以全面深化改革促进人口高质量发展

党的二十届三中全会强调，必须自觉把改革摆在更加突出位置，紧紧围绕推进中国式现代化进一步全面深化改革。同时，明确提出要健全人口发展支持和服务体系，促进人口高质量发展。人口高质量发展是推进中国式现代化的基础性、全局性、长期性和战略性要素，而当前我国人口发展呈现出持续少子化、快速老龄化、日趋高龄化、区域增减分化的新形态，人口要素正在从供给与需求两端对整个经济社会发展产生巨大且深远的影响。当前和今后一个时期是以中国式现代化全面推进强国建设、民族复兴伟业的关键期，是推进人口高质量发展的窗口期，亟须根据人口发展规律，针对统筹推进人口高质量发展面临的诸多挑战与困难，全面深化人口领域改革，优化完善相关体制机制、政策体系，切实促进人口高质量发展。

一、全面深化改革推进人口高质量发展的重要性

二十届中央财经委员会第一次会议强调指出，人口发展是关系中华民族伟大复兴的大事，必须着力提高人口整体素质，以人口高质量发展支撑中国式现代化。这一重大论断进一步凸显了推进中国式现代化的关键和前提是人口整体素质提升，现代化的本质和目标是实现“人”的现代化。由此，必须主动适应和科学引领人口发展新常态，优化人口发展战略，全面提升人口整体素质，加快塑造现代化人力资源，最大限度地发挥高质量的人口对经济社会发展的能动作用。同时，还需要立足人口自身发展的基本情况，切实加强民生保障，提高民生福祉，全面提高人民生活质量，促进人的全面发展。

推进人口高质量发展是中国式现代化的必然要求。我国人口再生产率、总和生育率持续走低，人口总量与劳动年人口数量均持续负增长的态势难以逆转，未来显然无法通过人口数量的不断增长，使人口红利长时期内持续存在。因此，在数量型人口红利趋于下行且无法支撑经济高质量发展所需的新格局下，必须在整体人口质量提升上寻求突破。况且，既往以劳动力数量为优势的人口条件，难以有效培育发展以劳动者、劳动资料、劳动对象及其优化组合的跃升为基本内涵，以创新推动全要素生产率大幅提升为核心标志的新质生产力，无法长期支撑经济创新升级、实现高质量发展。由此，人口作为经济社会发展过程中最具能动性的基础性要素，推进中国式现代化对未来人口发展质量提出了新要求，可以说要实现我国经济高质量发展，人口高质量发展是不可或缺的重要内容。只有高质量的人口发展才能支撑科技创新发展、产业迭代升级。因而，为更好适应培育与发展新质生产力乃至推动经济社会高质量发展的时代需求，就必须遵循人口发展规律，通过人口领域全面深化改革，以更好适应人口发展新形势与社会发展新要求，促进人口向高质量转向，与现代化建设相适应、相协同，由传统的数量型人口红利向质量型人才红利、人脑红利进阶，使得人口要素能够更好支撑中国式现代化。与此同时，人口发展存在较大惯性，发展趋势在将来的很长一段时间内仍会延续现有特征，推进人口高质量发展势必受到人口惯性的约束与影响，特别是对于我国庞大的人口规模而言，这种惯性的作用尤其巨大、深远，深化改革亟须科学预测预判人口形势，提前科学谋篇布局。

