我国未成年人国家监护制度的反思与完善

摘要：未成年人国家监护制度是保障未成年人权益、促进其健康成长的重要制度。然而，我国该制度在法理基础、干预机制、专业化程度和社会参与等方面仍存在不足。有必要借鉴美国、英国、法国和日本等国家的监护制度经验，结合我国实际，明确国家介入监护的条件和程序、设立专门的机构负责国家监护事务、建立健全的监护监督机制以及加强社会参与，完善我国未成年人国家监护制度，为未成年人的健康成长提供更加有力的保障。

关键词：未成年人；国家监护制度；域外制度；借鉴

中图分类号：D922.183 文献标识码：A "文章编号：2097-3802（2024）08-0107-05

随着社会发展和家庭结构的变化，未成年人监护问题日益凸显。在一些情况下，父母或法定监护人无法履行监护职责，导致未成年人处于无人照料的困境，其合法权益和健康成长受到威胁。为了解决这一问题，旨在为那些因父母或法定监护人无力履行或无法履行监护职责，以及监护人身份不明确的未成年人提供必要的法律保护和社会支持的未成年人国家监护制度应运而生。该制度通过国家层面的干预，为那些监护缺失的未成年人提供必要的法律保护和社会支持，确保其获得基本的生活照料、教育、医疗和心理疏导等，以保障其健康成长和合法权益。我国《民法典》《未成年人保护法》规定，在没有父母监护、特定亲属法定监护和亲友意定监护的情况下，由未成年人所在地的居民委员会、村民委员会或者民政部门担任监护人，从而规定了我国的“未成年人国家监护制度”，但从实践看，该制度远未达到理想之目的，有必要在深刻反思的基础上，借鉴国外行之有效的未成年人国家监护制度经验，结合我国实际进行完善。

一、我国未成年人国家监护制度反思

健全完善的未成年人国家监护制度，应明确以下基本要求：（1）监护权的界定与转移：明确父母为未成年子女的法定监护人，并在父母无法或不宜履行监护职责时，将监护权转移给其他合适的人士或机构。（2）监护机构的职责：家庭法院、地方当局和专业机构在监护制度中扮演关键角色，分别负责审理监护案件、提供寄养、收养服务并监督相关家庭和机构。（3）监护内容：涵盖未成年人的人身监护和财产监护，监护人需负责未成年人的生活、教育、医疗等方面，并管理其财产。（4）监护的监督与评估：为确保监护人履行监护职责，家庭法院会定期审查监护情况，地方当局也会定期评估寄养家庭和收养机构。（5）未成年人意愿的尊重：监护人需关注未成年人的情感需求，尊重其选择，并为其提供必要的支持和发展空间。（6）终止监护：当未成年人与亲生父母团聚，或被寄养家庭收养，或成年后具备独立生活能力时，监护关系将终止。【王正鑫：《国家监护人的理论构造与制度因应》，《东北大学学报》（社会科学版）2023年第4期。】

对照上述基本要求，反观我国“民政部门担任监护人”问题，还存在诸多问题：

（一）国家监护权的法理基础和行使边界模糊

国家监护权的法理基础和行使边界模糊，这在一定程度上削弱了我国未成年人国家监护制度的实施效果。一方面，国家监护权与家庭监护权的关系尚未明确，这导致在家庭监护缺失或无法有效履行监护职责的情况下，国家监护权如何介入并取代家庭监护权缺乏明确的法律规定和理论支撑。另一方面，国家监护权的法律属性、启动条件、内容以及行使方式等方面的规定也尚不明确，使得国家监护权的行使缺乏明确的法律依据和程序规范，导致国家监护权在实际操作中难以有效落实，难以有效保障未成年人的合法权益。

（二）监护干预机制不健全

首先，监护干预机制的不健全，已经成为我国未成年人保护工作中的一大短板。我国目前尚未建立起及时发现未成年人监护缺失的有效机制。在许多情况下，由于缺乏定期的探访、社区报告制度等，未成年人的监护缺失问题难以被及时发现。这使得一些身处困境的未成年人无法得到及时的救助和关爱，他们的生存和发展权益受到严重威胁。

