中国生态农业立法探究

摘 要：近年来，中国生态农业取得了长足发展。全国各地陆续出台有利于生态农业发展的政策制度，实践中也获得了一定成效。基于立法现状分析，中国生态农业法律制度还存在缺乏专门立法、可执行性较弱、处罚规定宽泛等不足。对此，需要通过完善现有法律规定、提升可执行性、明确处罚标准等方式破解现有难题，从而完善当前生态农业法律体系，为生态农业发展提供坚强的法律保障。

关键词：生态农业；法律体系；可持续发展

党的十八大以来，中国坚持绿水青山就是金山银山的理念，坚定不移走生态优先、绿色发展之路。各地逐渐意识到传统农业的高污染、高消耗特性有悖于绿色发展理念，也不利于实现乡村振兴，农业生态化转型迫在眉睫。只有实事求是下功夫搞好生态农业，才有优化产业结构的发展机会。然而，改革过程中出现了执行困难、立法不完善、配套制度不健全等难题，需要从法律角度追本溯源。

一、生态农业法律制度的现状

当前，中国在生态农业法律制度建设方面取得了一定成就，无论是国家根本大法《宪法》，还是农业生态领域的基本法《农业法》《乡村振兴促进法》与污染防治类法律乃至地方条例，都有关于保障农业生态化转型的相关条款。这些法律文件涵盖了发展可持续农业、促进乡村绿色发展和改善生态环境的理念和立法目标，并在此基础上制定相关制度，初步构建了生态农业的法律体系，在实践中对于农村生态保护、现代农业发展发挥了积极作用。

《宪法》是中国的根本大法，也是指导立法者制定其他基本法律的母法。2018年修宪过程中首次将“生态文明”写入其中，体现了国家重视生态保护、推进生态农业转型发展的决心。《宪法》第九条第二款规定：“国家保障自然资源的合理利用，保护珍贵的动物和植物。禁止任何组织或者个人用任何手段侵占或者破坏自然资源。”同时，第二十六条第一款规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”以上条款彰显了生态保护发展的决心，对于生态农业发展起到引领性作用。

目前中国尚未制定专门的生态农业法，国内的生态农业主要通过农业领域和环境领域的法律法规进行调控。作为农业领域的基础性法律，《农业法》和《乡村振兴促进法》都在一定程度上制定了生态农业的调整部分。其中，以农业生产、粮食安全、农业资源开发以及农民权益保障等内容为核心的《农业法》主要从原则层面调节生态农业。例如，第三条第一款规定：“国家把农业放在发展国民经济的首位。”第六条规定了科教兴农和农业可持续发展的方针，在加强农村基础设施建设、优化农村经济结构、提高农业综合生产力的同时保护生态环境。而以推动农业农村全面发展为目标的《乡村振兴促进法》则以专章形式规定了农业生态发展保护新内容，涉及农业面源污染控制和农业投入品管控等农业生态重点问题。

2014年修订的《环境保护法》中有许多内容都体现了生态农业发展观念。例如，第三十条内容涉及合理开发自然资源、保护生态安全和生物多样性，以及制定实施有关生态恢复方案。第三十三条第一款规定：“各级人民政府应当加强对农业环境的保护，促进农业环境保护新技术的使用，加强对农业污染源的监测预警，统筹有关部门采取措施，防治土壤污染和土地沙化、盐渍化、贫瘠化、石漠化、地面沉降以及防治植被破坏、水土流失、水体富营养化、水源枯竭、种源灭绝等生态失调现象，推广植物病虫害的综合防治。”以上条款是从保护的角度来规制生态农业。而从防治的角度看，我国的污染防治法律主要由大气、土壤、固体废物和水四个维度来调控农业生态发展，从上到下有效控制农业生产中的各类污染排放。《固体废物污染环境防治法》规定：“生产经营者应当采用有效的回收环保手段来处理生态农业生产过程中产生的秸秆、废弃农用薄膜等农业废物。”《土壤污染防治法》第二十九条列举了6种环保措施，规定了农业生产者在农业活动中应当采取低污染、有利于土壤降解废物和恢复土地肥力的绿色生态生产手段。《大气污染防治法》从空气污染的角度，以专门条款对生态农业生产过程中的大气污染物排放进行规制，地方各级政府承担监督本地农业生产经营活动控制污染物排放的责任，而农业生产经营者要履行合理施肥减少挥发性有机物污染大气的义务。《水污染防治法》中初步制定了农业生产注意水体污染的大致要求，第五十三条规定：“制定化肥、农药等产品的质量标准和使用标准，应当适应水环境保护要求。”总体来看，我国生态农业法律条款主要集中在上述法律当中，这些条款多为宏观性规定，初步构成了生态农业法律体系。

