以来，在军地检察机关协同努力下，涉军公益诉讼办案数量稳步增长，案件领域持续拓展、办案质效不断提升，截至2023年底，共立案办理国防和军事领域公益诉讼案件3227件，其中军地检察机关联合办理1295件。办案领域从传统法定领域逐步拓展到军事安全与军事设施保护等国防军事要素更为突出的新领域。［3］特别是在军事设施保护领域，军地检察机关探索开展以军用机场净空为代表的专项监督工作，2021年4月至2023年12月，全国检察机关受理机场净空案件线索107条，其中最高检交办22条，通过公益诉讼专项监督，使军事设施面临的问题得到初步解决。［4］

二、军事设施保护公益诉讼的监督范围

规范化开展军事设施保护公益诉讼，前提是准确界定军事设施的范围。通过《军事设施保护法》的相关规定，我们可以总结出军事设施具有的三个显著特征，这些特征划定了军事设施保护公益诉讼的监督范围。

（一）军事设施所有权属于国家的权属特征

直接用于军事目的的建筑、场地和设备，在权属上可能属于国家、社会组织或个人所有，只有所有权属于国家的上述设施，才是法律意义上的军事设施。在和平时期，中央军委领导军队的各项建设，并会同国务院管理国防经费和国防资产，军事设施所有权均属于国家。《民法典》第254条也明确规定“国防资产属于国家所有”。但在战时，社会组织和个人所拥有的建筑、场地、设备也可能被直接用于军事目的，此时只有经过国家征收征用的方式改变所有权，才能成为法律意义上的军事设施，才能纳入《军事设施保护法》的保护范围。

（二）军事设施必须直接用于军事目的的本质特征

“军事目的”是指在军事方面所要达到的预期结果，而“军事”的范围则涵盖一切与战争、国防、军队直接相关的事项，包括准备战争、实施战争、遏制战争，国防建设和军队建设等。［5］直接用于军事目的，必须体现实现军事目的的直接性，这也是军事设施与军产设施区分的关键。比如军事训练场直接用于军队训练，因此是典型的军事设施；军队直接管理但闲置未用的营区、营房，尽管没有现时用于军事目的，但军队根据需要可以随时直接将其用于军事目的，因此可以说军事设施用于军事目的需要有直接性，但不要求现时性；而军队根据政策交由地方使用管理的军队资产，虽然在权属上仍属于军队，但由于其没有直接供军队使用管理，不具有用于军事目的的直接性，因而不是法律意义上的军事设施。

（三）军事设施系有体物的外观特征

《军事设施保护法》明确军事设施包括建筑、场地和设备3类。军事设施在外观上都是有体物，即以一定的外在形态呈现，这就将军事秘密等非物质性的客体排除在军事设施范围之外。需要注意的是，《军事设施保护法》将“军用无线电固定设施电磁环境”纳入保护范围，但同时明确这种情况的保护对象是“无线电固定设施”，如果是军用移动无线电设备的电磁环境受到干扰，则无法纳入“军事设施”予以保护。此外，军事设施在外在形态上均为成规模、成系统的大型设施，虽然是国家直接用于军事目的但是体积规模比较小的设施，如办公器材、健身器械等，则不属于军事设施。

三、军事设施保护公益诉讼中军地协作的要点

军事设施保护是公益诉讼新领域，新领域公益诉讼中普遍面临着专业性较强、调查取证难、协调配合机制待健全等问题。［6］此外，国防和军事领域公益诉讼还具有军地互涉、法律关系复杂等特点［7］，开展军事设施保护公益诉讼监督工作，要合理确定案件管辖，重点加强军地检察机关在调查取证方面的协作配合，综合运用检察建议、提起诉讼、支持起诉方式开展保护工作。

（一）以高质效解决问题为出发点合理划分军地检察机关案件管辖

管辖是诉讼程序的开始，合理确定案件管辖有利于提升诉讼效率、确保公平正义。目前军地互涉公益诉讼案件的管辖规定，主要体现在2020年4月22日最高检和中央军委政法委联合印发的《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》（以下简称《意见》）。《意见》明确，“办理军地互涉公益诉讼案件，当事人是地方单位或者人员的由地方检察机关管辖，是军队单位或者人员的由军事检察机关管辖”。［8］因此在军事设施保护行政公益诉讼中，对地方政府部门宜由地方检察机关立案管辖，对军事机关由军事检察机关立案管辖。在地域管辖上，鉴于违法行为一般发生在军事设施所在地，以军事设施所在地检察院立案管辖为宜。在级别管辖上，根据《人民检察院公益诉讼办案规则》，由负有军事设施保护职责的行政机关对应的同级人民检察院立案管辖。对军事机关的级别管辖宜由解放军军事检察院作专门规定。