其次，未成年人保护机构、学校、医疗机构等相关部门之间的信息共享和协作机制存在严重不足。这些部门在未成年人监护干预工作中各自为战，难以形成有效的合力。监护干预工作需要各方共同参与、协同配合，但现实情况却是信息壁垒、资源分散，导致监护干预效果大打折扣。

再次，监护干预的启动程序和评估机制不完善。在监护缺失的未成年人案件中，往往因为缺乏明确的监护干预标准和流程，使得干预措施难以迅速启动。即便干预措施得以实施，也往往因为缺乏科学、合理的评估机制，导致干预效果不尽如人意。这种现象不仅影响了未成年人的健康成长，还可能加剧他们的心理创伤。

此外，监护干预队伍建设也亟待加强。目前，我国从事监护干预工作的人员数量不足，专业素质参差不齐。这使得监护干预工作在实际操作中难以达到预期效果，甚至出现失误和偏差。为此，加强监护干预队伍建设，提高从业人员专业素养，已成为当务之急。

最后，监护干预机制的不健全严重制约了我国未成年人保护工作的深入开展。要解决这一问题，必须从制度建设、部门协作、人员培训等多方面入手，构建一个及时发现、有效干预、科学评估的监护干预体系，为我国未成年人的健康成长提供有力保障。【闫晓英、陈政军：《我国未成年人监护制度：实施困境与完善路径》，《青年探索》2023年第5期。】

（三）监护机构的专业化程度不足

首先，监护机构缺乏专业的监护人员和服务体系。专业的监护人员应具备心理学、教育学、社会工作等相关知识和技能，能够对未成年人进行全面的评估和个别化的服务。然而，目前监护机构的监护人员往往缺乏必要的专业背景和培训，难以满足未成年人多样化的监护需求。其次，监护机构的服务体系不完善。未成年人监护不仅仅是生活照顾，还包括教育、医疗、心理等多方面的需求。监护机构缺乏与教育、医疗、心理咨询等相关部门的有效合作，无法为未成年人提供全方位的专业服务。最后，监护机构需要充足的资金、设施和人员支持，才能够提供高质量的监护服务。然而，目前监护机构的资源配置普遍不足，难以满足未成年人监护的实际需求。

（四）社会力量参与度低

社会力量参与度低是我国未成年人国家监护制度面临的一个重要问题。社会组织、志愿者等社会力量在未成年人国家监护中的参与度较低，缺乏制度化的参与渠道和激励机制，导致社会力量无法充分发挥其在监护工作中的辅助和支持作用。【杨梦鸽：《〈民法典〉颁行背景下的未成年人国家监护制度研究》，硕士学位论文，西北师范大学法学院，2023年。】这种国家监护机构专业化不足和社会力量参与度低的情况，限制了未成年人国家监护制度的有效性和覆盖面，影响了制度的实施效果。

二、比较法视域下域外未成年人国家监护制度考察

（一）美国、英国的国家监护制度

1. 美国监护制度以家庭为中心，同时强调国家监护的介入

美国的法律中，父母作为未成年人的法定监护人，拥有对子女的全面监护权，包括人身和财产的监护。然而，在父母无法或不宜履行监护职责时，如去世、失踪或被剥夺监护权，法院可以指定替代监护人，如祖父母、其他亲属、寄养家庭或收养家庭等。美国的监护制度不仅提供了法定监护、指定监护、临时监护和亲属监护等多种选择，而且强调监护人不仅要负责未成年人的生活、教育和医疗等方面，还要管理其财产，确保其财产安全。同时，法律在维护父母监护权的同时，强调保护未成年人的个人权利，要求监护人尊重未成年人的意愿，并提供必要的支持和发展机会。

然而，在实施过程中，美国监护制度也面临一些挑战，如监护权争夺、监护人责任不明和资源不足等。这些问题对我国监护制度的构建和完善提供了宝贵的经验和启示。

2. 英国监护制度以法院为核心，地方当局承担服务和支持职责

英国家庭法院负责审理相关案件并作出监护判决，而地方当局则承担为未成年人提供寄养、收养等服务，并监督寄养家庭和收养机构的职责。英国监护制度的特点在于其系统的程序和明确的法律规定，确保了监护决策的透明度和可预测性。