推进人口高质量发展是实现人自由而全面发展的迫切需要。习近平总书记在北京出席中国共产党与世界政党高层对话会的主旨讲话中强调：“现代化的最终目标是实现人自由而全面的发展。”中国自主话语体系中人口高质量发展的核心要义是“人自由而全面的发展”，即人口的整体素质、经济能力、生活质量、生活环境、共享水平相较过去不断全面提升。这既与国际上对社会发展的最终目标定位为“人的全面发展”这一普适性价值相吻合，也与我国现代化建设的最终目标相一致。我国14亿多人口要整体迈入现代化社会，在人类历史上没有先例可循，必须坚持以人民为中心的发展思想，坚持发展为了人民、发展依靠人民、发展成果由人民共享，始终把人民幸福安康作为推动高质量发展的最终目的。顺应人民对美好生活的向往，多谋民生之利，多解民生之忧，在发展中补齐民生短板，促进社会公平正义。这就要求必须全面深化改革，在完善收入分配制度、完善就业优先政策、健全社会保障体系、深化医药卫生体制改革、健全人口发展支持和服务体系等领域持续发力。在幼有所育、学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居、弱有所扶上不断取得新进展，才能保证全体人民在共建共享发展中有更多获得感，不断促进全体人民共同富裕。把人口高质量发展同人民美好生活紧密结合起来，以人口高质量发展支撑中国式现代化的同时，实现人的全面发展。

二、全面深化改革推进人口高质量发展的必要性

人口高质量发展极其丰富的内涵决定了推动人口高质量发展必然是涵盖全生命周期、涉及经济社会多个维度，既不能孤立地依赖人口政策的变革，也不能仅仅依赖教育、养老、健康等任何单一领域的政策推动。况且近半个世纪以来中国的人口形势发生了巨大变化，既往人口发展领域的相关政策体系与体制机制固然在不断优化调适，但在人口发展新格局下、在以人口高质量发展支撑中国式现代化的新战略新要求下，依然难以精准有效、统筹协同，需要全面深化改革。

推进人口高质量发展的协调保障机制亟须完善。综合协调机制尚需完善。人口发展涉及方方面面，单一部门协同难度大，依靠发改、教育、卫健、民政等任一部门牵头协调其他多个部门，都难以达标达效。由此制约相关政策协同不到位，如托育服务享受“民水民电民气”优惠政策，由于涉及部门多、办理程序复杂，大多得不到落实；托幼一体化政策卫健、教育部门尚未能高效衔接；长期护理保险的护理服务与民政、残联的居家服务多有交叉，资源浪费而难以统筹，且异地享受长期护理保险待遇的制度体系尚不健全；银发经济与养老事业、养老产业也亟须多部门协同以统筹规划，高效率推进。

法律保障体系尚需健全。生育支持政策法治化支撑不足，现有生育支持政策并非以法律形式确立，约束力相对较弱。人口健康权法治保障碎片化，不同领域的相关法规归属不同部门，导致在制定、执行和监管上存在协同不足。老龄人口法治保障体系不完备，原有政策法规和制度安排“适老化”不强。劳动力与人口流动的法治保障不全面，阻碍了人口的积极就业和合理流动。

人口高质量发展的评价机制尚未建立。人口高质量发展在二十届一次财经会议之后被各界热议，对这一概念的内涵探讨已经较为丰富多元。但多基于中国式现代化的特征解读，较为强调人口高质量发展的核心是人口整体素质的提升。当前，中国自主话语体系下的人口高质量发展的内涵与外延界定尚不明确，人口高质量发展的科学评价体系、有效评价机制尚未建立，缺少引领人口高质量发展的指挥棒、风向标和推进器。

生育支持政策体系和激励机制需要优化。一定的人口规模是保障人力资本存量充裕、促进新质生产力发展、高质量增加全社会经济总量的前提，也是有力支撑消费与科技创新的重要条件。党的二十大报告将“建立生育支持政策体系”上升到“优化人口发展战略”的高度，从中央到地方相关生育支持政策也在不断优化完善之中，但人口出生率仍在不断下降，说明生育支持领域的改革尚需进一步深入优化。由此，二十届三中全会进一步明确指出要完善生育支持政策体系和激励机制，推动建设生育友好型社会。

