栖霞区：警务数字化转型改革为基层减负增效

党的十八大以来，习近平总书记一直高度重视解决形式主义突出问题为基层减负。作为基层区县，南京市栖霞区立足实际，积极推动基层减负赋能转化为发展势能，在全国率先打造警务数字化转型改革新利器——数字警察“小安”，依托RPA、AI等前沿科技，推动警务工作领域痛点智治，解决以往简单重复劳动耗费大量警力、数据壁垒限制应用能力、质量监督后置影响闭环管理等问题，不断驱动警务运行机制改革，从“汗水”警务走向“智慧”警务，实现基层干警工作效率和群众获得感同频上升。上述成果在2023年度公安部基层技术革新专项活动中荣获二等奖，并在14个省市推广应用。

一、新形势下基层警务工作面临的挑战

自2018年5月全国公安工作会议召开以来，公安机关的职能任务和工作模式发生了巨大转变，主要表现为：在工作职能上，更加注重加强风险防控以维护社会稳定；在工作机制上，更加注重合成作战并实行“情指勤舆”一体化；在职能体系上，更加注重明确各层级公安机关职责以厘清主责；在打击犯罪上，更加注重新型犯罪并重点打击治理以信息网络技术为代表的电信网络诈骗等犯罪；在服务社会上，更加注重效能提升，以为群众提供快捷便利的服务为目标。对标新变化、新要求，切实将警力、信息、平台等要素合理分配，深化科技赋能和智慧支撑，加快形成和提升新质战斗力，是当前基层公安机关亟须探索的重要工作路径。经过多年努力，公安机关大数据战略已取得长足进步，但面对基层提振、基础提质、基本能力提升的目标，在数据应用赋能基层警务工作方面还存在诸多亟待解决的难题。

前沿技术与传统模式的兼容问题。随着信息技术的发展，警务工作进入数字化时代，但数字警务与传统警务在流程上仍存在本质区别，若将技术应用机械性融入传统流程，极有可能引发“排异反应”。实践中，公安机关各警种虽建设大量业务系统，但一项工作往往涉及多个系统，部分数据查询权限难以互通。以人员走失警情为例，需查询五个业务系统，且只有情报研判民警有查询权限，派出所民警有人查但无权查，情报研判民警有权查但无暇查。如何贴合信息技术的特征，做好“数字化”警务流程的顶层设计，是为基层减负、提升工作效能的基础。

警务工作与警力配置的矛盾问题。信息技术是减负的“良方”，但技术执行受到制度、社会、组织结构的影响，往往只能按照既定的环境运作，传统应用程序尚未脱离“以人为本”的操作逻辑，难以真正减负，反而可能带来增负效应。以栖霞公安分局为例，按年度折算，每天收到省、市下发的反诈预警有1000余起、账户止付指令有2000余个，日均接报警情有700余起，均须及时处置。面对被动式盯指令、盯警情和机械重复式录入查询，现有警力难以应付。如何通过信息技术，真正将警力从机械性、重复性的事务工作中解放出来，全面挖掘协调沟通、改革创新方面的潜能，是为基层减负、提升工作效能的关键。

运行规范与应用实效的统一问题。基层减负不是减担当、减责任、降标准，而是让基层干部有更多时间和精力抓落实。但不可否认，不同基层民警对风险的敏感程度、业务的熟悉情况、平台的使用能力存在差异，同类事项处理方式和结果不尽相同，部分事项难以及时深入研判。同时，经验丰富的警力有限，难以二十四小时全面处置，处理效率和质量难以保证。如何充分发挥信息技术优势，辅助警力及时发现问题、纠正问题，推动日常工作制度化、规范化，是为基层减负、提升工作效能的支撑。

阶段成效与长远发展的协同问题。以数字化改革助力政府职能转变是提高政府工作效率和服务效能的重要举措。但目前不少创新举措仍停留在技术层面，信息资源开发利用不够充分，对技术推广应用和系统性转型升级缺乏整体和长远的战略思考，信息化的潜能尚未充分释放。公安业务大多流程长、涉及部门多、要求变化大，如何兼顾阶段成效与工作要求的动态调整，实现信息技术赋能警务工作的可持续发展，是为基层减负、提升工作效能的目标。

二、数字化转型改革推动基层警务减负增效的举措成效

面对基层警务存在的难题，栖霞区基层智能数字警察“小安”借助数字化实用新技术，重塑数字化业务新流程，构建数字化实战新体系，以数字警察代替传统人力，用智能技术提升警务效能，用大数据精算替代凭经验办事，走出了一条基层公安以超自动化架构推进数字化转型，为基层干警减负增效的新路子。

