在推进社会治理现代化上走在前列

党的十八大以来，习近平总书记围绕推进社会治理现代化提出一系列新论断新要求新举措，为各地创新社会治理实践提供了根本遵循。2023年，习近平总书记在江苏视察时特别强调：“要坚持和发展新时代‘枫桥经验’‘浦江经验’，完善社会治理体系，健全城乡基层治理体系和乡村治理协同推进机制，推进社会治理数字化。”近年来，江苏深入贯彻习近平总书记重要指示精神，顺应技术变革趋势，深入把握治理规律，紧密结合基层实际，创造性探索出一套现代治理机制，在平安建设、安全生产、环境治理等领域得到了广泛应用，有效推动了社会治理的现代化进程。

一、江苏现代社会治理机制的形成背景

这是在大数据赋能网格化的基础上，叠加了群众工作作风保障的一种社会治理创新机制。这一治理机制的产生，有其深刻的背景。

时代背景。进入新时代，“两个大局”交织激荡，社会治理面临着许多新的挑战。一是社会问题的多发性更为凸显。区域、城乡发展的不平衡，加剧了城市建设、人口流动、环境治理过程中的利益分化，由此引发的社会矛盾呈现出诉求多元化、类型多样化的趋势，一些旧的矛盾尚未根本解决，新的矛盾不断出现。二是社会治理的复杂性更为显化。新媒体时代有效约束力降低、新社会阶层利益需求更为多样、治理主体互动缺乏科学机制，以及经济风险、生态环境破坏、信息网络犯罪、资源能源安全等错综交织，社会治理的复杂性远超以往。三是人民群众对高效能社会治理的需求更为迫切。人民群众对美好生活的需要不断拓展和丰富，同时人民群众对公平、法治、民主以及个人价值实现等的愿望愈加强烈，迫切需要高效能的社会治理，对亟待解决的问题作出回应。

实践背景。社区是社会的基本单元和管理末梢，人民群众最关心、最直接、最现实的利益问题也发生和积累在社区。20世纪80年代，为了应对单位制解体后基层社会治理“真空”，在借鉴发达国家社区管理先进经验的基础上，我国各地陆续展开了创新社会管理机制的实践探索。20世纪90年代，沈阳、上海、青岛等地率先开始了社区制改革试点，而后在全国范围内全面推开。其中，比较有代表性的社区管理模式有政府主导型的上海模式、政府与社区合作型的武汉江汉模式以及社区自治型的沈阳模式。这些模式虽然各具特色，但从内核看“网格化”已蕴含其中、初露端倪。21世纪初，现代意义上的“网格化”开始出现，2004年北京东城区创设了一套“万米单元网格”的城市管理模式，由此拉开了全国各地建设网格化治理体系的序幕。随后，住房和城乡建设部先后遴选上海、南京、扬州等地区开展“网格化”试点，为城市社区网格化管理的推广积累了丰富的实践经验。总体来看，由于试点地区经济发展水平、人文历史传统、人们生活习惯等各不相同，各地网格化模式也千姿百态，但从重事到重人、从管理到服务、从重硬件到软硬并重、从被动到主动的转变，则是其中蕴含的共性特征。

技术背景。随着计算机、互联网从先导性技术变为普适性技术，先进的信息技术在社会治理领域的应用从理论变成了现实。突出表现在：一是大数据技术快速发展。高速、移动、安全、泛在的新一代信息基础设施加快构建，5G、人工智能、区块链、云计算等信息技术得到前所未有的发展，特别是日益成熟的大数据技术，成为提升社会治理智能化水平的“强推手”。二是海量数据的需求支撑。社会治理过程中产生数据总量越来越庞大，对数据技术的存储、管理、维护和使用的需求越来越大，人民群众对更快捷、智能、开放的治理服务的需求，背后就是对精准化、个性化的大数据信息的需求。三是应用场景的极大拓展。数字政府建设的深入推进，为社会治理实施数字化、便捷化、可视化、网络化管理提供了重要基础，“一网通办”“不见面审批”“最多跑一次”等已经成为科技赋能的重要成果。