出生率持续走低的态势尚未改变。人口净再生产率持续走低。我国人口净再生产率长期低于1，2000年和2010年均不到0.6，2020年略有回升但也仅为0.62，表明长期负增长的人口条件已经稳定形成，难以转变。初婚年龄和离婚率快速上升，“七普”较“六普”男女初婚年龄分别上升3.63岁和3.95岁，而“六普”较“五普”男女初婚年龄分别仅上升0.64岁和0.72岁。35岁以上女性离婚率由“六普”比“五普”增加0.91个百分点，上升为“七普”较“六普”增加1.4个百分点，“七普”数据显示男性35岁以上离婚率更是高达4.2%。可见，不利于稳定人口规模的要素在不断增加，需要相应的支持政策有效对冲。

现有生育支持政策体系尚不完善。一是精准性不足。支持政策未能针对不同群体的实际需求，对于生育潜能最高的专业技术女性而言，急需的自身事业发展、服务与时间支持未能满足，而对于生育意愿最强的生产制造、农业部门女性的经济支持未能满足。二是可及性不足。生育保险、生育津贴的效能未能有效发挥。调研显示，已生育一孩的女性中仅有约24%的女性拥有与产前收入水平持平的生育津贴。三是协同性不够，生育支持政策与家庭发展政策、人才政策、产业发展政策等未形成合力。现有生育支持政策更多地侧重于对母亲假期时长和假期工资支付率等方面的支持，没有与性别平等、父亲同假等政策形成组合，忽略了父亲的养育责任。依然将女性作为生育主要责任人的政策带来了就业市场对女性就业的进一步挤压，使得女性产生生育顾虑。同时，一方面不断出台相关生育支持政策，而另一方面，众多高校、科研院所人才引进及使用政策明确“非升即走”或“非升即转”，没有给予生育女性专业技术人员职称评定时间延长或条件优待等支持政策，在职称职级、事业发展压力下，放弃生育已成为众多专业技术女性的不得已选择。同样，各地在产业及人才政策中，也缺少对使用孕育女性职员的用人单位给予相应财税补贴或鼓励对孕育女性给予弹性工作制的协同支持措施，女性职工养育期的相关负担多由用人单位承担的现有政策对女性就业形成一定挤压。

人口发展的结构性、区域性支持政策尚不完备。快速老龄化的应对系统尚不完备。家庭为主、政府有为、市场多元的老龄社会治理政策体系尚未形成。家庭养老支持政策不足，日常性、事前型、促进型的“孝亲敬老”支持政策明显缺失，机构养老支持政策不尽科学，“重机构建设，轻专业居家上门服务”的支持政策亟待优化，应尽快探索补贴机构向补贴老人转变。支持康养服务转向以主动健康为导向的体制机制和政策导向明显缺失。高质量的银发服务供给与需求均明显不足，从事养老照护的护理人员存在巨大缺口，大部分老年人对政府免费提供以外的养老消费意愿不强，银发经济发展与老年人高质量生活面临挑战。

高质量就业支撑经济高质量发展面临挑战。根据联合国人口预测，我国劳动年龄人口中，16—24岁人口占比预计从2022年的14.8%提高到2035年的17.0%；与此同时，46—64岁人口占比同期从40.4%提高到43.1%；而处于就业经验成熟、适应新业态能力较强的中间群体25—45岁人口占比，同期则从44.7%降低到39.9%，对经济高质量发展带来一定影响。兼之就业意愿、就业形态、就业市场不断演变，未来一段时期，就业的结构性和摩擦性矛盾将显著加大，对高质量就业、经济高质量发展都带来一定的挑战。

共享发展任务艰巨。城乡居民的收入差距依然较大，2023年我国城乡居民的人均可支配收入分别为51821元和21691元，相差2.39倍。经济发展水平和居民收入水平的区域差异较大，人均GDP最高值与最低值的省份之间相差4.5倍，人均可支配收入最高值与最低值省份之间相差3.5倍。这些特征决定了推动人口高质量发展的关键一环“10多亿人走向共同富裕、共享发展”还面临一定挑战。