二、生态农业法律制度的不足之处

（一）生态农业缺少专门立法，法条散见各法律法规中

目前，中国并未制定专门的生态农业法，涉及生态农业的法律条款散见在农业和环境保护领域的多部法律当中，这些法律共同承担了推动生态农业发展的责任。由于这些法律并不是以生态农业作为核心对象制定的，因此在立法理念上并不能完全契合于生态农业发展理念。基于立法理念上的差异，农业类法律在制定农业制度时往往缺乏必要的生态保护内容，而《环境法》《土壤污染防治法》等环境保护法律体系中又是以城市环境保护为主，农村视角缺失，生态农业生产难以得到保护。具体而言，宏观层面上生态环境保护立法理念有缺失。《农业法》中虽然有专章规定农业资源环境保护，但总则部分没有关于环境保护原则的直接规定，仅有第六条寥寥几笔规定了可持续发展方针，不能完整体现生态文明理念。同样的问题也出现在《农产品质量安全法》中，其总则部分甚至没有规定环境保护原则。而从微观层面分析，针对农村的生态环境保护内容规定存在不足。相关法律重视防止城市污染，而忽视农业环境保护。《环境保护法》中只有少量条款涉及农村环境保护，甚至监督管理整个章节没有针对农村环境监管的专门规定。法律层面的缺失更容易助长破坏农村环境的不良风气，不利于生态农业长远发展。

（二）生态农业法律可执行性较弱

当前，我国涉及生态农业的法律法规以宏观层面为主，可操作性较弱。生态农业法律的立法理念包含农业发展和生态可持续发展，而目前生态农业法律条款又是规定在广大农业、环境法律当中。对于这些法律而言，生态农业是交叉学科，因此在制定时往往留有余地，以便其他法律相互配合，长久以来就造成生态农业条款偏向总体性规定，可执行性弱。国家制定法律，就是要使其在社会生活中得到遵守和执行，否则法律将变成一纸空文，失去应有的效力和权威。当前，生态农业法律存在执行困难的问题，法律文件中白纸黑字规定的制度在实践中却无法得以实施。究其原因在于内容抽象而忽略具体的执行手段，其中以奖励制度最为明显。在《环境保护法》《农业法》《乡村振兴促进法》中都有通过法条的形式明确奖励对于环境保护、农业发展和乡村振兴有突出贡献的自然人和单位。例如，《环境保护法》第十一条规定：“对保护和改善环境有显著成绩的单位和个人，由人民政府给予奖励。”《农业法》第八条第二款规定：“国家对发展农业和农村经济有显著成绩的单位和个人，给予奖励。”《乡村振兴促进法》第十一条第二款规定：“对在乡村振兴促进工作中做出显著成绩的单位和个人，按照国家有关规定给予表彰和奖励。”但这些奖励措施都是在总则部分简单规定，其实用性不大，如何激励以及激励对象认定标准不明确，具体执行过程中困难较多。

（三）生态农业处罚规定宽泛

当前，我国污染防治类法律对于污染农业环境、破坏农业生态环境的行为都或多或少地规定了相应的处罚措施，适当的处罚力度能够有效避免大型企业“边排污边交罚款”的不良行为，有利于引导人民群众保护生态环境，促进生态农业绿色发展。但是这些处罚条款中往往没有明确规定适用标准，这会提升处罚适用的任意性，不利于保护生态农业。例如，《固体废物污染环境防治法》第一百零二条规定：“在永久基本农田集中区域和其他需要特别保护的区域内，建设工业固体废物、危险废物集中贮存、利用、处置的设施、场所和生活垃圾填埋场的，处十万元以上一百万元以下的罚款，经济处罚标的区间高达十倍。”《大气污染防治法》第一百一十九条规定：“在人口集中地区对树木、花草喷洒剧毒、高毒农药，或者露天焚烧秸秆、落叶等产生烟尘污染的物质的，由县级以上地方人民政府确定的监督管理部门责令改正，并可以处五百元以上二千元以下的罚款。”根据上述分析不难看出，行政处罚金额有较大的自由裁量区间，这会加深执法处罚的任意性而影响公正性，使得行政处罚难以发挥应有的作用。

