党员权利视角下党内法规制度体系完善研究

摘 要：完善党内法规制度体系，是推进党内治理现代化、确保党长期执政、推进党的自我革命和全面从严治党的必然要求。从党员权利视角看，党内法规制度建设中存在着党员权利规范总量短缺、部门分类不合理，对党员权利赋权不够充分、党员权利体系不够丰富，党员权利行使的程序制度不健全、可操作性不强，责任制度不完善等突出问题。应调整现行党内法规制度体系分类，将党员权利保障法规单独设为一个部门；在《党章》中增设党员荣誉权、救助权和执政参与权，进一步丰富党员权利体系；以权利可行使为指向，着力健全参与权、选举权、监督权、救济权等权利行使的程序制度；完善党内法规责任机制，形成完备协调的责任体系，增强党员权利保障法规制度的执行力、威慑力。

关键词：党员权利；党内法规；制度体系

中图分类号：D26

文献标志码：A 文章编号：1002-7408（2024）09-0030-09

一、研究的缘起

自党的十八届四中全会将党内法规确立为中国特色社会主义法治体系的基本组成部分，建设党内法规制度体系，形成完善的党内法规体系成为法治中国建设的基本任务之一。以党内法规为核心的党规之治与以法律为核心的国法之治并行不悖、互构互促、双轮驱动，成为法治中国建设的制度特色和根本保障。作为人类文明的基本制度保障，现代法治的基本要义是通过规控权力以保障权利。作为我国法治体系的基本制度规范形式，党内法规亦须遵循法治的这一基本要义，在党规之治的党内法治实践中践行权利保障的基本逻辑。然而，就目前的党内法规制度建设实践来看，党内法规在整体上凸显出浓厚的组织本位、义务本位色彩，更强调党员对党组织的义务。无论是具体党内法规的制定，还是其制度规范的设置，普遍表现出重组织权力、轻党员权利，党员义务规范多于权利规定，以及重党员实体赋权、轻程序设计的结构性失衡现象［1］。这些党规制度建设的偏差和不足，不利于党员权利的维护与保障，阻碍了党员主体地位的实现，削弱了党内民主活力，制约了党内治理效能的提升。

从既有研究来看，随着党的十八届四中全会将党内法规纳入中国特色社会主义法治体系，党内法规制度体系建设受到学界的高度关注，迅速成为理论研究的热点，形成了一系列研究成果。但梳理这些成果，其中专门从党员权利视角探究党内法规制度问题的文献比较少见。相关研究①也多探讨党员权利的内涵、功能、发展演进，党员权利与权力关系等问题，其中涉及党员权利法规制度建设的内容，多是点到为止或局限于某一个方面，所提制度对策也多为一些宏观思路，空泛抽象，缺乏针对性、系统性和可操作性。党员是党的机体细胞，党员权利是其作为党组织成员身份的体现，也是其通过政党实现政治诉求的工具。党员权利不彰、主体地位不牢，党的生命力和执政地位必受影响。因此，通过加强党内法规制度建设，充分保障党员权利是事关党的生命和执政的关键所在，是依规治党和法治建设题中应有之义和必由之路。鉴于此，本文立足依规治党的法治场域，聚焦党员权利视角检视党内法规制度建设中的问题与不足，着力从具体制度规定层面提出保障党员权利法规制度完善的对策，以期有助于进一步补齐党内法规制度体系短板。

二、党员权利视角下完善党内法规制度体系的逻辑理路

（一）深入推进党内治理现代化的必然要求

党的十八届三中全会确立了推进国家治体系和治理能力现代化的总体目标。中国共产党作为执政党、领导党的特殊地位决定了其内部治理的现代化是国家治理现代化的题中之义和根本保证。党内治理的现代化主要体现为党内治理的民主化和法治化。民主化内涵的核心在于党员能够在党内政治生活中充分享有、行使民主权利，参与党内事务管理与决策。作为党内治理现代化的方向，民主化的实现要靠以党内法规为基础制度的法治化来保障。换言之，党内治理现代化的实现在某种程度上取决于党内法规对党员主体地位及民主权利的制度促进与保障。通过完善党内法规制度体系，加强党内法治建设，以保障党员权利的享有与行使，促进党内政治生活的民主化也就成为党内治理现代化的必由之路。“党内法规是推动党内治理现代化的前提和基础，党内治理现代化是党内法规的动态表达和目标追求。”［2］这就要求我们在党内法规制度体系建设中，务必依循党员权利—党内法治—党内治理的逻辑主线，以党员权利为起点，优化制度供给侧结构，更聚焦党员权利视角加强党内法规制度建设，拓展党员权利制度空间，赋予党员更多权利，着力健全党员权利行使的途径与方式，依规保障、塑造全体党员在党内事务中参与、管理和决定的机会与能力，使党员表达权、参与权、选举权、监督权等民主权利的政治效应充分释放出来［3］，从而推动党内治理走向党内善治，为国家治理现代化提供根本保障。