二、江苏现代社会治理机制的实践探索

江苏现代社会治理机制的实践探索，大体经过了三个发展阶段：一是探索准备的阶段。党的十八大以来，江苏在全国率先全省域推进网格化社会治理，成立全国首家网格学院，出台首部网格化省级政府规章、首部市域社会治理促进条例，涌现出了“仙林模式”“南通做法”等一系列网格化治理机制典型。南京市栖霞区仙林街道的做法被中共中央组织部作为新时代“枫桥经验”城市版在全国推广，并入选党中央“奋进新时代”主题成就展。二是应运而生的阶段。2020年新冠肺炎疫情突如其来，江苏聚焦可知可控、精准防控，依靠大数据精准导航，通过网格化立体防控，广大党员干部迈开脚板深入一线，创造性地部署实施了“大数据+网格化+铁脚板”新机制，织密扎牢外防输入、内防扩散的“第一道防线”，把“早发现、早报告、早隔离、早治疗”落到实处，为打赢疫情防控阻击战赢得了先机。三是深化完善的阶段。疫情防控进入常态化阶段后，江苏通过提升“大数据+网格化+铁脚板”新机制适应性，在继续做到可知可控、精准防控的基础上，将其应用于复工复产领域，帮助企业精准对接供应链，运用大数据技术抓取企业相关信息、对符合条件的企业直接减免税费，统筹做好疫情防控和经济社会发展工作。2020年7月，江苏省印发了《关于坚持和完善“大数据+网格化+铁脚板”治理机制，加快构建基层社会治理新格局的意见》，对这一机制的深化发展和拓展运用做了全面安排。2021年7月，南京、扬州疫情发生以来，省有关方面又针对“大数据+网格化+铁脚板”机制运行中的问题进行了完善提升。

在运行机制上，全面构建了“三大体系”。一是基层社会治理大数据赋能服务体系。着眼于推进大数据技术与政府工作深度融合，有效推进数据整合、使用、管理等，建立完善了基层社会治理大数据赋能体系。着力推进部门数据共享，以深化业务协同、促进应用创新为牵引，建设各级大数据中心，系统整合党委和政府各部门、各类群团组织的社会治理数据，依法依规获取互联网企业等第三方相关数据，纳入统一的数据共享交换体系，形成数据的“信息池”。着力统筹信息系统建设，有序整合各类网格化治理信息系统，做到数据一次采集、按需共享，业务一次办理、网上流转；在重点地区、重点场所、重点部位等广泛布建智能感知终端设备，实现社会治理要素精准定位、可视展现。着力优化数据服务方式，广泛实施码证化管理，推行以示码、扫码、验码为主要方式的公共服务事项受理办理模式，健全自主申报、线上受理、后台验证、结果推送的完整业务链、数据链；通过研判生成提示信息、自上而下推送服务，让基层工作人员有针对性地采集、获取、核查数据，实现精准扁平赋能。着力强化数据安全管理，全面落实网络安全保护要求，建立数据安全管理制度，加强对数据管理、使用人员的保密安全教育管理，依法保护个人信息，严防发生泄露敏感数据、侵犯隐私权等问题。二是基层社会治理网格化联动共治体系。坚持共建共治共享理念，以落实网格责任、提升网格服务为切入点，全面发挥网格化社会治理效能，全力打通基层治理“神经末梢”，推动服务群众从“最后一公里”向“零距离、面对面”的转变。完善网格化治理工作基础制度，制定江苏省网格化治理标准，实行网格工作事项清单制，对确需纳入网格的部门工作事项，按照事权划分，由市、县两级负责网格化治理工作的机构审核后报同级党委、政府批准，提升基层治理规范化精细化水平；明确网格长、网格员职责任务，健全上岗公示、工作例会、巡查走访、情况报告、安全保密等网格管理工作制度，完善考核细则、奖惩办法和责任追究机制，推动各类力量、资源、经费下沉到社区网格。建强网格化治理工作平台，整合各类社会治理平台资源，打造一体化的统一指挥平台，探索建立社会治理现代化综合指挥中心，推进网格力量整合与基层综合执法力量改革相衔接。健全网格快速联动响应机制，围绕提高精准处理能力，完善网格事件处置机制，形成采集上报、核实登记、指挥调度、事件处理、结果反馈、考核评价的“闭环式”处置流程；打通公安110、城市管理、综合执法、市场监管、应急管理、阳光信访等各类政务服务系统，建立以12345为主叫号码的基层社会治理联动响应机制，形成一号受理、一体派单、联动联处、反馈报告、督查督办等联动运行模式，实现社会治理相关部门优势互补联动共治。提升专属网格治理效能，在综合网格之外，将区域内的行政中心、各类园区及企事业单位等划为专属网格，建立与专属网格层级、规模相适应的网格员队伍，建立综合网格与专属网格数据互通、联动共建机制，确保区域安全稳定“无死角”。三是基层社会治理“铁脚板”力量组织体系。社会治理的质量和成效最终要落实到每一个网格员、警务员、楼道长、志愿者每一天的工作中。发挥基层党组织领导作用。突出政治功能，推动基层党委、支部、党员和群众四个主体联动共进。建立健全“社区党委（总支）—网格党支部—楼栋党小组—党员中心户”的组织体系，使党的领导全面覆盖网格化治理。广泛推广南京仙林经验，推动街道“大工委”和社区“大党委”机制有效运转，深化共驻共建、共治共享，促进街道社区、单位行业党建融合发展。健全党员干部深入网格制度。建立在职党员干部联系网格制度，领导干部带头深入基层、下沉一线，挂钩网格开展帮扶解困、矛盾化解、宣传教育、民意收集等工作，引导广大党员干部通过各种方式参与基层社会治理。加强网格专业力量建设。建立完善以村（社区）“两委”成员、社区民警、网格员为骨干，相关部门基层工作人员为补充的网格工作力量体系。发挥基层群众性自治组织作用，推进“三官一律”（法官、检察官、警官和律师）进网格，引导行业协会商会、公益慈善等各类社会组织参与实施社区网格服务项目。

