编者按:近年来,检察机关全面贯彻习近平法治思想、习近平强军思想,在维护国防利益和军人军属合法权益等方面取得显著成效。军事检察公益诉讼作为检察公益诉讼的关键组成部分,始终致力于服务国防和强军战略,支持实战准备和依法治军,有效增强了部队的战斗力。本期《聚焦》栏目围绕“涉军检察公益诉讼的实践与思考”主题,对军事检察公益诉讼军地协作机制、支持起诉、管辖和诉讼规范化等问题进行深入分析,期待为逐步形成军事检察公益诉讼多元驱动的良好格局提供助力。
摘 要:保护红色资源是军地检察机关协作开展检察公益诉讼工作的政治任务和法律监督职责。司法实务中,军地检察机关协同办案仍然存在督促行政机关协同履职难、跟进监督难和缺乏统一适用的办案标准“三项难题”,不利于某一类或者某一区域红色资源的全面保护。建议从构建军地协作支持体系、建立军地协作集中管辖机制和加大军地检察协作宣传力度三个方面,提升办案质效,推动该领域检察公益诉讼工作走深走实。
关键词:红色资源保护 检察公益诉讼 军地协作 支持体系
红色资源保护在文物和文化遗产保护工作中占据重要位置。司法实务中,军事检察机关与各地检察机关协同办理了一批成效显著的检察公益诉讼典型案(事)例,成为红色资源司法保护工作的重要力量。本文拟结合实务样本,分析红色资源保护军地检察协作的难点及原因,并提出完善建议。
一、红色资源保护检察公益诉讼军地协作的必要性与可行性
(一)红色资源承载着中华民族的精神谱系,需要保护传承
理论界认为,红色资源是指在中国共产党领导下,在新民主主义革命时期、社会主义革命和建设时期、改革开放和社会主义现代化建设新时期、中国特色社会主义新时代所形成的具有重要历史价值、教育意义和纪念意义的文物、建筑、遗址等,也包括了其间的历史史实、英雄事迹与精神以及相关主题的文艺作品等。[1]《文物保护法》第2条概括性规定了受国家保护的文物包括具有史料价值的红色文物,第11条规定了文物的不可再生性。各省制定的地方性法规对红色资源进行了较为详细地界定,以《江苏省红色资源保护利用条例》为例,其第3条规定了红色物质资源和红色非物质资源,并对红色物质资源从不可移动性和可移动性方面进行了细分。红色资源是记录中国共产党百年发展历程的,不可再生、不可替代的珍贵资源,是中华民族传承红色精神的“传家宝”,亟需关注保护。
(二)红色资源保护事关国家利益,是检察公益诉讼军地协作履职的应有之义
2020年4月,最高检和中央军委政法委员会联合印发了《关于加强军地检察机关公益诉讼协作工作的意见》,要求军地检察机关积极探索在侵犯国防和军事安全领域开展公益诉讼,明确了新时代加强军地检察协作的目标主要为服务备战打仗和建设军事强国。[2]判断红色资源保护具备维护军事和国防安全的国家利益属性,主要在于是否行使了具体的行政监管职责和带有维护国家利益的价值导向。[3]从行政监管职责方面看,《文物保护法》及相关法规规定均明确了文物行政部门和地方人民政府对红色资源保护的行政监管和综合管理职责。从利益和价值导向方面看,红色资源是中国共产党艰辛而辉煌奋斗历程的见证,是无数革命先烈热血与奋斗的烙印,在国际形势加剧演变和中华民族伟大复兴进入关键时期的时代背景下,保护好红色资源符合传承中国共产党敢打必胜的军事精神[4]和追思先烈、谱写未来的主流价值导向。
(三)军地检察协作保护红色资源具备明显优势