（二）激发全体党员主体性、能动性，确保党长期执政的内在需要

中国共产党是中国的执政党，是中国特色社会主义事业的领导核心。实现党长期执政，首先是中国共产党全体党员的内在政治意愿和信念。而实现这一目标，务必要在党内调动全体9800余万党员的主体性、能动性，增强其认同感、归属感，为党的事业不遗余力地贡献智慧和力量。党员的权利是党员主体性的制度表达，主要由党内法规这一党内法治形式赋予和保障。因此，要激发全体党员参与党的建设和执政事业的主体性、能动性，使之做到在党为党、在党护党，从而提高党的执政能力，巩固党的执政地位，确保党长期执政，就务必扭转党规之治中“重组织、轻党员”的制度建设倾向，牢固树立党员主体地位的指导思想，遵循权利保障的法治思维，通过加大党员权利的法规制度供给，丰富党员权利体系，增强党员权利保障条文规定的可操作性，将关心关爱党员、保障党员主体地位落到实处。

（三）强化党内权力制约，推进党的自我革命的必然要求

党的二十大报告指出，腐败是危害党的生命力和战斗力的最大毒瘤，反腐败是最彻底的自我革命。腐败的本质是权力滥用，反腐败的根本是权力制约。依现代法治一般原理，权力制约的路径有二，一是以权力制约权力，即在权力内部通过分权实现制衡；二是以权利制约权力，即在外部通过权利的行使制衡权力。而且，权力来源于权利决定了后者更具有本源性、根本性和有效性。这一原理同样适用于党员权利对党内权力的制约。一则党内权力来源于党员权利授受的逻辑决定了党员权利对党内权力具有天然的制约作用；二则党员权利与党内权力之间此消彼长的关系决定了党员权利的充分有效行使，要求权力保持自制、恪守边界，同时党员参与权、监督权等民主权利的行使直接作用于党内权力的运作过程，必然对党内权力产生过程性、常态化的监督与制约。所以，要深入开展反腐败斗争，推进党的自我革命，就务必在党内法规制度建设中遵循规范权力—保障权利的法治逻辑［4］，以党内权力为着眼点、党员权利为落脚点，不仅要通过党内法规优化党内权力的配置，明确各自的边界，完善其运行的机制，将其关进法规制度的笼子，确保其依规运行，从而避免权力滥用对党员权利的侵害；而且要注重强化党员权利的制度安排，保障、激励党员愿意“下场”行使各项民主权利，以实际行动切实参与到党内事务之中，以党员的“在场”促使党内权力规范运行，实现以党员权利对党内权力的根本制约，遏制、减少党内权力腐败。

三、党员权利视角下党内法规制度建设存在的不足

党的十八大以来，党内法规制度建设取得了巨大进展，党内法规的制度体系已经基本成形。在此背景下，党员权利保障方面的党内法规制度建设也获得了长足进展，但是从具体实践及相关党内法规文本来看，总体上还比较薄弱，存在法规制度总量短缺、部门分类不合理、制度规定不具体、可操作性不强、责任制度不健全等突出问题，成为党内法规制度体系的短板，与依规治党背景下党员权利保障的制度之需还存在相当的差距。

（一）党员权利保障法规制度总量短缺，部门分类不合理

从党内法规制度文本来看，一方面，在制度数量上，还有待于进一步扩充。目前，党员权利保障的规定主要集中于《党章》第4条、《关于新形势下党内政治生活的若干准则》（以下简称《新准则》）第7条，以及专门主干法规《中国共产党党员权利保障条例》（以下简称《保障条例》）等党内法规中。此外，还散见于《中国共产党党内法规制定条例》（以下简称《制定条例》）、《中国共产党党务公开条例（试行）》（以下简称《党务公开条例》）、《中国共产党党内监督条例》（以下简称《党内监督条例》）、《中国共产党纪律处分条例》（以下简称《纪律处分条例》）、《中国共产党问责条例》（以下简称《问责条例》）、《中国共产党组织处理规定（试行）》（以下简称《组织处理规定》）、《中国共产党纪律检查机关监督执纪工作规则》（以下简称《监督执纪工作规则》）、《中国共产党纪律检查机关控告申诉工作条例》（以下简称《控告申诉工作条例》）、《中国共产党基层组织选举工作条例》（以下简称《基层组织选举条例》）、《中国共产党地方组织选举工作条例》（以下简称《地方组织选举条例》）等关联性党内法规的若干条款。比较而言，在党内法规制度体系中，无论是党员权利保障的法规数量，还是相关的规范条文总量，均相对薄弱。