三、生态农业法律制度的优化对策

（一）完善生态农业法律现有规定

立法是一个复杂的系统工程，当前在缺少专门生态农业法律的情形下，可立足于现有的农业法律规范，并通过进一步修订促进生态农业发展，为将来制定专门的生态农业法提供条件。第一步，应当完善补充立法理念。将乡村振兴目标和生态文明理念以原则的形式写入生态农业法律。例如，《农业法》第一条应将目标更新成实现乡村全面振兴。同时，参考《乡村振兴促进法》总则部分，以法条形式把“人与自然和谐相处”“生态文明”和“两山理论”规定在第一章当中，以彰显《农业法》发展绿色现代化农业、经济建设与环境保护协同发展的立法理念。同理可知，《农产品质量安全法》也可在总则部分加入环境保护原则。第二步，完善农村生态环境保护的具体内容规定。相对于集中化的城市而言，农村地广人稀、基础设施薄弱，难以直接套用城市的监督管理规定。在乡村振兴大背景下，《环境保护法》应更加重视农村生态保护，对于农村盗砂、填埋建筑垃圾破坏耕地等恶性事件，可以借鉴“垃圾分类督导员”的形式设立相应的农村生态环境保护督导员，采取不定期巡查的形式监督管理农村环境保护，发挥群众监督作用。具体而言，应在《环境保护法》第二章监督管理章节中以条款的形式规定农村生态环境保护督导员制度，同时针对违反上述制度的不法行为在第六章法律责任中规定多种幅度的处罚措施，发挥法律的指导性作用。要加快弥补立法空白，为生态农业产业长远发展提供法治支撑。

（二）提升生态农业法律可执行性

面对生态农业法律执行难问题，应细化相应规定，赋予抽象的法律条款可操作性。针对奖励措施模糊问题，一方面，应明确奖励对象，即界定何种情况可视为做出“显著成绩”。例如，举报破坏环境违法行为，可根据举报线索的价值以及违法事实查证结果将其分为一般价值、较大价值和重大价值，对于提供重大价值的线索挽回损失的举报者，应认定其满足取得“显著成绩”的标准，给予适当奖励。因此，《环境保护法》应对第十一条进行补充，将“显著成绩”认定标准明确规定在法律中，以发挥法律的激励作用。另一方面，也应规定具体的奖励标准和方式。考虑到各地经济财政水平差异，可将奖励金额设置为1万元到10万元多个档次，明确统一的奖励额度并通过法条的形式规定在《环境保护法》中。关于奖励方式，除了规定金钱奖励，还可以采取公开表彰，树立典范、宣传事迹，增强法律主体的荣誉感，鼓励其主动遵守和适用法律。同时，对于单位主体，还可根据因其提供的线索而避免的环境损失，奖励相应的碳排放额度，采取多种奖励措施激发主体守法意识。《农业法》和《乡村振兴促进法》也应按照上述思路补充相应的奖励条款，使生态农业法律中的奖励规定“活起来”，发挥应有作用。

（三）明确生态农业法律处罚规定标准

针对生态农业法律法规处罚标准问题，应结合具体情况制定相应的处罚标准。首先，针对个人和单位制定不同的处罚标准。对个人处罚较重会给群众造成不必要的负担，而对企业处罚较轻则难以打消其“破财消灾”的错误思想。和个人相比，单位污染农业生态的破坏力往往要大很多，因此在处罚标准上也要明确区分。其次，明确处罚区间适用标准。例如，对于《土壤污染防治法》第八十七条规定，可明确列出其情节严重的农村土壤污染具体行为及污染程度，以便更好地惩治严重污染行为，做到处罚得当。最后，细化同一区间内处罚幅度适用标准。例如，针对首次违法、多次违法的情况设立不同的处罚幅度，对前者在罚金幅度中间偏下处罚而对后者在中间偏上处罚，以示区分，从而最大限度发挥法律的引导作用。

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[责任编辑：李伟杰]