全流程重塑，构建科学化现代警务体系。技术赋能基层减负增效，前提是全面构建数字化的警务工作流程。“小安”通过流程自动化、人工智能技术创新结合运用，构建警务数字化转型领域的超级自动化核心架构，程序性固化上级规范要求，统一平台操作流程，根据“市县主战、派出所主防”工作要求，在不同警种、不同层级全面铺开应用，重塑数字警务工作流程。一是在主战职能方面，“小安”可根据情指、刑侦、人口、治安等实战部门工作实际，从数据分析、指令下发、反馈收集、质效研判等环节增加技术支撑。以人口条线为例，“小安”具备标签人员警情巡查、实有人口变动分析、流动人口批量处理、重点人员自动点调、精神障碍患者关注提醒、多平台质态巡查等技能，全面提升实战效能。二是在主防职能方面，各派出所综合指挥室配备一警多能“主防小安”，对上承接各条线关于“人事地物”的各类指令，对下精准发布工作要求，按时接收反馈信息，分类进行质效评估，对工作完成不规范、管控措施需提级的，第一时间通报责任民警、分管领导和上级部门，形成联动、联防、联管、联治的主动警务、预防警务新模式。三是在闭环处置方面，不同单位配置的“小安”之间可按照既定流程进行指令流转、质态评估、责任倒查。以“基管中心通报问题整改”为例，人口“小安”在规定整改期满后，全天候抽取复查相应派出所问题数据，做到问题数据复查全覆盖，确保一次通报即整改到位。

分场景赋能，打造智能化警务工作模式。信息技术赋能不是简单地将纸面上的信息数字化，而是要结合技术特质反哺实际工作。“小安”不是传统的应用系统，而是基于目前基层公安机关大数据应用现状为每位民警定制的虚拟数字分身机器人，依托技术革新实现了“大脑四肢一体”、数据智能融合，根据场景需求赋能。一是经验丰富的“数字脑”。应用融入xgboost、CNN等AI技术的超融合模型，具备自决策分析和执行能力，真正将RPA+AI技术融入警务数字化转型中。二是及时准确的“智慧口”。通过语音交互可视化智能建模，依托自学习及语音合成训练自主技术，用仿真声音以每分钟2000路的效率拨打电话进行问询、告知、提醒。三是识别精准的“千里眼”。通过定制点阵笔，实现手写采集信息的数字化自动转写，识别准确率达96.7％。同时，处理器内置身份证、手机号规则校验程序，避免登记错误。四是可靠实用的“灵活手”。依托RPA流程自动化技术及话题定位、文字处理等自主技术，自动非侵入进行跨平台数据获取操作，特定场景下还能依托AMR技术实现“飞毛腿”应急响应。在此基础上，“小安”采用流程引擎技术，通过神经网络连接将各项能力“化零为整”，提供智能化决策；通过模块采用可视化流程编排方式组装，分离底层技术与业务维度，可训练学习提升业务处置能力，添加新技术应用及业务调整情况，全面拓展应用空间。

多数据融合，推进精准化现代警务改革。与传统大数据应用模式不同，“小安”会思维、拟人化，可通过非侵入方式调用各类警务平台，能够打通数据壁垒，切实解决数据互通“最后一米、最后一步”难题。一是联通业务孤岛。针对走失人员查找、违法犯罪记录查询证明、境外人员非法居留等需要跨越多平台查询、判断的业务，“小安”可突破数据、平台壁垒，按照上级处置规范，“一键式”秒出结果及评判理由，结果推送及时率、准确率均达100％，真正联通了数据、应用、业务三重孤岛。二是搭建数据平台。建立24小时“数字情报服务站”，基层遇到平台权限瓶颈时，只需在服务站输入查询目标信息、选择业务场景和关联指令，五分钟内可得到最高权限、最全系统的结果反馈，并保留操作日志记录。2023年5月，一大学生在外地失联，仙林派出所通过“小安”快速高级查询，精准定位，并连夜会同当地警方开展工作，及时找到了该失联大学生。三是拓展应用场景。“小安”以公安工作为核心，辐射带动社会治理、政务服务等领域数字化转型。2020年起，“小安”作为“数字电话核查专班”，承担了全区60％的核查任务，累计完成317万条指令，协助卫生健康委员会、民政等部门以及社区采集登记民意诉求11.6万条。2022年11月，“小安”一天完成国务院联防联控机制下交20万条数据核查录入反馈工作。相关工作经验被公安部简报专题介绍、全省科技战疫大会要求推广。