另一方面，现行的党内法规部门分类不尽合理，党员权利保障被遮蔽。按照一定的标准，对数量众多的党内法规科学分类，对健全党内法规制度体系具有重要意义。从党内法规分类的变迁历程来看，现行的党内法规1+4制度体系部门架构（即在党章之下分设党的组织法规制度、党的领导法规制度、党的自身建设法规制度和党的监督保障法规制度4大部门），由2017年《中共中央关于加强党内法规制度建设的意见》所提出。从其4大部门的内容来看，党员权利保障法规被划分到“监督保障类”法规之中，归属于其中的子部门“保障类”法规，但这种分类的不合理非常明显。其一，监督性法规和保障性法规的性质不同，前者的规范性质属于调整性规则，后者的规范性质属于构成性规则，二者难以整合［5］；其二，就子部门“保障类”法规而言，党员权利保障法规和其他保障性法规在调整对象和功能上截然不同，前者旨在调整党员权利关系，保障党员权利行使，而其他保障法规如党的机关运行保障法规旨在保障党的机关正常运行，二者也难以兼容。如此分类，使得党员权利保障法规在党内法规制度体系中被置于一种深层屏蔽的境地，难以彰显党员权利在党规之治中的基础地位，不利于党员权利保障制度法规的发展。

（二）党内法规对党员权利赋权不够充分，党员权利体系不够丰富

从《党章》《保障条例》的规定来看，党章赋予党员的权利主要包括知情权、参与权、选举权和监督权等8项权利，《保障条例》在此基础上进一步细化扩展为13项权利。从这些权利的具体内容观察，主要有两个特点：一是这些权利的指向和落脚点是党组织而非党员，党员行使权利是为了党组织而非自身。《保障条例》第4条第二款更是明确将“党员行使党章规定的权利”规定为“对党应尽的责任”。二是这些权利主要限于党员参与党内生活方面，而非党的执政领域。这种赋权逻辑的缺陷是明显的。一方面，尽管党员权利具有公共性［6］，但赋权、行权的目的过于聚焦于党组织，而忽视对党员个体利益的观照关爱，会消解其存在感。另一方面，将党员权利局限于党内而非党外，使得党员不能够直接参与党作为执政党、领导党对国家和社会事务的决策和管理，不利于党的执政能力的提高，同时也与党员作为公民加入中国共产党，通过党的执政活动实现其政治诉求和愿景不符。对此，在党内法规建设中，要调适过于着眼于党组织、局限于党内的赋权逻辑，将关注点放到党员个体利益、放到外部的执政参与上，做到公共性与个体性兼容、党内与党外贯通。

（三）党员权利行使的程序制度不够健全，可操作性不强

党员权利功效发挥的关键在于行使，由此将纸面上的权利转化为党内政治生活的党员行动。从制度文本来看，党内法规中党员权利的规定大多宏观抽象，具体程序、机制不健全，可操作性不强，在实践中难以充分有效行使，使得党员权利的宣示意义大于实际意义。

其一，从《党章》第4条、《新准则》第7条的规定来看，主要是对党员予以实体性赋权以及对某些权利内容予以阐释性表达，基本没有对党员权利行使的具体程序作出规定。

其二，从专门法规《保障条例》来看，尽管规定了“党员权利的行使”一章，但是其基本上是对《党章》《新准则》党员赋权规定的重述和细化，而非权利行使程序的具体设计；在“保障措施”一章中，尽管基于系统全面保障的原则规定了20项保障措施，但大多也为宣示性、概括性、统领性规定，还需出台具体的配套性党内法规制度方能落到实处。

