美国国家档案与文件署档案数字监管实践及启示

摘 要：档案数字监管是将数字技术与档案监督管理充分结合的新模式，是档案事业治理体系和治理能力现代化探索的重要组成。文章系统介绍了美国国家档案与文件署在档案人员、档案信息、档案工作和档案机构等方面的数字监管经验，发现其中的公民参与得到了保障，监管法治能同步跟进，监管科技被积极运用；结合实际，认为我国应强化档案监管中的数字协同治理，关注监管中的法治新对象，以及重视监管中的技术驱动。

关键词：档案数字监管；监管实践；参与；协同

分类号：G279.3

Practice and Enlightenment of NARA on Digital Supervision of Archives

Xu Xinyou1， Mu Xiaowen2

（ 1. College of Society and History， Fujian Normal University， Fuzhou， Fujian 530117； 2.College of Management， Guangxi Minzu University， Nanning， Guangxi 530006 ）

Abstract： Digital supervision of archives is a new model that fully integrates digital technology with archival supervision and management， which is an important component of the modernization exploration of the archival governance system and governance capabilities. This paper systematically introduces NARA’s digital supervision experience in archival personnel， archival information， archival undertakings， and archival institutions， and finds that citizen participation is guaranteed， the rule of law in supervision can be followed up synchronously， and the technology of supervision is actively applied. Based on reality， it is believed that China should strengthen digital collaborative governance in archival supervision， pay attention to new objects of rule of law in supervision， and pay attention to technology-driven supervision.

Keywords： Digital Supervision of Archives； Regulatory Practices； Participation； Coordination

2020年修订的《中华人民共和国档案法》（下文简称“新《档案法》”）增列了“监督检查”和“档案信息化建设”两章的规制条款，凸显二者的重要性。而《“十四五”全国档案事业发展规划》（下文简称《“十四五”规划》）直接提出要“健全‘互联网+监管’手段，建立档案数字治理新模式”。这足以说明在数字时代，加强档案数字监管，是适应档案事业治理体系和治理能力现代化的题中之意。关于相关问题的探讨，在理论层面，已有学者从系统论[1]、平台论[2]、标准论[3]、机制论[4]等视角提出了部分解决思路。在实践层面上，常熟市档案局早在2016年就试运行了“档案信息化行政监管系统”，杭州市档案局正尝试打造“市域一体化监管平台——杭州档案工作智治门户”[5]。但总体而言，相关研究仍偏少，档案行政监管亟须以“数字赋能”提升监管效能。[6]

相较之下，自美国国家 档案与文件署（The U.S. National Archives and Records Administration，简称NARA）在1994年3月发布“电子邮件管理规范征求意见稿”至今，就延续着对电子邮件类档案的定期检查，认为此做法利于公务执行、监督与审计。[7]其早在1998年启动了电子文件档案馆（Electronic Records Archives，ERA）项目，实施了对电子档案长期保存的有效监控。[8]但学界对NARA的研究目前主要围绕战略规划[9]、网站设计[10]、在线档案信息检索与服务[11]、新技术应用[12-13]等方面展开，尚未发现专门探讨档案数字监管的文章。在此背景下，本文拟对NARA档案数字监管实践问题展开研究，并从中归纳出可借鉴的宝贵经验。

1 NARA档案数字监管的主要实践

依据对象不同，档案数字监管可分为对档案人员、档案信息、档案工作、档案机构等四方面的监督管理。本文主要通过对NARA官网的调查及相关政策文本的解读来解析相关实践。

1.1 对档案人员的数字监管

对档案人员的数字监管，实际是对档案从业者职业行为的规范与约束，确保其符合数字时代的职业需要。为此，NARA特别强调了数字沟通能力及工作数字留痕要求。一是强调从业者在数字环境下与用户有效沟通的能力。NARA专门制发了《简明写作法案》（Plain Writing）[14]，规定从业者须掌握通过多种数字渠道或数字工具与用户有效沟通的技能，不能局限于传统线下问答的模式。为保障该项规定的执行，其面向用户公布了专用邮箱和电话号码供反馈或举报[15]，并在每年4月份通过官网公布相关规定的执行情况和处理结果。二是数字环境下从业人员工作留痕的要求。NARA规定自行开发或购置办公软件或数字档案管理平台时，均须设置并不断完善可自动记录从业者工作痕迹的功能模块，以实现可追踪可审计[16]，并希望以此引导档案人员不断提升档案数字素养。其中，数字留痕监管的重点是档案从业者是否在授权范围内开展专业活动，是否取得了相应的职业资格，是否按工作程序及时履行工作职责，是否开展了与相关部门的有效沟通与配合等。[17]