英国监护制度还强调国家对未成年人的保护责任。当未成年人无法与亲生父母生活时，法院会介入并提供国家监护。监护人负责未成年人的生活照料、教育、医疗等方面，并管理他们的财产。地方当局也会定期评估寄养家庭和收养机构，确保未成年人得到妥善照顾。此外，公众可以举报未成年人受虐、忽视等情况，促使相关机构采取措施。

（二）法国、日本的国家监护制度

1. 法国监护体系强调法律的预见性和一致性

法国的监护体系在未成年人权益保护方面展现了独特的法治精神和制度设计。该体系旨在为未成年人提供基本照料和保障，特别是在父母死亡或失去监护能力的情况下。监护体系的核心在于监护法官、亲属会议和社会援助服务机构的合作，共同参与未成年人的监护工作。监护法官负责建立亲属会议，并授权其任命监护人。监护人的角色通常由亲属会议共同指派多人来担任，并且在政府的支持下执行监护职责。监护监督人的职责是监督监护人的活动，以确保他们能够顺利完成监护任务。对于那些没有监护人的未成年人，民政部门将负责他们的监护工作，直到未成年人具备完全民事行为能力或已去世，或其父母要求将其接回并承担监护职责。法国法律明确规定，如果监护人因故意或过失行为导致未成年人遭受损害，监护人和监护监督人以及相关人员均需承担相应的赔偿责任。

法国的监护体系强调了法律的预见性和一致性，以及监护人的责任和法律后果。这为我国在构建和完善未成年人国家监护制度时提供了重要的参考和启示。

2. 日本监护体系强调监护的法律责任

日本的国家监护体系特别适用于那些无法得到父母适当照料的青少年，包括无父母、父母无监护能力，或正处于监护权诉讼中的情况。日本的法律要求各级政府设立专门的儿童援助机构，如中央政府的儿童家庭局、地方的儿童局以及民生部里的儿童处，这些机构专门处理儿童的特殊问题，确保他们在法律框架内得到妥善的监护和支持。在执行监护工作时，监护人必须核查其所照管青少年的财产，并向上级监管机构报告，以确保监护权的透明度和监护人的责任感。家事法庭和监管机构有权对青少年的财产进行突击检查，以防止监护人滥用监护权。在个人监护方面，监护人与家长享有同等权力，但这种权力并非无限制。对于教育事项、居住地点变更以及处罚等问题，家长无权作出决定，而应由监护监察机构进行审查，以确保监护决策符合青少年的最佳利益。监护人任期结束时，其个人财产应在监护人期满后两个月内进行清算，以确保未成年人的权益不受损害。【Dieter Schwab，Entwicklung des Deutschen Vormundschaftsrechts. Vormundschaft in Europa（Beitrage zum europaischen Familien- und Erbrecht）， Verlag Ernst und Werner Cieseking， Bielefeld，2015.pp. 15 -43.】

日本的监护体系强调了监护的法律责任，确保监护人在履行职责时能够承担相应的法律责任，从而更好地保护未成年人的权益。同时，该体系也体现了对监护权的制约，防止监护人滥用权力，保障青少年的合法权益。

三、完善我国未成人国家监护制度的思考

习近平总书记指出，中国的法治建设必须立足中国特色社会主义法治发展实践，注重解决中国法治建设中面临的实践问题，又充分吸收国外法律制度的优秀成果、借鉴各国法治发展的有益经验。基于上述理念，借鉴国外行之有效的经验，我国的未成年人国家监护制度可以从以下几个方面予以完善：