其三，从其他关联性党内法规来看，相关程序机制不具体、不完善，还不能保障党员权利在现实层面充分有效行使。以知情权、参与权、选举权、监督权、救济权为例具体分析：一是在知情权制度规定方面，党务公开的事项规定笼统、原则，公开的范围有限，事后公开多、事中公开少，造成党员知情不及时，影响了党员对党内事务的参与和监督。比如，党的代表大会政治报告草案是否应该公开让全体党员知情、讨论，就缺乏明确的制度规定。二是在参与权制度规定方面，党员参与渠道窄、方式少、参与机制不完善的问题仍然突出，制约了党员尤其是普通党员参与权的行使。比如，《制定条例》第25条规定党内法规草案“必要时在全党范围内征求意见”，但是对于“必要时”的内涵却没有作出规定；在征求意见的形式上，也仅限于“座谈会、论证会、网上征集”等传统形式，导致党员尤其是普通党员参与党内立法的范围、深度不充分。三是在选举权制度规定方面，从《地方组织选举条例》《基层组织选举条例》的规定来看，党委成员候选人的提名方式单一，仅限于组织提名，普通党员难以参与提名；差额选举的比例、范围较小，直接选举基本局限于基层党代表层面，层次较低，使得党员在选举中的选择度、决定权较弱。四是在监督权制度规定方面，党内监督法规重点规定的是组织监督，对党员民主监督的制度规定少且抽象原则，甚至脱离实际。比如，《党内监督条例》第43条规定，提倡实名举报，并要求党组织为检举控告者保密。而在当前制度不健全、执纪监督权力还没有得到有效制约的现实环境下，实名举报难以得到党员认同。五是在救济权制度规定方面，程序不健全、抵牾的问题比较突出。以申诉权为例②，《党章》第4条、第43条和《保障条例》第18条赋予了党员“无限申诉权”，即任何一位党员对给予本人的处分处理不服的，都可以向其所在党组织、上级党组织直至中央提出申诉。但《党章》之下的《控告申诉工作条例》《监督执纪工作规则》《问责条例》《组织处理规定》等相关党内法规中均规定的是不同模式的有限申诉程序③，缺失无限申诉的程序设计，由此造成低位阶法规与《党章》的冲突和断裂。在申诉期限方面，《控告申诉工作条例》《监督执纪工作规则》等党内法规，没有关于提出申诉的期限和向申诉人告知复议复查结论期限的规定，造成程序残缺。此外，关于申诉期间是否停止执行的问题，现行党内法规缺乏统一规定。《问责条例》《组织处理规定》《推进领导干部能上能下规定》等法规，明确规定为不停止执行；《党章》《控告申诉工作条例》《监督执纪工作规则》等却未置可否。再如，对于申辩权，现行党内法规没有从正当程序意义上明确党员申辩程序的效力，只是从事后规定了压制申辩的纪律后果（《纪律处分条例》第88条），导致该程序的事中保护效力不足。解决这些问题，要求将党员权利行使的具体程序设计作为下一步党内法规制度完善的重心。

（四）责任制度不完善，不利于党员权利保障法规制度的执行

党内法规责任制度是党内法规中专门规定因违反党内法规义务而应承担不利后果的规则和原则的总称，是党内法规制度体系的重要组成部分［7］。完备协调的责任制度是党内法规强制性、威慑性的体现，是党内法规执行力的基本保障。对于党员权利而言，完善的党内法规责任制度是党员权利保障得以贯彻执行的制度利器。但是梳理相关党内法规文本，党员权利保障方面的责任制度还存在不少突出问题。

其一，责任规定笼统粗疏。比如，《保障条例》第48条规定：“党组织和领导干部不履行或者不正确履行保障党员权利的职责，造成严重后果或者恶劣影响的，应当按照管理权限由相关党委（党组）、党的纪律检查机关或者党的工作机关予以问责。”但是依据什么法规问责、问什么责，却语焉不详；《党务公开条例》仅用一个条文（第23条）对追责予以笼统规定。再如，《保障条例》第23条规定，党组织作出重要决议决定前，应当在一定范围征求党员意见，但其第四章追责部分中却没有针对这一行为作出相应的责任规定；《制定条例》第25条规定，党内法规草案形成后，应广泛征求意见，但是并没有针对该行为规定明确的责任后果。诸如此类的责任设计中的笼统、缺漏，在相关党内法规中屡见不鲜。

其二，追责情形不具体。比如，《保障条例》第47条、第48条中分别规定了对“情节较重的”“造成严重后果或者恶劣影响的”情形应给予较重责任处罚，但是对这些概念的具体内涵没有明确规定，导致在追责实践中难以把握。

