电信网络诈骗检察公益诉讼办案的路径选择和效果优化

摘 要：电信网络诈骗作为检察公益诉讼的法定新领域，存在线索发现难、调查核实难、监督治理难等实践困扰。针对境内外不法分子相互勾结，利用虚拟拨号设备伪装成境内号码进行电信诈骗的行为，检察机关在刑事打击的同时，准确判断行为所损害的公益，优先选择行政公益诉讼程序，全链条开展调查核实，精准制发检察建议，督促不同行政机关形成治理合力，推动电信行业系统治理。

关键词：行政公益诉讼 虚拟改号 公益损害认定 路径优化

一、基本案情及办理过程

2022年以来，江苏省南通市检察机关共办理利用公司营业执照批量申请固话进行电信网络诈骗刑事案件5件9人，造成群众财产损失560余万元。其中，涂某利用“崇川区某包子店”营业执照、“贵州某有限公司”营业执照，以公司业务需要为名向南通、泰州等地电信、联通营业厅分别申请固定电话线路16条、60条，安装完成后提供给境外诈骗团伙使用，获利8万余元；唐某等3人利用“海口秀英区某科技工作室”营业执照，租赁万达广场办公室但未真实办公的情况下，向南通市崇川区联通公司申请安装固定电话线路60条，每天呼出电话1.2万余条，每日非法获利1万元以上；高某注册成立“南通某信息科技有限公司”，在没有办公设备及员工的情况下，向南通市经济技术开发区联通公司申请固定电话线路40条，7天内产生话费1.15万元，7人被骗180余万元。案发后，相关公司营业执照仍显示正常营业状态，存在被继续利用进行电信诈骗的风险。

江苏省南通市崇川区人民检察院（以下简称“崇川区院”）在办案中发现，利用营业执照申请固定电话进行电信网络诈骗的行为涉及南通全市多家营业厅，造成众多人民群众财产损失，损害社会公共利益。但该院不具备管辖权，遂移送案件线索至南通市人民检察院（以下简称“南通市院”）。2023年7月31日，南通市院经检察长批准立案，成立刑事检察+公益诉讼一体化办案组。办案组调查发现，相关电信运营商工作人员为了个人工作业绩，未认真履行固定电话批量申请的审核把关业务，现场安装环节未对地址不同、明显不符合安装条件的情况进行核实，对于每天高频呼出的固定电话未及时监测，境外诈骗分子通过GOIP设备（一种虚拟拨号设备，是诈骗分子普遍使用的一种新型诈骗工具）实现虚拟改号，伪装成境内固定电话进行电信诈骗。大量“空壳公司”的营业执照被犯罪分子用来批量申请固话，涉案营业执照在不同地区重复利用，却未受到任何处理。

2023年9月13日，南通市院向南通市市场监管局制发检察建议，督促该局对“空壳公司”及借用营业执照的行为予以查处，落实公示企业信息、经营异常名录、严重违法企业名单等制度。由于电信行业的行政处罚权在省一级通信管理局，经请示江苏省人民检察院（以下简称“江苏省院”）后，根据《人民检察院检察建议工作规定》，由江苏省院向江苏省通信管理局转送检察建议，督促其对涉案电信经营者相关行为进行处理，完善批量申请固话的审查批准、现场核查和异常监控流程。

收到检察建议后，南通市市场监管局迅速将相关营业执照移交所在地进行撤销登记，组织全市开展“空壳公司”排查。江苏省通信管理局约谈南通电信、联通，泰州联通等涉案公司负责人，要求对相关人员严肃追责问责，同时督促各运营商对相关工作机制查漏补缺，强化固话开户审核业务，堵塞行业漏洞。江苏省通信管理局以本案为契机，联合检察、公安、法院、人民银行等部门成立全国首个信息通信行业反诈联盟，加强信息联通，切实解决目前基础电信企业、虚拟运营商、互联网企业之间数据不流动、手段不协同、人员不互通等问题。

二、电信网络诈骗公益诉讼办案的基本思路

《反电信网络诈骗法》第47条规定：“人民检察院在履行反电信网络诈骗职责中，对于侵害国家利益和社会公共利益的行为，可以依法向人民法院提起公益诉讼。”该条虽然授予了检察机关在反电信网络诈骗领域提起公益诉讼的职权，但是对于检察公益诉讼的启动标准和路径选择未予明确，导致实践中存在能否监督行政机关、采用民事公益诉讼还是行政公益诉讼的路径争论。同时，电信网络诈骗涉及的环节众多，且行政机关对相关环节的监管存在“九龙治水”的难题，难以实现源头治理。本案就是电信行业经常发生的违法行为，各地对此类案件能否进行公益诉讼、如何确定公益诉讼监督方式、监督对象认识不一。本文结合最高检发布的依法惩治电信网络及其关联犯罪的典型案例中的《江苏省南通市人民检察院督促规范固话批量申请业务防范电信网络诈骗行政公益诉讼案》［1］，阐述办理相关案件的思路：