（一）明确国家介入监护的条件和程序

英美法系国家通过法院介入，大陆法系国家通过专门的机构介入，都明确规定了国家介入监护的具体情况和程序，确保了国家监护的及时性和有效性。我国应借鉴这些经验，明确国家介入家庭监护的具体情况和程序，例如父母死亡、失踪、丧失监护能力、严重违反监护义务、家庭暴力、虐待、忽视等，并授权相关机构在紧急情况下立即采取临时监护措施，确保未成年人的安全。【林飞、王一：《对〈未成年人保护法〉中“国家监护”立法的完善措施》，《法制博览》2023年第20期。】

（二）设立专门的机构负责国家监护事务

在英美法系和大陆法系国家中，大都设有专业的儿童福利机构来处理儿童救助事务，负责监督和执行儿童保护政策，确保国家监护的专业性和规范性。这些机构的设立，确保了国家监护的专业性和规范性，为未成年人提供了全面而有效的监护服务。我国可以借鉴这些经验，建立专门的未成年人保护机构，负责全国范围内的未成年人监护工作，并在地方各级政府设立相应的机构，以负责本地区未成年人监护的具体实施。这些机构应当具备专业的监护人员和服务体系，能够提供符合未成年人特殊需求的专业化服务。同时，应加强与教育、医疗、心理咨询等相关部门的有效合作，为未成年人提供全方位的专业服务。

（三）建立健全的监护监督机制

英美法系和大陆法系国家都建立了完善的监护监督机制，以确保国家监护的有效性和未成年人权益的保护。这些监督机制有效防止了监护人滥用权力或侵害未成年人权益，保障了未成年人的健康成长。【李智翔：《我国未成年人国家监护制度研究》，硕士学位论文，湖北大学法学院，2022年。】我国应借鉴这些经验，建立完善的监护监督机制，包括对监护人的监护行为进行定期评估和监督、对监护人的培训和教育、建立监护评估机制和干预机制等。健全的监护监督机制不仅有助于提升监护工作的质量和效果，还可以防止监护人滥用权力或侵害未成年人权益，确保国家监护的有效性和未成年人权益的保护。

（四）加强社会参与

域外国家的经验表明，社会力量的积极参与能够有效弥补国家监护资源的不足，为未成年人提供更全面和有效的监护服务。首先，社会参与能够丰富监护服务的供给，提升监护工作的质量和效果。社会组织、志愿者等社会力量在提供监护服务和支持方面具有独特的优势，能够为未成年人提供多样化的监护选择，满足其个性化需求。同时，社会参与还能够增强监护工作的社会影响力，提高公众对未成年人监护问题的关注度，形成全社会共同参与和保护未成年人的良好氛围。其次，社会参与还能够增强监护工作的社会监督，防止监护人滥用权力或侵害未成年人权益。社会力量可以通过建立社会监督机制，对监护工作进行监督和评估，及时发现和解决监护工作中的问题，确保未成年人得到妥善照顾。通过加强社会参与，我国可以充分发挥社会力量在监护工作中的作用，形成政府、社会和家庭共同参与的未成年人国家监护体系，为未成年人的健康成长提供更好的保障。

结语

总之，未成年人国家监护制度是保障未成年人权益、促进其健康成长的重要基石。通过比较法的研究，我们得以借鉴域外先进经验，审视自身制度的不足，并为完善我国未成年人国家监护制度提供了宝贵的启示。未来，我们需要进一步明确国家监护权的边界和行使方式，建立健全的监护干预机制，提升监护机构的专业化程度，并积极引导社会力量参与，共同构建更加完善的未成年人国家监护体系。

Reflection and Improvement ofthe National Guardianship System for Minors in China

HUANG Bi-man

Abstract： The national guardianship system for minors is an important system to protect the rights and interests of minors and promote their healthy growth. However， this system still has deficiencies in the legal basis， intervention mechanism， degree of specialization and social participation. It is necessary to learn from the experience of guardianship systems in countries such as the United States， Britain， France， and Japan， and combine them with China's actual situation to clarify the conditions and procedures for national intervention in guardianship， establish specialized agencies responsible for national guardianship affairs， establish a sound guardianship supervision mechanism， strengthen social participation， improve China's national guardianship system for minors， and provide a stronger guarantee for the healthy growth of minors.

Key words： minors; national guardianship system; foreign system; reference