其三，追责方式不清晰。比如，《保障条例》第47条规定，对于有侵犯党员权利行为的党员，情节严重的，给予组织调整或者组织处理、党纪处分。这里的“组织调整”和“组织处理”是选择性关系，二者显然不属于同一责任类型。然而，从《组织处理规定》第3条规定来看，组织处理中包括“调整职务”，基于一般理解，调整职务明显属于组织调整的内容。又从《问责条例》第8条的具体规定看，组织调整与组织处理的内涵却是一致的。再从《推进领导干部能上能下规定》第4条来看，把组织调整与组织处理并列规定，这意味着二者并非同一概念；但其第9条又将免职、降职作为组织调整方式予以规定，而根据《组织处理规定》，免职、降职又属于组织处理的方式；另从其5条规定的适用情形来看，“组织调整”既作为一种追责方式，又适用于对干部因健康原因而进行的职务调整。综合这些规定来看，“组织调整”与“组织处理”似乎是等同关系，又似乎是包含关系，二者到底是什么关系，现有党内法规没有对此予以解释说明。这就不可避免地给党员权利保障责任规定的适用造成混乱，削弱法规制度的明确性、规范性，损害党内法规制度的权威和执行力。

其四，忽视不同追责方式的综合运用。组织处理、纪律处分等不同追责方式的惩戒效应是不同的，而合并使用产生的制裁、威慑效果更强。所以，《组织处理规定》第8条规定“组织处理可以单独使用，也可以和党纪政务处分合并使用”，这为我们在党员权利保障追责中合并使用不同类型的责任提供了法规依据。但是，从《保障条例》来看，其中缺乏组织处理、纪律处分、通报批评等不同责任方式合并使用的明确规定，这就不免导致在党员权利保障中难以发挥不同责任方式并用的制裁功效。

四、党员权利视角下完善党内法规制度体系的路径

（一）调整优化现行党内法规制度体系结构，将党员权利保障法规单独设置为一个部门

如前所述，现行党内法规制度体系4大部门分类缺陷明显，不利于党员权利保障法规的发展，应予以调整优化。具体思路为：将监督类法规与保障类法规拆分，分别设为两个独立的部门；在此基础上，将党员权利保障法规从保障类法规中分离出来，单独设置为一个部门，为推进党员权利保障法规制度的加快制定，最终在党内法规制度体系中获得部门法地位，奠定制度框架基础。这种独立部类的设置思路不仅具有现实迫切性，而且有一定的理论共识。比如，有些学者主张根据党务工作的特点，可以把党内法规分为党章、党员权利义务法规、党内组织法规等类别［8］；还有学者提出可参照国家法律体系的构成，把党内法规分为具有宪法保障功能的党章、具有民法功能的保障党员民主权利的相关法规等类别［9］。这些主张表明学界认识到党员权利保障法规在党内法规体系中的特殊地位和价值。为贯彻党员权利保障的“部门法”思维，成就党员权利保障法规的部门法地位，彰显权利保障的法治理念，在下一步党内法规制度体系建设中，应以党员知情权、参与权、选举权、监督权等权利的具体类型为基点，以党内法规位阶为主线，尽快完善党章中的党员权利规范，抓紧制定出台党员权利保障领域的专门法规，健全其他相关党内法规中的党员权利保障制度、程序和机制，形成一个以党章为统领、专门法规为主干、相关配套法规制度为支撑的党员权利法规体系。

（二）在党内法规中增设党员权利类型，丰富党员权利体系

基于当下党内法规对党员权利赋权主要着眼于党组织、局限于党内事务，致使党员个体利益和执政参与诉求有所忽视的缺陷，党员权利制度赋权的逻辑应转向党员个体利益和执政诉求。“党员总还有一部分私人的问题需要自己来处理，并且也还要根据他的个性和特长来发展他自己。……党在一切可能条件下还要帮助党员根据党的利益的要求，去发展他的个性和特长，……以至加以奖励等。党在可能的条件下顾全和保护党员个人的不可或缺的利益——如给他以教育学习的机会，解决他的疾病和家庭问题。”［10］所以，在党内法规对党员赋权上，必须从双向角度考虑，党员入党不仅关注“我能为党做什么”，也关注“我能通过党做些什么”。为此，笔者认为可在《党章》中增设党员荣誉权、救助权、执政参与权3项基本权利，以弥补上述赋权缺陷，进一步在制度规定中扩展党员权利类型，丰富党员权利体系。