1.2 对档案信息的数字监管

档案之所以作为一类信息资源，源于其相对的高价值性。而这种高价值性又源于其具有原始记录性，代表着“真实”“可信”，具有“凭证”价值。为此，档案部门通过多种强化的监管手段来维护这种属性，当中就包含数字监管，如要求电子档案可信可读可用、规定建立元数据等。NARA在这方面同样做出了有益的探索。一方面是对传统载体档案的数字监管。主要的依据是2019年制发的《M- 19-21备忘录》[18]，其中规定：维护大量的模拟记录（传统载体档案）需要专门的资源、管理注意力和安全投资，需配合以电子管理的方式。具体方式是要求联邦机构在将具有永久保存价值的传统载体文件移交至美国国家档案馆前，须先提交文件的电子目录供审查。审核的重点包括：文件是否为原件，文件的附件或相应的数字化副本是否同步提交并齐全，文件是否属于归档范围，文件识读中是否有特别的要求，等等。通过电子目录审查，可尽早发现问题，更可辅助后续线下档案审核的高效实施。另一方面是对原生电子档案的数字监管。NARA专门开发了FileLister数字工具用于检测待归档电子文件的类型和格式是否符合档案永久保存的需要，同时支持检测文件的保存路径、字节大小、文件扩展名，以及修改日期等，以确保电子档案“来源可靠、程序规范、要素合规”[19]。

1.3 对档案工作的数字监管

NARA对档案工作的数字监管涉及工作计划的公布、工作内容的落实、专门档案管理规范等方面。在工作计划公布方面，其正在研发并试验性地使用了公共信息共享盘（dashboard）[20]，主要用于存储NARA有关政府记录管理的计划与预算开支安排，以供民众开放访问并监督。该共享盘也是NARA参与美国“开放政府计划”（Open Government Initiative）的一项举措。在工作内容落实方面，NARA声明会按照计划持续提供数字化设备及相应的信息基础设施，让民众可通过在线平台如网站、公众号等，监督美国国家档案馆已公开的档案数字化目录与实际的数字化进度是否相符。同时，明确NARA担负着识别并规避数字档案保管风险的职责。为此，其专门设计了数字档案保存框架[21]，该框架的内容主要包括：确保采购的系统和工具满足数字档案安全可持续保存的需要；确保能留存文件全生命周期管理的记录；关注电子档案格式和开发媒体过时的问题，以及对ERA系统进行定期的评估。在专门档案规范化管理的数字监管方面，NARA设置了首席信息官办公室，定期审查联邦机构对网页文件、新媒体文件和电子邮件是否合规存档及是否进行了规范管理。

1.4 对档案机构的数字监管

作为美国联邦政府档案业务监督管理机构，NARA监管的对象包括美国国家档案馆及其11个分馆、联邦文件中心和总统图书馆，以及联邦机构和总统行政机构内部的文件档案工作。在响应“建设21世纪数字政府”号召中，NARA结合自身实际制发了“第五次全国开放政府行动计划（2022—2024年）”[22]，就相应的数字监管活动做出了专门规定，主要的措施包括：鼓励民众在线监督这些机构的工作内容及履职情况；要求这些机构内部设置研究服务办公室，担负内部审计指导的职责；定期检查这些机构对《信息自由法》的执行情况；审计相关机构对联邦政府记录是否实施了可信安全的管理，等等。为进一步检验这些新规定的实施效果，NARA每年还会从WebTrends报告、美国客户满意度指数（ACSI）调查数据以及其他网站中获取针对这些机构开展文件档案工作的意见和评论，以便更精准评估它们对现代工具和技术的使用水平和对用户线上服务体验的提升效果，并作为后续监管思路调整的重要参考。