在应用场景上，重点支撑了“三大领域”。一是支撑公共管理高效能。通过数据精准导航、网格责任落实、群众广泛参与，有效提升了人口管理水平、城市管理水平和应急管理水平。比如，扬州市通过分析小区出租房用水、用电、用气数据以及小区进出人脸识别系统发现异常，推送给社区民警和网格员开展巡察，成功捣毁一个传销犯罪团伙。比如，常州市城管部门，运用大数据分析人流量情况，精准研判公共自行车适宜的站点设置和投放数量。比如，南京市应急管理部门通过危险化学品运输车轨迹等数据比对分析，很快锁定某制胶公司，成功破获多起非法储存、经营危化品案件。二是保障公共安全高标准。通过建立社会治理数据分析模型，定期研判发布社会稳定评价指数和重大风险预警指令，加强对重点领域、重点行业、重点企业的全程动态监管，促进了风险防控“四项机制”的有效实施，提高了事中、事后监管风险预警能力。比如，常州市打造大气攻坚信息平台，实时监控各污染源，发生数据超标或者数据异常时自动报警，实时推送给网格员，对预警地区开展精准溯源巡查。比如，南通市域治理大数据平台监测到一家已被责令关停的危化品生产企业频繁有危化品运输车出入，当月用电量上万度且用电高峰在晚间。执法人员经过调查后发现，企业确实仍在违规生产，在精准发现的同时，大数据还解决了违法违规行为取证难的问题。比如，相关地区在防范电信网络诈骗犯罪过程中，利用大数据快速、精准预警，通过基层网格员、“三官一律”等深入开展反诈宣传，提升群众识别防范能力。三是助力公共服务高水平。通过大数据精准预测、判断民生需求，将各类网格资源和铁脚板细心服务整合在一起，使更多定制化、精细化、专业化的服务飞入寻常百姓家。比如，常州市北港街道利用大数据精准绘制孤寡老人出行峰谷图，及时发出预警，发现一名老人连续3天没有出门，网格员立刻上门调查，发现老人腿脚扭伤难以行动，迅速联系医生开展救治。比如，扬州市广陵区大数据平台显示，文昌社区一超市每天凌晨噪声扰民。网格员与相关部门同志，凌晨到超市实地测量，发现噪声指数确实超标，通过做工作，超市作出调整，问题得到解决。