党员荣誉权的设定在于表彰在党内生活和治理中作出突出贡献的党员，激励全体党员积极行使权利，为党的建设和执政事业贡献智识。为此，有必要进一步完善党内功勋荣誉制度，细化荣誉项目和待遇，重点表彰激励基层普通党员。救助权的设定主要在于保障党员在遭遇生活方面的困难时，有权要求党组织予以帮扶、救济。申言之，有必要在《党章》确权的同时，出台《党员救助规定》，对党员救助的条件、主体、经费、程序等予以具体规定。执政参与权是党员能够参与党对国家和社会事务制定路线、方针、政策以及做出相关重大决策、决定等之中，并提出意见和建议的资格。该权利将传统党员参与权的范围由党内建设层面拓展到党的执政层面，对于密切党与广大群众的联系，吸纳、反映群众意见，提高党执政决策的科学性、民主性具有重要意义［11］。从现有法规制度来看，虽然《新准则》中关于党员参与权的阐述在内涵上接近执政参与权，但并没有明确以概念化方式予以表达。因此，有必要在《党章》中基于与传统参与权区分的意义上，对党员的执政参与权作出概念化的规定，以党内根本大法的制度形式将其确立为党员的一项新的基本权利。

（三）以党员权利行使为指向着力完善相关程序制度，增强党员权利的可实施性

其一，着力完善党员参与权行使的程序制度。其重点在于：一是在参与党内法规制定方面，聚焦当下制度中的问题，在细化参与程序、扩展参与范围、健全参与形式上进一步发力，确保党员充分有效参与。在细化参与程序上，要明确《制定条例》中党内法规草案公开征求意见的范围，尤其是明确“必要时”在全党公开征求意见的具体内涵，并规定应该公开而不公开的责任和后果，从而将公开征求意见刚性化，防止制定主体搞选择性公开，阻碍党员参与；在扩展参与范围上，将《制定条例》中“公开征求意见”程序，从目前的法规起草阶段拓展至计划规划、审核、备案和评估阶段，确保党员全程参与；在健全参与形式上，要在现有通过书面征求、座谈会、论证会、网上征集意见形式的基础上，引入听证程序，在制定涉及广大党员切身利益的党内法规时，必须召开由党员或者党员代表参加的听证会，促进博弈、协商，确保党员深度参与［12］。同时，可以借鉴人大“基层立法联系点”经验，建立党内法规基层立规联系点制度，遴选若干典型基层党组织、学术机构（如近年来一些大学、研究机构成立的“党内法规研究中心”）［13］，作为基层立规联系点单位，承担党内法规立项、草案起草、实施评估等意见收集和上传等职能，进一步保障党员参与党内法规制定工作。此外，着眼党员实质性、有效性参与，还应建立党内法规制定与实施的全过程中党员意见建议采纳与否的理由说明和信息反馈机制［14］，进一步筑牢党员参与权的制度堤坝。二是在参与党内决策方面，重点健全其中的民主决策机制。在决策前，应建立公开征求意见制度，将其确立为决策的必经程序，明确必须公开征求意见的事项、方式及征求意见的范围，确保重大问题在决策前必须让党员知情了解，并组织党员充分讨论，广泛听取党员意见；在决策过程中，应建立旁听制度，允许党员、党代表旁听，对于争议较大的重大问题，要通过党员听证程序，在博弈的基础上形成决策共识，充分反映广大党员的意愿，形成决策的最大公约数，以党员的参与强化对决策权的制约与监督，防止决策失误，保障决策的科学性、正确性。为此，应抓紧修订党的代表大会制度、党委会议事规则，将上述制度纳入其中。同时，尽快出台规范党内决策行为的专门党内法规，把党员参与决策程序作为重点予以系统设计。令人欣慰的是，第三个《中央党内法规制定工作规划纲要（2023-2027年）》已明确提出要制定有关党内重大决策方面的党内法规，这必将促进关于党员参与权行使的党内法规制度体系完善。三是在参与干部选拔任用方面，重点完善民主测评、民主评议机制。将民主测评设为党委决定干部选任的前置程序，非经党员干部民意测评并达到规定票数标准的，一律不得被确定为拟任人选；在干部日常监督管理中，建立每年一次的领导干部民主评议机制，没有达到相应票数标准的，必须据此作出调整岗位、免职等相应的组织处理④，从而保障党员在党的干部选任中的话语权和决定权。为此，应尽快修订《党政领导干部选拔任用工作条例》。同时，有必要出台《党内选人用人条例》，重点规范党内干部选任的民主程序［15］，保障党员参与党内各级各类干部的选任、管理和监督。