（一）如何认定电信网络诈骗案件中的公益损害

有观点认为，电信网络诈骗类案件不宜提起公益诉讼。启动检察公益诉讼程序的前提是国家利益或者社会公共利益受到损害［2］，虽然电信网络诈骗类案件受害者众多，但以上受害者都是具体、特定的主体，刑事案件已经认定了受害者身份，且通过追赃挽损等手段弥补了受害者的民事财产损失，而社会公共利益是由不特定多数主体享有的，具有基本性、整体性和发展性的重大利益［3］，因此该类案件并未侵犯社会公共利益，不宜启动公益诉讼程序。

笔者认为，电信网络诈骗类案件损害国家利益和社会公共利益。一方面，电信网络诈骗是境内外犯罪分子共同实施，利用电信、金融、互联网工具骗取财物的行为。在总体国家安全观视角下，此类行为对我国国家安全、金融安全、人民群众生命安全和身体健康具有重大影响、可能构成严重威胁，属于损害国家利益范畴。［4］《电信网码号资源管理办法》第3条规定：“码号资源属于国家所有。”，就本案而言，境外诈骗分子利用GOIP设备将境外虚拟号码改成国内固定号码的行为属于侵犯国家码号资源，损害了国家利益。另一方面，但在认定社会公共利益受损时，应当把握违法行为发生的时间标准。违法行为发生时面向的是不特定多数人，这些人接受或配合完成相关行为后，也就从不特定多数人向特定多数人进行了转变，但这一转变并不影响社会公共利益受损的本质。在本案中，每部电话每天不间断的呼出，日均达12000次，电话呼出时面向的是不特定的人群，显然损害了社会公共利益。

（二）行政公益诉讼是电信网络诈骗领域的首选

办理公益诉讼案件时，首先要界定案件线索指向民事公益诉讼还是行政公益诉讼，不同的路径选择会带来不同的办案效果。基于传统办案经验，部分地方对于电信网络诈骗类案件选择提起民事公益诉讼或刑事附带民事公益诉讼，但面临公益损害难以量化、诉讼请求难以实质化、刑事追赃挽损之间难以区分以及损害赔偿金如何管理和使用等问题。其次，法院对于电信网络诈骗民事公益诉讼也持不同看法，导致此类案件目前缺乏相关判例支持。部分地方借鉴侵犯公民个人信息类案件办理经验，将侵犯公民个人信息的结果作为电信网络诈骗的公益损害，背离了这一领域的办案目标和价值追求，因此目前实践中电信网络诈骗领域民事公益诉讼的进展不大。最后，结合《反电信网络诈骗法》的立法本意，完善电信行业的治理体系和治理能力是根本目标，而开展行政公益诉讼可以督促相关职能部门厘清监管职责，协同监管，推动电信行业监管的规范化、精细化、高效化，是这一领域的最优选择，检答网专家组的最新精品问答也持同样观点。

（三）准确区分公益诉讼检察建议与社会治理检察建议适用情形

行政公益诉讼诉前检察建议不等于纠正行政违法行为或推动社会治理等检察建议，诉前检察建议与社会治理检察建议的区分一直是实践中的热点和难点。最高检明确指出二者在制发对象、监督事由、建议内容、文书制作、保障落实手段、备案方式等六个方面存在不同，这是两种建议区分的官方标准。应勇检察长多次表示，公益诉讼检察建议要具备可诉性，在公益诉讼立案时就要严格按照诉讼标准进行。［5］检察机关在办案中发现违法行为损害社会公共利益，符合公益诉讼条件的，应当进行公益诉讼立案，不再启动社会治理程序。本案中，刑检部门也曾向区电信公司制发社会治理检察建议，该公司亦表示接受并整改，但后来发现同类行为不断发生并蔓延，正是因为没有把握好行为违法性这一根本问题，导致社会治理“失灵”。而通过行政公益诉讼，督促省通信管理局开展通信行业治理，完善了相关制度，堵塞了行业漏洞，也吊销了相关营业执照，彻底实现源头治理。