在军事设施保护民事公益诉讼案件中，当事人包含军队单位和地方单位、人员两方，实践中，因被告方一般为地方单位、人员，故而案件通常由地方检察机关管辖。但笔者认为，军事检察机关作为国家设在军队的专门检察机关，在地方检察机关未对侵害军事设施的行为提起民事公益诉讼时，军事检察机关可依法单独提起诉讼，但起诉时应向有管辖权的地方人民法院起诉。

（二）在调查取证中充分发挥军地检察机关协作优势

调查取证是做好公益诉讼检察工作的第一步。《意见》明确提出要“加大对破坏军事设施、侵占军用土地等涉军公益诉讼案件的办理力度”，军事设施保护公益诉讼案件有着军地互涉、保密要求高、调查取证难等特点，在军地协作办理涉军公益诉讼案件实践中，军事检察机关在联合调查取证、办案技能和知识储备等方面还存在一定短板［9］，应进一步加强军地检察机关的联合办案，尤其是注重联合调查取证工作，要充分发挥军地协作优势，合理分工协作，形成办案合力。在军事设施保护行政公益诉讼案件中，军地检察机关可以成立联合办案组，对军事设施受侵害破坏的事实，以及向军队单位、人员取证的工作，因涉及进入军队营区取证，以军事检察机关调查为宜；地方检察机关对行政机关的监督管理职责、行政机关不依法履职的行为、行政机关不依法履职的行为与军事设施受侵害破坏的关联性进行调查。在军事设施保护民事公益诉讼案件中，针对侵害人基本情况、侵害行为、因果关系、主观过错、免责事由等方面的证据由地方检察机关取证，针对军事设施受损害的情况由军事检察机关进行调查取证。

（三）军地协作办案须充分运用好履行公益诉讼检察职责的三种方式

检察建议、提起诉讼和支持起诉，是人民检察院履行公益诉讼检察职责的三种方式。军事设施保护问题的产生原因复杂，军地检察机关应当区分情况，合理运用三种检察职责开展监督。

制发检察建议是检察机关提起行政公益诉讼的诉前程序，这种程序设计有助于节约司法资源，体现了检察权对行政执法权的尊重。［10］当前公益诉讼中以检察建议方式监督的案件占绝大部分，以2023年为例，2023年全国办理行政公益诉讼167776件，其中提出诉前检察建议116489件，绝大部分案件经过诉前程序督促行政机关纠正或履行职责。［11］对于行政机关存在不履行法定职责，致使军事设施保护受到威胁或者实际损害的，通过向行政机关制发检察建议，可以将矛盾争议化解在诉前，还可以起到融洽军政军民关系的政治效果。

提起诉讼是行政公益诉讼和民事公益诉讼中都可以运用的监督方式。2023年，全国检察机关共提起公益诉讼12579件。［12］在军事设施保护公益诉讼中，其“可诉性”体现较为明显，其监督对象是不依法履行军事设施保护职责的行政机关和破坏军事设施的行为人，公益损害事实即军事设施被侵占、破坏的具体情况都可以通过调查予以查清，行政行为的违法性和法律授权可根据《军事设施保护法》的具体内容予以判定。2023年12月26日，由昆明军事检察院与贵州省贵阳市花溪区人民检察院联合办理的一起军用机场净空保护行政公益诉讼案件，是全国首例通过检察机关提起行政公益诉讼、法院审判的方式保护军事设施安全的案件，有力维护了国防和军事利益。［13］

支持起诉承担着补强弱势群体诉权、提升社会组织的救济能力、平衡多元诉权主体之间内在关系之重任。［14］目前《人民检察院公益诉讼办案规则》明确的五种可以开展支持起诉情形，并没有针对国防和军事利益受侵害的情形。但从实践看，有的军队单位土地、营房被周边地方人员侵占用于耕种、居住，但因涉及军地军民关系，采取强制措施易激化矛盾、造成不良影响，因此军队单位有着通过诉讼途径解决上述问题的迫切需求。但同时，军队单位通常缺乏民事诉讼的相关知识经验，还有的地方法院对于这种侵权案件以涉军为由不予受理，使得军队单位有时无法通过法律途径有效解决问题，因此检察机关有必要以支持起诉方式对军队单位提供法律支持。

总之，军事设施保护事关国防巩固和国家安全，军地检察机关要扛起维护国防和军事利益的政治责任，逐步推动将军事设施保护纳入公益诉讼法定监督领域，通过合理分配管辖、合作开展调查、合力开展监督，依法规范保护好军事设施。