其二，着力完善党员选举权行使的程序制度。党内选举的本质是权力授受，是党内权力来源于党员权利的体现和保障。“权力只对它的来源负责。”因此，党内选举法规制度设计必须确保党员意志的真实表达，以广大党员的意志表达防止领导圈定、虚假选举、拉票贿选等问题。针对前文所述的问题，选举权制度完善的重点在于：一是完善候选人提名制度，增设党员联合提名和个人自荐提名方式，赋予普通党员提名权。二是建立常态化的候选人与选举人见面制度，要求候选人与选举人面对面接受选举人的询问，确保党员、党代表对候选人有一个直观的了解，体现竞选性。就笔者对基层党代会代表选举的调研来看，基层党员迫切呼唤该制度的出台。三是在《地方组织选举条例》《基层组织选举条例》既有规定的基础上，适度扩大差额选举数量比例和范围，提升直接选举的层次。从风险可控性角度考虑，差额选举的范围可以扩展到市及以下地方和基层党委、纪委的书记、副书记；县及以下地方和基层党委、纪委领导班子可以实行直接选举。在此基础上，出台党的中央组织选举法规，向上提升差额选举的层次。四是建立具体的党内罢免程序规范，明确党员、党代表启动罢免的条件、表决等程序，确保党员、党代表能够真正通过法定程序罢免不称职的代表和领导干部。为此，有必要出台《党内选举工作条例》，为党员选举权的有效行使提供系统具体的制度保障。

其三，着力健全党员监督权行使的法规制度。其重点包括：一是完善党员检举权行使的保护激励机制。一方面，要重点通过现代网络与信息技术手段，建立安全快捷的匿名举报人与受理机关之间的互动沟通机制和举报奖励领取机制。为此，有必要出台专门法规《党内监督举报保护奖励规定》，为党员敢于行使监督权提供法规制度保障。另一方面，要建立健全越级举报制度，确保在同级举报无效的情形下，上级及最高监督机关能够直接派员查处［16］。二是健全党务公开制度，扩大公开范围。公开是参与监督的前提。从实践来看，党务公开的法规制度建设还处在初步阶段，党务公开的范围比较有限，党员参与的广度和深度不足。越南共产党自其六大以来就坚持在党代会召开前通过媒体公布政治报告草案在全党全社会征求意见；古巴共产党在其五大召开前5个月就将其政治文件草案公开，让全党全社会讨论，五大召开期间电视台、电台还直播大会讨论实况［17］。这些举措确保了党员对党内政治生活和决策的参与度。应借鉴这些经验，修订《党务公开条例》，进一步扩大党务公开范围，细化公开事项，完善公开责任，保障党员对决策过程的监督。三是建立常态化的党内质询制度，允许党员、党代表在各级党的代表大会上对党委及其成员的工作提出批评和质询，被质询对象必须予以答复。为此，有必要修订《党内监督条例》，将党内质询制度纳入其中，建立健全党员经常性监督机制，细化、充实党员民主监督制度规范，保障党员常态化行使监督权。

其四，完善党员救济权行使的程序制度。无救济则无权利。与党员的其他权利着眼于党组织的特性不同，救济权直指党员个人利益的维护，体现了权利的防御功能，在党员权利体系中具有特殊意义。针对前文所述党员救济权制度的缺陷，其完善进路在于：一是按照协调统一的原则，系统清理不同党内法规中的申辩、申诉、控告等救济权条款，整合后在《保障条例》中以“党员权利救济”专节形式予以规定，并对一些基本程序问题作出基准性、统领性规定。比如，将党员申辩设为处分处理党员的必经程序，非经该程序处分处理决定不发生效力，强化事中救济；对申诉不加重处罚、申诉期间不停止执行等基本问题作出明确规定。二是进一步完善救济权行使的程序机制，使之完整统一。在申诉的期限方面，在相关党内法规中对提出申诉的期限和向申诉人告知复议复查结论的期限作出明确规定，填补制度漏洞；在申诉的程序模式方面，对不同党内法规中的申诉程序模式予以整合，统一设置为“复议—复查”申诉模式。三是消除不同党内法规中党员救济权规定的冲突和抵牾，使之衔接协调，确保党员救济权制度体系的融贯。比如，与《党章》衔接，在《纪律处分条例》《问责条例》《监督执纪工作规则》等相关法规中，增设“无限申诉权”的操作程序，在中央层面设立专门的党员申诉委员会作为终审机构。