（四）以“可诉性”标准精准确定行政监管主体

根据法律规定，行政公益诉讼监督对象是“负有监督管理职责”的行政机关［6］，但目前理论和实务界对“监督管理职责”认识不一，电信网络诈骗公益诉讼的监督对象也各不相同，向工信部门、通信管理部门、公安部门、属地政府制发检察建议的情况都存在。究其原因，电信网络诈骗行为违法链条较长、违法行为多样，涉及行业监管和综合监管、日常监管、属地监管职责的交叉运行，特别是负有行业监管和综合监管的行政主体级别普遍较高，基层检察机关行政公益诉讼存在层级不对等的问题，导致部分案件的监督对象错误。如何精准把握电信网络诈骗领域“可诉性”标准，笔者认为，首先要明确行业监管优先，虽然多个行政机关可能都存在对相关行业的监管职责，但有些是属地的业务指导和日常检查管理，发现问题时不具备法律授权的处置资格，所以具备行政处罚和行政强制权的行政机关应当是解决公益损害的首选机关。其次负有综合管理职责的行政机关可以成为行政公益诉讼的对象，最高检指导性案例检例第162号吉林省检察机关督促履行环境保护监管职责行政公益诉讼案，就明确了“监督管理职责”不仅包括行政机关对违法行为的行政处罚职责，也包括其为避免公益损害持续或扩大，依据法律、法规、规章等规定，运用公共权力、使用公共资金等对受损公益进行恢复等综合性治理职责。最后要正确理解行政诉讼法的规定，对于监督对象的层级与检察机关不对等的情况，不影响行政公益诉讼的提起。如本案中，南通市院调查清楚电信行业的违法行为后，邀请公安、市监、通管办、工信、网信等相关部门进行磋商，一方面是查明了通管办作为省通信管理局的派出机构，在县市没有单独行政机构，不具备独立法人资格，对本地的电信运营商日常业务工作进行监督指导，只有省通信管理局可以作出行政处罚。工信部门和网信部门是综合监管行政机关，对涉案运营商和工作人员不能采取处罚等监管措施。 所以南通市院明确行业监管优先原则，确定本案监督对象为省通信管理局，经请示省院，行政诉讼中的原告可以与被告不同层级，本案中南通市院可以向省级机关发检察建议。但根据《人民检察院检察建议工作办法》规定，应由江苏省院转送检察建议，如该单位不依法整改，可以提起行政公益诉讼。

三、电信网络诈骗公益诉讼案件的效果优化途径

（一）强化内部协作，畅通线索流转

刑事案件一直是公益诉讼线索发现的重要途径，公益诉讼检察与刑事检察的衔接配合也是实践中重要的办案手段。本案中，崇川区院刑事检察部门发现线索后及时向公益诉讼部门反馈，公益诉讼部门研判后根据管辖规定及时移送，南通市院组成一体化办案组，借助刑事检察引导侦查取证，及时有效地固定关键证据，为案件办理的高质效提供了实践样本。今后，公益诉讼检察部门可以结合打击“断卡”“断流”、整治养老诈骗等刑检部门开展的专项行动，重点在电信网络诈骗上下游关联犯罪挖掘线索，通过提前介入、调查核实协作配合等方式及时固定公益受损事实，加强线索移送、配合调查、证据互通，实现融合履职“一盘棋”。

（二）树立全链条、全流程调查理念

公益诉讼调查需树立全链条、全流程思维。一方面，发现一个违法行为，应围绕这个行为发生到结束的整个流程进行调查。比如本案中刚开始暴露的主要违法行为是电信运营商发放固定号码，但发放到安装是一个完整的流程。检察机关赴相关运营商查明营业厅工作人员未按照反诈机制规定对批量申请固话严格审批的同时，对现场固话的安装情况进行调查，发现现场安装人员对申请地址异常、无正当经营环境、同时存在电信联通移动不同运营商固话的异常情况视而未见，且安装后也未及时报告；对已安装的固话高频次不间断的异常呼出情形未及时采取监控措施，电信运营商从审批许可、现场安装到事后监管报告全流程均存在违反规定情形。另一方面，应对违法行为进行全面分析，消除后续风险。本案中，办案组通过查阅涉案营业执照的申请材料，查明涉案公司未实际经营，属于“空壳公司”，而且在刑事判决后仍处于正常经营状态，存在被电信诈骗团伙继续利用的风险，需要市场监管部门对相关营业执照进行处理，彻底消除风险。

（三）建立数字监督模型，完善行业治理机制

办理一案，治理一片是检察公益诉讼办案的价值追求和目标。本案虽已办结，但各地仍有同类行为发生的报道，做好办案的后半篇文章成为检察机关的努力方向。南通市院针对本案中暴露出的“放管服”后公司资质被滥用的问题，设计研发“空壳公司”大数据法律监督模型，加强电信网络诈骗领域办案数据碰撞比对和综合研判运用，提升打击治理工作信息化、智能化水平。针对电信运营商之间信息不通；犯罪分子同时向多家多地运营商申请办理固话业务，无法及时识别；部分运营商工作人员业务审核把关不严等问题，南通市院推动江苏省通信管理局联合省公安厅、省检察院、省法院、人民银行以及江苏省互联网协会、中国移动、中国电信、中国联通组成全国首个通信行业“反电信网络诈骗联盟”，强化部门对接、涉诈数据共享、线索核查等协作机制，实现数据融通、联动打击。