一站式服务，提升高效化警务能力建设。“小安”相当于为每个业务条线、每位民警配备一位数字辅警，起到工作提醒、警务辅助、质态提升等作用，以全方位辅助推动警务服务提质增效。一是全天候在线服务。“小安”具备各项主流AI能力，实现RPA技术串联，24小时在岗在位，真正打造能够替代人力的数字警察队伍。以反诈预警止付为例，“小安”可根据疑似被骗类型，自动调用语音提醒话术，发送对应预警短信，按照任务数量实时增编，同步开展资金预警平台情况反馈并实现一键止付操作。原先六人“三班倒”每天止付不到300张卡，现在“小安”每天可冻结止付银行卡近2000张，为挽回群众财产损失争取空间。二是高效能解放人力。“小安”可充分代替警力从事流动人口电话核查、居住证平台录入等11项“警力密集型”工作，将警力从“桌面警务”中解放出来，将更多精力放在情感沟通、组织协调、改革创新等技术含量更高的工作。这不仅解决了警力不足、忙闲不均、效能低下的痛点，更有效提升了队伍活力和民警的职业幸福感与获得感。三是多维度学习提升。“小安”基于流程、业务规则不断学习优化，单个重复劳动类场景学习只需民警人工操作时进行录屏，“小安”就能在1—2天内完成学习模拟；需深度研判类场景的学习训练也只需2—3天，学习场景不受警种、领域限制。应用以来，“小安”共掌握业务技能65项，折算可节约警力165人，效率提升268.2％，规范程度提升26.3％。

三、依托信息化技术探索基层减负增效路径的启示

以实战需求为引领，处理好顶层设计和基层落地的关系。习近平总书记强调，要“推动顶层设计和基层探索良性互动、有机结合”。顶层设计是方向，基层落地是根本，为基层减负要切实让基层有感、为基层赋能。栖霞区主动适应公安信息化建设的变革趋势，立足基层需求，以实战实用为导向，创新研发智能数字警察“小安”，探索出设计成本低、成效好、全警支持、社会满意的建设路径，目前还在升级打造数字图侦员、数字窗口等新模式，持续赋能公安核心战斗力。探索为基层减负增效“新路径”，要坚持把贴合基层情况，反映基层需求的制度建设贯穿减负增效始终，着力堵塞制度漏洞，从顶层设计层面真正为基层“松绑”，实实在在为基层减负赋能。

以科技赋能为驱动，处理好系统集成和人技分工的关系。以创新理念推动治理流程再造和模式优化，要根据工作实际明确“人”与“技”相辅相成的协同关系。栖霞区在数字化创新的基础上，将各项主流AI能力融入“小安”，真正通过信息化手段将警力从机械且繁杂的工作中解放出来，进一步发掘警力在情感沟通、组织协调等关键领域的潜力。探索为基层减负增效“新路径”，要根据工作实际，充分发挥技术优势，将标准明晰、程序明确的“可替代”工作全面植根于技术，将人的不可替代性与技术的全面精准性有机结合，共同推进各项工作提质增效。

以数据整合为抓手，处理好整体协同和规范管理的关系。数据是政务服务中的关键要素，但受条块“信息孤岛”、隐私保密和技术安全等影响，数据关联价值获取不足、数据效用难以充分释放等问题仍然存在，破除政务数据壁垒，对整合信息、挖掘分析、部门协同均具有重要意义。栖霞“小安”依托AI技术，实现自动非侵入式跨平台数据获取，在落实规范管理要求的同时，打通政务数据传输路径，提供实时研判，有效解决了规定动作不到位、用户授权受限制等堵点难点。探索为基层减负增效“新路径”，要持续释放数字化信息化政务内在活力，深入挖掘数据要素价值潜力，建立公共数据开放工作制度，以技术促规范，推动数据“供得出”“流得动”“用得好”。

以前瞻思维为支撑，处理好形势变化和技术演进的关系。数字化、智能化是政务服务改革的新趋势。传统信息化模式以应用程序、平台系统为主，框架、内容固定，难以应对日趋变化的形势要求。栖霞“小安”将底层技术与业务维度分离，具有极强的拓展性和兼容性，能够根据技术迭代、业务调整进行革新升级，降低新增业务场景的维护成本。探索为基层减负增效“新路径”，要更加注重从长远角度谋划创新举措，重点关注核心领域的时效性和成长性，确保各项举措具有及时跟进更新的空间，真正让数字技术成为改变治理方式的重要力量。

（龚捷：中共南京市栖霞区委研究室副主任；耿智超：中共南京市栖霞区委研究室综合科科长；杨祎：南京市公安局人口管理支队政委）

责任编辑：徐江虹