2 NARA档案数字监管的特点

受益于档案工作数字化转型起步较早、法制基础良好、新技术的使用得以提倡等优势，NARA档案数字监管工作近年来取得了不少成效，呈现出一些明显特征。

2.1 公民参与得到保障

从1967年颁布《信息自由法》（Freedom of Information Act，简称FOIA）到1996年制定《电子信息自由法修正案》（eFOIA，Electronic Freedom of Information Act Amendments of 1996），美国公民被广泛赋予接触和获取数字环境下政府信息和文件的权利。在这些上位法的规制和牵引下，NARA创造了多种条件赋予公民参与档案数字监管的权利，主要表现在：一是公民参与渠道不断拓宽。NARA在《2022—2026战略规划》中重申，将进一步提供多种途径培养公民参与档案数字监管的意识。[23]如前所述，公民参与渠道包括NARA官网、邮箱、信息公享盘等，另外还包括电子公报、电子公共检查清单和搜索板块等。特别是NARA下设的《联邦公报》网开辟了专门的电子公报板块，会及时公布最新的法规、通知和开放档案目录，并明确其中可能的数字监管程序与途径。二是参与的公民群体社会化。NARA在参与开放政府行动计划中强调，将吸引更多公民参与到档案数字监管工作中。[24]为此，其发布的《社交媒体战略2021—2025》[25]提出会进一步将更多的工作计划和档案信息上传至Twitter、Instagram、Facebook等受众较多的社交平台。同时，NARA开辟了公民档案员虚拟社区，为参与者提供开展深度讨论和反馈意见建议的平台，使其更好地进行线上监督。

2.2 监管法制同步跟进

梳理NARA档案数字监管的主要实践，可以发现，其监管法治较好地适应了档案工作数字转型的需求。如2014年12月发布了《2015—2024年开放档案材料的数字化战略》（Strategy for Digitizing Archival Materials for Public Access，2015—2024），2017年6月发布了首个《数字档案资源长期保存战略》（Digital Preservation Strategy），2019年6月联合白宫行政管理和预算局（OMB）发布了备忘录——《向电子文件转型》（Transition To Electronic Records，即前文提及的《M-19-21备忘录》），再到新近的《社交媒体战略2021—2025》等。上述文件发布时效性、针对性强，相当程度满足了档案数字监管的规制需要。另外，从对总统文件的监管也可以发现这一特征，如2009年时任美国总统奥巴马签署的第13489号行政命令中，明确提及NARA要对包括电子邮件及其他相关电子档案在内的总统文件实施检查[26]，这是由于自20世纪90年代始，各类电子档案逐渐增多，对数据库文件、多媒体文件的归档提出了新要求，档案数字监管压力越来越大。《2015年总统过渡改进法案》进一步强调：白宫网站和社交媒体上由总统及其直属工作人员创建或接收的文件材料，包括文本、视听和电子记录等多种格式，在总统任期满后均应存档并转交到NARA。[27]2023年发布的《2024年总统过渡目录》也明确提出，NARA有权就总统任职期间留下的电子记录过渡问题进行检查。[28]

2.3 监管科技积极运用

“监管科技”的概念源起于金融监管领域，是数字时代新兴监管技术的统称，现广泛影响到其他领域。档案数字监管的一大特征即是对监管科技的运用。基于档案数字化转型及提升工作效率的需求，NARA做出了积极尝试。典型事件是，为应对电子文件激增带来的档案监管新挑战，NARA在20世纪末就提出开发一个实用且数字化的信息管理系统[29]，为此，启动了电子文件档案馆项目（ERA）。该项目集成了近年出现的多种相关监管技术，如版本控制、智能审核、可信仓储、元数据编校等。最新的动向是提出实现“ERA 2.0中自动执行数字保存风险评估和缓解措施”。NARA新近开发的一款“档案解密、审查和编辑系统（ADRRES）”[30]，也可自动记录、跟踪和审计相关的监管内容是否符合相关政策和法规的要求。此外，如前所述，NARA还广泛使用了社交媒体、虚拟社区等技术手段助推民众广泛参与档案数字监管。可以说，在监管技术的使用与探索中，NARA展现出较为积极开放的姿态。

3 NARA档案数字监管的启示

2019年，我国政府工作报告中提及要推行“互联网+监管”改革，由此推动了数字监管在各行各业的广泛探索与实践，档案数字监管由此开始迈出新的步伐。但调研发现，档案数字监管目前仍停留在初期阶段，具体工作思路尚未打开。[31]如当前北京、浙江、河南等省市正试图依托全国一体化政务服务平台或“互联网+监管”平台开展档案线上执法，但更多的地区仍停留在公布执法清单阶段，在线审批与管理的功能尚待进一步完善。在此背景下，借鉴NARA的经验不无裨益。

3.1 强化档案监管中的数字协同治理

随着多元、协同等治理理念与实践的兴起，数字协同治理模式在档案数字监管中开始受到重视。如NARA通过引导公众、媒体参与监管，不仅加强了对政府机构的监管力度，在一定程度上还分担了NARA监管人员的工作量。[32]再如前述中的ERA项目，是NARA和圣地亚哥超级计算机中心、佐治亚理工学院联合推动的结果，在管理与技术上的各自优势得到充分发挥。