从具体成效上看，有效促进了“三个转变”。依托于数据的精准分析、精确制导，网格的细化严密、及时响应、扁平化管理，铁脚板的直插一线、深入一线，社会治理现代化水平得到了明显提升。一是由传统型治理向智慧型治理转变。与传统型治理过度依赖人海战术不同，“大数据+网格化+铁脚板”机制利用数据融合、数据挖掘、智能运算等技术，使用完整的、全面的信息进行实时分析处理，既实现了功能维度和空间维度的扩张，也使得人力的介入更为精准高效，得出的决策方案更加科学智能合理。同时由于“大数据+网格化+铁脚板”本身具有很强的开放性和拓展性，可以根据技术和实践发展迭代升级，保持旺盛生命力。二是由多层级治理向扁平化治理转变。传统治理中由于管理层次较多，治理效能很难进一步提升。在“大数据+网格化+铁脚板”机制下，大数据研判发出指令直接推送到网格，网格一线发现问题线索实时上传，上级能随时了解一线的情况，有利于实现高效的扁平化治理。同时大数据让行政过程更加公开透明，可以对政府行为进行实时监督，督促提高工作效率，确保了权力阳光运行，群众和企业获得感明显增强。三是由被动式治理向主动式治理转变。传统社会治理往往是发现了问题再解决，或者是上报了问题再解决，很多时候采取的措施是被动的。在“大数据+网格化+铁脚板”机制下，得益于大数据的高效收集和指令的及时发出，能及时反馈隐蔽性、细微性问题，超前发现群众生产生活中的痛点和发展中的堵点，为网格化治理提供精准导航，铁脚板跑起来更加高效，实现需求与资源的精准对接和响应手段的及时落地，实现了预防为先、介入在早的目的。

三、江苏现代社会治理机制的运作机理

从本质上说，这是一种协同高效的全周期、全链条闭环治理模式，是现代信息技术革命大背景下治理理念、治理模式、治理手段的一场深刻变革与转型。“大数据+网格化+铁脚板”三要素不是独立存在的，是有机联系、相互支撑的系统，是集成创新的产物。

“大数据”是科技手段赋能，主要提供了技术层面的支撑。一是赋能信息整合。通过运用大数据，改变了过去“上门填表—信息录入”的传统模式，可以更及时、全面、有效整合各类信息资源，为社会治理现代化夯实了基础支撑。二是赋能科学决策。通过先进算法将收集的海量数据进行综合分析，实现“用数据来说话、用数据来管理、用数据来决策、用数据来创新”的社会治理新机制，避免因个人能力、经验束缚等造成决策失误或滞后。三是赋能精确制导。数据的存储与运算，决定了大数据技术可以根据决策需要，精准地抓取特定信息进行分析研判，增强社会治理的精准性，避免“简单化”“一刀切”，真正实现“分类指导”。比如，扬州市上线“电力大数据+环保”监测应用，利用大数据技术统计、监测和分析排污企业用电情况，上线以来已从239家企业中找出了13家疑似擅自恢复生产的“散乱污”企业，为精准清理整治提供了有力支撑。

“网格化”是组织管理创新，主要聚焦于组织建设、提供资源保障。一方面，重构社会治理单元。在单位社会时代，单位组织是基层社会治理的基本单元，形成“单位依附国家，成员依附单位”的双重依附关系，主要通过成员所在单位收集信息、发布事项，进行管理和服务。随着经济社会发展转型，特别是近年来灵活就业者越来越多，社区成为社会治理的主阵地。在此背景下，将一个社区又划分为若干个网格，打破传统的条线格局，以固定的网格覆盖流动的、变化的成员，形成新的社会治理单元，保障了覆盖的全面性。另一方面，重构社会治理资源。网格作为基层治理的基本单元，也是承接治理资源的平台载体。通过部门工作事项准入，将部门相应的力量、资源、经费下沉到社区直至网格，在网格内打破条块壁垒，对治理主体、治理资源进行重新整合和配置，提升基层社会治理的协同性、有效性，使问题发现在一线、解决在一线，避免“层层上报”贻误战机、“各扫门前雪”推诿扯皮。