红色文物承载着具体的革命故事、革命人物和革命精神,个体差异性大且部分地理位置分散,开展司法保护要求综合掌握文物背后的军事背景和当地的党史、文化、地理、生态环境等多方面情况。司法实践中,军事检察机关作为军队中的法律监督部门,具备维护军人合法权益和追究危害国家军事利益的特殊职责地位和专业能力。各地检察机关在属地性较强的工作领域开展调查取证等办案活动具备便捷性和高效性,便于商请当地有关行政主管部门、专业机构、村居自治组织等社会力量共同参与,提升红色资源保护的精准性。例如,在豫南T县检察院协同Z军事检察院督促保护该县革命遗址、纪念设施案中,军地检察机关分工协作,从各类红色文物的军事渊源和使用现状出发,以具有保护价值的红色资源和有争议或者不符合红色资源标准的遗迹为标准,对该县200多处革命遗址、纪念设施等红色文物,分类施策开展法律保护。
二、红色资源保护检察公益诉讼军地协作的难点及实践探索
(一)督促协同履职难
检察公益诉讼司法实践中,判断行政机关具备违法性,督促其正确履职的前提在于,行政主体实施的管理行为违反了法律规范,并因此引起一定的法律责任。也就是说,判断行政机关违法性需要明确相关法律规范和行政监管主体。因红色资源的革命性、年代性和地域性等特点,保护工作往往涉及生态环境、资源保护、文化旅游、消防安全等多个行政主管部门,军地检察机关制发检察建议督促相关行政主管部门及时履行监督职责的同时,难以协同多个具备监管职责的行政主管部门同步履职,形成保护合力,容易因某一方面工作的疏忽和缺失,而引发文物保护安全隐患。以江苏L市检察机关协同N军事检察院督促保护抗战石刻群案为例,涉案抗战石刻群为抗战初期抗战士兵在山石上刀刻的豪言壮志,分散于当地的自然保护区和风景名胜区,并且跨越不同的乡街。检察机关及时查阅相关的法律法规、规范性文件,发现保护该石刻群不仅涉及文化旅游、消防等行政主管部门的监管职责,还涉及自然保护区管理机构和基层人民政府的社会管理职责。最终,明确由最能解决问题的文化主管部门负责涉案石刻文物的监管保护,由属地各街道办事处负责日常的维护和管理,自然保护区管理机构和相关林场做好协作配合,实现督促协同共治,形成保护合力。[5]
(二)跟进监督难
根据《人民检察院公益诉讼办案规则》第82条规定,判断行政主管部门是否依据诉前检察建议的内容依法履行监管职责的标准之一为是否实质性执行整改方案。[6]红色资源修复工作,尤其是不可移动的物质文物和非遗文物等,修复工作面临着程序复杂、工程量大、费用较高等客观困难,诉前检察建议的整改周期较长,并且修复效果容易出现反弹,需要军地检察机关不断开展“回头看”跟踪调查整改效果。受限于工作精力和地理距离,在该类“战线过长”的红色资源保护公益诉讼案件中,军事检察机关往往容易出现仪式性或者宣誓性地参与办案,难以全流程顾及。在督促保护李六如故居案件中,对现住居民的征地拆迁工作阻力较大导致该故居的修缮工作一直推进不力。为此,军地检察机关结合革命历史和法律规定对相关住户开展释法说理,参与加速处理好涉案红色文物的征收搬迁工作值得借鉴。[7]
(三)缺乏“可诉性”的办案规则
可诉性是指提起行政公益诉讼的诉讼请求符合法律规定的起诉条件,是公益诉讼办案的关键要素之一。据统计,2018年7月至2023年12月底,全国军地检察机关在协同办理损害国防和军事利益领域公益诉讼案件中,共建立了54个协作机制。[8]虽然各地协作机制为红色资源保护军地检察协作提供了成熟的办案参考,但对于军地检察机关提起行政公益诉讼的起诉主体、应诉程序等办案环节均并未作规定,无法满足检察公益诉讼军地协作机制的全面发展需要。司法实务中,囿于军事检察机关与地方检察机关的级别、地域不对等,监督领域不同等原因,制定统一适用的办案规则缺乏可行性。以不可移动的红色物质资源为例,该类红色物质资源涉及生态环境、安全生产等要素,其保护工作是一项系统性和整体性工程。司法实务中,军地检察机关依据《环境保护法》的相关规定建议生态环境主管部门对涉案文物受到排污污染的违法行为进行监管,容易引起履职分歧,需要提前制定提起行政公益诉讼的办案规则,以保障诉前检察建议的监督刚性。