边境人口数量减少明显。从“七普”和“六普”数据的对比看，我国陆地9个边境省（自治区）的45个边境市（州、盟、地区）中，有24个已经呈现人口负增长，且减少幅度较大，其中7个人口下降幅度高于20%，且均呈持续下降趋势。戍边功能更为重要的边境村镇比其所在边境市域的人口减少问题更为严峻。

三、全面深化改革推进人口高质量发展的思路对策

在以人口高质量发展支撑中国式现代化的时代要求下，需要结合人口与经济社会发展特点与规律，针对当前制约人口高质量发展的主要矛盾、短板挑战，全面深化改革，以更完善的体制机制、更有效的政策体系切实提升人口发展质量。

进一步完善顶层设计。把人口高质量发展作为新时代基本国策。应把人口高质量发展作为强国建设、民族复兴大计，适时把人口高质量发展作为基本国策写入宪法。科学编制《国家人口高质量发展中长期规划（2025—2050年）》（以下简称《规划》），阐明规划期内国家人口高质量发展的总体要求、主要目标、战略导向、工作任务和保障措施。把《规划》作为指导全国人口高质量发展的纲领性文件。同时，建立高层次的协调议事机构。中央和地方层层建立由党政主要领导牵头的协调议事机构——人口高质量发展委员会，统筹战略安排、制定各项政策、协同执行各项任务，形成推进人口高质量发展的社会共识、巨大合力。

建立完善的法规政策体系。逐步科学完善覆盖全生命周期的保障人口高质量发展的法律法规体系，尽快修订《人口与计划生育法》，将其更名为《人口高质量发展促进法》，调整相关生育约束性规定，增加生育配套政策的支持性、协同性、系统性内容，为促进我国人口规模适度、素质提高、分布合理、生活质量提高、生活环境优化、共享水平提升提供上位法保障；修订《中华人民共和国民法典》，根据当前婚育观念变化，适度优化法定结婚年龄、科学推行婚育检查等条款，为提高婚育质量、提高人口素质提供完备的法律支持。

建立人口高质量发展评价机制。从国家层面构建包含人口素质、经济发展、生活质量、环境质量与共享指数等在内的人口高质量发展指标体系、评价机制，把人口高质量发展评价纳入高质量发展综合考核、干部政绩考核体系。适时构建全国统一的人口管理平台，完善人口预测预警、动态反馈机制，推进人口治理现代化。

完善生育支持政策体系和激励机制。完善中国特色生育支持体系。一是提高生育支持政策的精准性。针对不同群体需求提供精准支持，出台政策鼓励高校、科研院所利用自身房产资源与托育机构合作，为本单位生育家庭提供普惠托育服务、儿童托管服务；为孕育期女性提供弹性工作时间安排与延长职称评聘考核期限等，建立女性科研工作者回归基金及支持体系。同时加大对家庭养育的“经济支持”力度，测算显示，现金投入占GDP比重每提升一个百分点，总和生育率会显著提高0.033个单位。推动生育保险政策落实，明确生育津贴支付按照包含奖金、福利在内的“平均工资”标准，逐步提高女职工产假期间的收入，使其不低于产前水平。鼓励用人单位落实好女职工哺乳假，为有家庭养育责任的男女职工提供同等弹性工作制，并通过税收优惠、资质评定等方式，以政策补贴分担用人单位承担的生育成本，降低对女性的职业挤压。二是着力加强相关政策的高效协同组合。一方面，把生育支持政策与家庭发展政策协同。建立并完善“双职工”模式的生育支持政策组合，照护婴儿父母同假，促进男性增加育儿参与时间和提升育儿技能。另一方面，生育支持政策要与教育政策协同。卫健、教育部门要加大对公共托育机构、普惠托育体系建设支持的力度，完善中小学放学时间、家庭作业布置等有效监管，切实减少女性的子女照料与课业辅导时间、精力，减轻家庭养育教育负担。进一步优化义务教育安排，探索建立幼儿园3年、小学5年、初中高中共5年的“3+5+5”义务教育体系。制定并综合施策，推动普及家庭科学教养，不断推进教育公平和社会流动的实现，减少家庭“拼子成龙”的教育焦虑。提倡和推行更开放、更支持和更包容的避免内卷的教养方式，以促进子女的学习学业、身体素质及人格健康发展，切实有效“助子成龙”。