“铁脚板”是能力作风保障，落实了“打通最后一公里”的具体举措。所有的工作，最后都要靠人去落实。网格员既是在一线解决问题的战斗员，也是党联系服务群众的桥梁纽带，对夯实党长期执政的群众基础意义重大。2023年新冠肺炎疫情突如其来，全省广大基层干部和网格员通过移动终端随时接受“数据指令”，滚动式开展信息收集、人员排查、宣传引导工作，做到了来自疫情严重地区、密切接触者、居家隔离人员、社区常住及外来人员“四个见底”。在“大数据+网格化+铁脚板”治理机制的落地过程中，加强和改进党的领导是贯穿其中的一条主线。通过充分发挥党的政治优势、组织优势，推动各部门切实打通数据壁垒，基层网格织得更密、建得更强，广大基层干部和网格员能力素质不断提升、工作作风持续转变，党和人民群众的血肉联系实际上在无形中加强了，这也为“大数据+网格化+铁脚板”机制充分发挥作用提供了坚强保证。

四、完善现代社会治理机制的建议

从江苏近年来的探索实践看，这一机制运行中主要存在以下几个方面的问题：一是部分数据难以充分整合和共享，数据接口不匹配以及重复建设。城管部门反映，一次执法要分别操作编办、住建、司法三种系统，内容基本一样。基层网格员反映，有时需要携带两三部手机，操作多个App软件，重复填报相关信息。二是各类资源还没有充分集成和下沉到网格，对于一些问题，网格员虽然能够及时发现，但无法拍板决策、及时解决。三是部分地方网格任务存在“箩筐化”，对准入的部门事项把关不严，导致“网格是个筐，什么都能往里装”，增加了基层负担。四是有的地方“铁脚板”能力还跟不上，网格员业务能力与工作需求不匹配，采集信息、发现问题、化解矛盾的能力相对不足，同时有的地方网格员待遇不高、稳定性较差。苏北一些地方专职网格员月收入较低，导致流失率较高。五是有的地方研究谋划和组织推动力度还不够，存在搞“戴帽式”理解、“拆分式”落实倾向，应用上停留在数据归集和简单事务处理方面，深化拓展还不够。立足江苏实践，放眼在更大范围内的推广运用，应从以下三个方面采取措施，进一步提升这一机制的建设和运用水平。

注重系统设计，不断提升大数据的精准性。一是进一步突破区域、部门和层级限制，打通数据壁垒，规范统一数据收集、处理、存储和开放标准，有效破解需登录多个平台重复录入信息的难题，实现数据跨层级和跨区域的共享应用。二是制定数据共享授权制度，规范基层数据采集、回馈、管理、使用的责任和权限，在标准化和安全性的前提下合理调用和反馈，为社会治理提供更加精准的支撑。三是组建一批大数据研判专班，积极运用云计算、物联网、人工智能等技术，高效分析处理海量数据信息，深度挖掘数据资源的价值，切实提高数据利用水平，及时发现问题、精准预警、防控风险。四是顺应技术进步趋势和工作实际需要，持续开发应用场景，催生更多创新应用。

推进增能减负，不断提升网格化的精细度。一是推动人员下沉网格，探索建立机关干部“下沉一线”工作机制，统筹推进综治、城管等部门力量进网格，鼓励社会力量参与基层社会治理，推进人民团体、社会组织、企事业单位参与网格服务工作。二是进一步完善网格事项准入机制，严格工作事项进网格的审批程序，明确网格长、网格员职责，同时坚持“资源跟着事项走”，对准入的工作事项匹配相应的力量资源。三是完善经费保障机制，加大财政投入，争取社会资金支持，满足网格化治理需要。

突出能力建设，不断提升铁脚板的战斗力。一是采取举办专题讲座、组织相关培训等方式，引导各级领导干部特别是党政主要领导进一步提高思想认识，提升运用水平。二是探索将专职网格员纳入社区工作者管理，研究制定专职网格员选聘录用标准，吸纳大学生村官、流动人口协管员、消防协管员、食品药品安全联络员、禁毒联络员充实到网格员队伍，加大业务技能培训力度，提升网格员综合素质和工作能力。三是加大机制保障力度，探索建立与网格化服务管理相适应的考核评价、薪酬保障、奖励激励、职务晋升体系，同时采取更多激励举措，调动兼职网格员、社会志愿者投身网格服务的积极性。

（作者系中共江苏省委研究室社会建设研究处处长）

责令编辑：张蔚菊