（四）完善党内法规责任机制，增强党员权利保障法规制度的执行力、威慑力

其一，总体思想上要贯彻“责任法定”的基本原则。责任法定原则对于党内法规责任制度完善具有规范和保障的双重价值：一方面，通过党内法规明确设定责任类型和问责程序，规范、约束追责主体的权力，防止权力滥用侵害违规党员的权利；另一方面，通过健全的责任体系设计，强化对侵犯党员权利行为的惩戒和威慑，从而保障党员权利的依规行使。

其二，具体路径主要从以下方面展开：一是借鉴国家立法技术，遵循行为—后果对应模式，在《保障条例》《党务公开条例》等相关党内法规的追责部分针对相应的行为，设计责任条款，确保党员权利保障的刚性，避免因责任缺失而成为倡导性条款，降低执行力。二是细化相关党内法规中的追责情形，明确追责的规范依据。比如，通过列举的方式，明确《保障条例》第47、48条中的“情节较重”“恶劣影响”“严重后果”等概念的内涵及其具体情形，为追责工作提供可操作性规范；对《保障条例》第48条中，相关党委（党组）、党的纪律检查机关或者党的工作机关问责的“法规依据”，作出明确的转引规定。三是基于系统思维，从责任制度顶层设计层面，对现行党内法规中的通报批评、批评教育、谈话提醒、责令检查、诫勉、组织调整、组织处理、纪律处分等庞杂的责任方式，进行清理、甄别、整合，形成一套明晰协调、衔接统一的责任类型体系［18］，从而为党员权利保障法规的责任设计与适用提供系统的制度支撑和保障。其中，尤其要厘清“组织调整”的内涵与适用情形，以之与“组织处理”区分、协调。四是注重发挥不同责任方式的综合作用，增设组织处理、纪律处分、诫勉、公开通报等不同责任合并适用的条文规定，增强对党员权利保障不力及侵犯党员权利行为的制裁和威慑。

结语

权利是法治的核心范畴，保障权利是法治的核心要义。作为中国特色社会主义法治体系的基本法治规范形态，党内法规亦不例外。党员权利由党内法规赋予，通过党内法规保障党员权利是党内法治建设的主题和使命。当然，基于保持党的先进性和管党治党的客观需要，党内法规在整体上呈现出与国法的差异性，更为突出、强调党员对党组织的义务，呈现出义务本位或义务优位的特点。“党内法规是在国法之上进行‘二次调整’，对党员、党组织提出更高标准更严要求，专为调整党内关系量身定制。”［19］但是，这并不意味着党内法规可以忽视、排斥对党员权利的保障。相反，党员之于党的机体细胞地位决定了党内法规必须高度关注、重视党员权利保障问题。这是实现党和国家治理现代化的必由之路，是确保党长期执政的内在需要，是推进党的自我革命和全面从严治党的必然要求。应该从党员权利——党内法规——党内法治——党内治理——国家治理层层递进的逻辑链条中，审视、定位保障党员权利法规制度的基础价值。在党和国家治理现代化纵深推进的背景下，党内法规制度建设策略必须进行适应性转型。一方面，其制度供给的思路务必由组织视角转向作为个体成员的党员，做到组织与党员并重；另一方面，其制度体系完善的重心务必由党的组织、领导、自身建设领域转向党员权利保障领域。当然，制度的制定与体系的完善仅仅是制度建设的第一步，更为关键和艰巨的任务是制度的执行和实施。只有扭住“执行”这个关键，破解执行难题，切实提高党内法规制度执行力，才能将有关党员权利的法规制度转化为现实行为，保障党员权利的制度理念与法治精神在依规治党和法治中国建设实践中落到实处。

注释：

① 相关文献参见张亚勇.中国共产党党员权利保障的百年探索［J］.理论探索，2021（3）；伍科霖.中国共产党党员权利的百年演进与逻辑理论［J］.社会主义研究，2021（2）；周叶中，刘文健.论党内民主法规制度的完善［J］.学习与实践，2023（3）；等等。

② 关于申诉权制度的分析参见何平.表里共治：党规国法耦合关系在党员权利申诉权保障上的展开［J］.探求，2022（2）。

③ 《控告申诉工作条例》（第15、19条）《监督执纪工作规则》（第59条）等设置的是复议—复查申诉模式；《问责条例》（第20条）设置的是1次书面申诉模式；《组织处理规定》（第12条）设置的是2次书面申诉。

④ 《推进干部能上能下规定》第5条第13项有类似的制度表达。

参考文献：

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