完善社会综合支持体系。营造良好社会氛围，树立良好家风，支持男女平等、夫妻共担养老育幼责任，加强对家庭及祖辈隔代照料给予免费的科学育儿指导。对不利于生育支持的用人用工导向、自媒体负面信息加强监测监管治理。把生育支持工作纳入地方政府目标责任制考核，借鉴生态保护补偿制度，对出生人口多、流出人口多的省份和地区进行动态资金支持与财税转移补偿。

完善重点人群高质量发展的支持体系。完善积极老龄化的支持体系。一是渐进提高对老年人的经济支持。加大力度执行国务院印发的《划转部分国有资本充实社保基金实施方案》，制定逐步提高低收入老年人养老金水平的机制，健全基本养老、基本医疗保险筹资和待遇的合理调整机制，逐步提高城乡居民养老保险基础养老金。二是完善老年人力资源再利用政策体系，支持老年人参与和谐社区建设与现代社会治理，使老年人老有所为、老有所得。三是加强高质量养老服务供给，完善护理人员队伍建设机制，优化护理职业教育结构，增设养老护理专业；利用新一代信息技术和智能设备，推动居家照护服务智慧化。加强居家养老支持，对购买代际同住房屋、子女承担家庭养老服务给予财税支持，以政府购买服务等方式鼓励专业机构、社区提供专业居家养老服务。根据少子老龄化的人口发展格局，进一步优化医疗卫生资源配置，完善全生命周期的健康支持体系与主动健康实施体系。

完善高质量就业优先的支持体系。建立以有效支撑培育与发展新质生产力为导向的社会教育体系，围绕产业发展需求、科技未来前沿、产业发展趋势、企业实际需求培养人才。优化企业自我培训机制，建立完善支持企业自行对员工根据岗位需要开展培训的财税政策，对切实取得人力资本成长、员工工资收入稳定增长与企业效益提升成效的企业给予资金、政策支持，推进建立积极的内部劳动力市场。进一步减少人口流动的人为限制，建立常住人口公共服务均等覆盖的制度体系，促进人口与产业的进一步融合互动。

建立促进共享发展的体制机制。加大对发展相对滞后地区的教育、医疗、就业、养老育幼等方面投入，促进民生事业发展；促进巩固拓展脱贫攻坚成果同乡村振兴有效衔接，推动公共服务均等化，让人民群众都能够共享改革发展成果。不断完善收入分配制度、社会保障制度，形成更加和谐的社会氛围和宜居宜业的美好乡村生活环境，不断满足人民过上美好生活的新期待，进一步推进全体人民共同富裕。

完善促进边境人口高质量发展的支持体系。建立边境人口数据库及动态监测预警体系，尽快开展边境人口专项普查行动，科学研判发展趋势，采取针对性举措主动应对边境人口问题及其可能带来的系列负面影响。综合施策促进边境人口高质量发展，建立“地域+领域”对口合作发展机制，鼓励发达地区、大型企业与边境地区资源互补，合作发展，因地制宜发展边境特色产业、建设特色边境小镇，为边境人口发展提供产业基础、就业与共富平台；进一步完善边境地区公共服务的精准供给，切实解决医疗、教育等难题。着力打造宜居宜业宜旅的边境特色村镇，吸纳更多人口在边境地区安居乐业、高质量发展。

〔本文系国家社科基金重点项目“多元大数据人口监测研究”（22AZD147）阶段性成果〕

（作者系南京邮电大学人口研究院、高质量发展评价研究院二级教授，博士生导师）

责任编辑：张蔚菊