在档案监管中强化数字协同治理的理念，就是要通过协同治理与数字技术的“双引擎”和强融合提升监管效率与效果。其一，明确主导者的职责，即各级档案主管部门，尤其是国家档案局，要在顶层设计与组织实施中积极把档案监管融入“互联网+监管”行动计划和全国一体化政务服务平台，并就目前档案数字监管的适用场景、平台构建或对接、监管目录清单的更新及监管重点或盲区等焦点问题开展论证、调研与试点，系统布置相关工作。其二，充分发挥第三方专业机构的技术优势，如档案技术公司、专业认证机构等。它们可以在监管平台设计、电子文件“四性”检测、电子档案可信验证、档案信息系统安全认证等监管领域发挥积极作用，一定程度上弥补档案机构改革后，档案行政执法力量不足、监管范围难以全覆盖的缺陷。[33]其三，鼓励民众与媒体的数字参与。可通过在数字平台等渠道设置和进一步完善电子留言区、公布监督电话或邮箱、主动邀请媒体报道等手段，引导更多的主体参与到档案数字监管活动中。[34]

3.2 关注档案监管中的法治新对象

从传统线下档案行政执法拓展至档案数字监管，表面看是法治手段的转换，实际是法治对象变迁的结果。如前所述，NARA的法治同步适应了档案人员数字素养提升、数字档案资源广泛产生、档案工作数字转型、档案机构数字时代新职能的需求，档案整体环境数字化变迁产生了档案数字监管的法治新对象。

从我国的现实情况看，档案监管中的法治新对象主要是：档案实体管理人员与行政管理人员的数字能力，电子档案产生后的管理环境及技术要求，传统档案工作数字化转型升级以及数字环境下的档案工作流程，数字时代档案机构的新定位、新任务等。这些新的法治对象应在档案法规、规章和行政规范性文件中予以更新和体现，正如有学者在解读《建设项目档案监督指导工作指南》时指出的，应将“监督指导信息化”的要求从“可”转变为“应”，以使该项制度要求成为各级档案主管部门在实践中必须重视实现的刚性规定。[35]为此，应有效落实新《档案法》及《中华人民共和国档案法实施条例》中对档案数字监管的相关要求。同时，还须专门就《档案执法监督检查工作暂行办法》《档案行政处罚程序暂行规定》等配套规范做好相应的立改废释工作，以适应新时期法治新对象的出现，进一步增强档案数字监管效果。

3.3 重视档案监管中的技术驱动

2022年我国发布了《国务院关于加强数字政府建设的指导意见》，其中明确提出要“以数字化手段提升监管精准化水平”和“以新型监管技术提升监管智能化水平”。《“十四五”规划》也提出要“实施科技兴档工程”。开展档案数字监管必须进一步强化技术驱动。

当前，档案部门应立足档案监管中已经形成的有效经验与模式，如：与相关部门联合开展综合执法、档案年检等，进一步加大技术赋能，重点关注大数据、云计算、人工智能、区块链等现代数字技术在档案数字监管中的应用，探索通过档案大数据分析发现监管新线索、基于人工智能的档案审核与审计、电子档案可信认证等新做法，研究满足档案数字监管合规性需求的新工具、新手段和新算法。总体目标是，改变过去更多依靠监管人员主观经验以及现场评估和检查的事后为主的监管方式，强化数字技术在事前事中监管的及时应用，实现由“现场执法检查+管理人员处理处置”的人工监管向“非接触式监控+系统自动预警处置”智能监管的转变。[36]

4 结 语

本文对NARA的数字监管经验做了梳理，并提出了我国应强化档案监管中的数字协同治理，关注监管中的法治新对象，以及重视监管中的技术驱动。展望未来，我们应当对档案数字监管的优势充满信心，它将有效突破档案现场检查的时空局限，实现基于监管科技的在线审计与判断，从定期或不定期的年检、书面或口头汇报逐渐过渡到常态化的基于业务数据或档案数据的监测。[37]但也须避免“唯技术论”，尽量规避“技术监管”中的弱人文关怀与算法缺陷，必要时仍须辅以人工检查与确认，慎重处理数字监管中出现的明显违背常识的判断。但不可否认的是，监管能力是“现代国家的四大基础性能力之一”[38]，加强档案数字监管对于维持新时期的档案工作秩序、助力档案事业治理体系和治理能力现代化探索，有着积极的意义。

*本文系国家社会科学基金一般项目“新《档案法》规制下档案数字监管模式研究”（项目编号：22BTQ091）阶段性研究成果。

作者贡献说明

徐辛酉：确定选题，研究思路设计，论文修改与定稿；穆晓雯：数据调查，论文初稿撰写，文稿校对。

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（责任编辑：孙 洁 陈 骞）