三、提升红色资源保护检察公益诉讼军地协作工作质效的思考
(一)推动构建红色资源保护检察公益诉讼军地协作支持体系
督促相关行政主管部门和地方人民政府协同履职难和跟进监督难的关键在于缺乏相应的监督约束,建议建立运行有效的军地检察协作支持体系。一是发挥人大及人大常委会的监督职能。建议推动地方人大常委会出台支持红色资源保护检察公益诉讼军地协作的规范性文件。将军地检察机关联合制发诉前检察建议书的落实整改情况纳入人大常委会履职评议的相关单位负责人履职报告重要内容,针对久拖未改、整改不力的事项,启动人大询问、质询程序。二是争取党委、政法委支持与协调。各级党委、政法委作为领导机构,对于红色资源保护工作中经费支出、人员派遣、技术支持等关系协调工作中具备沟通优势,可以通过专题分析报告形式呈报党委、政法委沟通解决。三是与司法行政部门建立府检联动的行政执法跟进监督机制。司法行政部门作为行政执法监督机关,对行政执法主体、权限和程序违法行为具备监督职权。对于行政执法机关或者地方人民政府在红色资源保护监管工作存在怠于行使职权或者不作为等违法行为进行执法监督的同时,建议将红色资源保护纳入各行政执法评议考核内容。
(二)建立红色资源保护检察公益诉讼军地协作集中管辖机制
在缺乏明确法律依据和统一适用办案规则的情况下,建议建立红色资源保护检察公益诉讼军地协作集中管辖机制,为军地检察机关协同办案提供司法制度支持。主要有:一是管辖案件范围。符合集中管辖机制的受案范围应当为符合军地检察机关协同立案受理条件的红色资源保护领域民商事、行政、刑事和公益诉讼案件。二是立案管辖权。应当设置为具有属地管辖权的地方检察机关可以协同军事检察院针对损害红色资源的违法行为立案。需要7a78c4c9fa9d2c9b7a8eb8c5ce6ba7c62610f171b0dae0b41c1d54df6658436d提起诉讼的,应当将案件移送与有管辖权的军事检察院对应的同级地方检察机关。三是提起诉讼管辖权。应当设置为具有管辖权的军事检察院协同对应的同级地方检察机关共同提起诉讼,由同级人民检察院受理。在诉讼程序中,军事检察院和地方检察机关应当就损害红色资源违法行为侵犯国防军事权益和文物本身价值分别开展举证质证、发表庭审意见等,确保办案质效。
(三)加大军地协作保护红色资源宣传的广度与深度
军地检察机关作为国家法律监督部门,协同保护红色资源是监督者,更应该是参与者。应当与相关行政主管部门社会治理目标一致,持续跟进红色资源保护进程,形成有效保护合力。根据国家机关“谁执法,谁普法”的普法责任制,军地检察机关强化跟进监督效果的前提在于以普法宣传凝聚社会共识。一方面,应当注重以案释法的警示作用和教育意义。可以通过邀请社会公众参与检察建议磋商会、公开宣告送达和旁听庭审等办案程序的方式,或者通过举办涉红色资源案例讲述会、检察开放日等活动,增强以案释法的宣传教育功能。另一方面,普法宣传形式应当活泼、新颖。主动下基层、进社区、进乡镇普法,注重协同文化主管部门、地方乡镇政府等,采取老百姓喜闻乐见、简单易懂的方式开展普法宣传,营造全社会人人不忘红色精神,人人关注红色文物保护的良好氛围。