中国民办高校规范化发展政策的百年变革

清末以来中国民办高校从传承到消亡再到发展，在变革过程中各个阶段的教育制度与政策成为推动其发展的重要依据。清末中国现代高等学校体系初步建立，现代民办高校开始起步；面对民办高校办学混乱的局面，民国政府通过多种政策手段，有效解决了民办高校中盲目升格等问题。新中国成立后，民办高校大体经历了改造消亡、复苏发展、规范发展三个时期，民办高校开始走向规范化。《民办教育促进法》出台及修改后，长期困扰民办高校的办学定位、办学营利及办学融资支持等难题终于得到突破。

中国是世界上民办高校发展历史最悠久的国家之一。自清末以来中国民办高校发展变革呈现出了不同的形态和特点，从传承到消亡再到发展，从不规范到规范，在此过程中中国的教育制度与政策成为推动民办高校发展的重要依据。在新形势下，针对当前民办高校发展面临的新问题，有必要从历史的角度寻找根据，这对于规范和完善当前民办高校发展有重要的现实意义。

一、清末到民国的民办高校规范化发展的政策变革

在梳理清末以来中国民办高校规范化发展历史之前，有必要对古代民办学校或高校的发展予以简要介绍。中国民办高校发展有着悠久的历史，最早可以追溯到春秋战国时期的私学。战国时期，中国出现了由官方出资兴办、民间具体主持的稷下学宫，由于稷下学宫兼有官私两种特征，所以能够网罗各国贤士、汇集讲学，最终成为了一所集教学、科研、咨政服务为一体的高等教育机构。隋唐时期，中国封建社会走向鼎盛，官学与私学也随之得到发展，两者互相补充、互相促进，到唐末五代出现了民间主办兼具教学、科研等为一体的新型高等教育机构“书院”。到宋代，兴文教、抑武事，重用儒生成为基本国策，由于接受官学的人毕竟为少数，因此由民间兴办的书院得到长足发展，由民间创建的白鹿洞书院成为其他书院办学效法的楷模。到清代，由于受科举制度冲击等因素，多数学院变成了科举的附庸，光绪年间书院改制为学堂。

1840年以后，朝野上下逐渐形成学习西方教育、新办新式学校的共识。随着洋务运动的开展，一些企业主、商人开始效仿西方兴办新式学堂，与此同时，由教会或外国人创办的一些新式民办学校开始诞生，如1871年美国圣公会传教士在武昌成立的文华大学。1904年“癸丑学制”在全国范围内颁行，通过对旧时教育机构如书院等改造和新建各类新式学堂，中国建立了完整的高等学校体系。1911年辛亥革命爆发后，南京临时政府成立，面对当时民办高校混乱的局面，国民政府教育部于1912年11月和1913年1月颁布《公立私立专门学校规程》《私立大学规程》，对民办高校申报的程序、基本条件，如法定代表人、校地、校舍、校具、图书设备、教员等做出了基本规定，并按照《私立大学规程》对各民办高校办学资质进行评估和审核，无论该民办学校开办时间长短，“凡一经本部派员视察，即行分别优劣，以定立案之准驳”，用以解决学科设置不健全或“学生资格非常冒滥，学校基金毫无着款，种种敷衍不可胜言”等问题[1]。

经过规范化整顿，1912年到1924年，中国出现了两次兴办民办高校的高潮。第一次是从1912到1913年，这是由于壬子癸丑学制取代了原癸丑学制中的高等学堂段，在大学本科下可以设预科，规定预科不得单独设置，允许开办私立学校。推行新学制的同时，教育部于1912年颁布了《大学令》，1913年8月颁布《实业学校令》，对各级各类学校的目的任务、课程设置、学校设备、入学条件、教职员任用、经费及领导管理都作了具体规定，不需要国家经费支持的民办高校应运而生，有蔡元培等创立华北大学，王有龄等创办北京朝阳大学，孙中山、黄兴等创办中国大学等。第二次高潮是从1917年到1924年，全国民办高校从7所增加到27所。如1917年马相伯在复旦公学的基础上开办本科，改名为复旦大学；1918年严修、张伯苓在南开学校创办南开大学；1921年陈嘉庚在厦门创办厦门大学等等­。

为了进一步规范和鼓励当时民办高校的办学行为，1927年后国民政府教育部颁布了一系列教育法规政策。比如1922年颁行的《学校系统改革案》规定“大学设数科或一科，均可。其单设一科者称为某科大学校，如医科大学校，法科大学校之类”[2]，结果当时民办高校出现了盲目的升格潮，一些专科学校升格为大学，但其办学质量难以保障。为此1929年颁行的《大学组织法》规定，“凡具备三学院以上者，始得称为大学。不合上项条件者为独立学院，得分两科”，“私立大学或独立学院，董事会之组织及职权，由教育部定之”[3]，并且《大学规程》进一步规定了大学的设立标准和最低要求，包括学生入学、学系、课程、经费、设备、试验、成绩等。为了整顿民办高校盲目跟风设校、质量不高等问题，《私立大学及专门学校立案条例》规定设立民办高校，“必须试办三年以上……校长由中国人出任，大学、专科专任教师应该占到全数的三分之一以上”，并要求对原民办高校重新注册立案，按照相应的办学标准对符合条件的民办高校予以注册立案，对不具备办学条件的民办高校则不予注册立案，对已经注册立案但复查不合格或办学水平不佳者，予以撤销注册立案资格[4]。此外，为了规范对教会高校的管理，国民政府开始督促教会高校注册立案，1927年公布的《私立学校规程》、1928年《私立学校条例》都规定外国人设立民办学校“须受教育行政机关之监督及指导”，1928年金陵大学和1929年燕京大学注册立案，随后其余的教会高校也相继进行注册，在得到政府的合法注册后，教会高校迎来了发展的良好机遇期，由于政府和民间的支持增加，教会高校的办学质量和水平也日益提高。而后为了支持民办高校发展，政府从1934年开始对办学优秀的民办专科以上学校进行经济补助，“补助费总额为72万元，70%用于扩充设备，30%用于补助添设特种科目之教席。补助一年发放一次，若中途经考核发现有违规给予发放之条件，则停止发放。”[5]不难看出，当时政府采用多种制度、措施或手段推进民办高校办学行为的规范化。在国民政府坚持倡导、规范和鼓励政策的引导下，各类民办高校发展迅速，并取得了骄人成绩。

到了1935年，全国民办高校达53所，占到当时高校总数的49.1%；民办高校在校生人数达到20664人，占到当时全国高校在校总人数的49.3%[6]。但从1937年起，中国经历了长达8年的全面抗日战争，国内经济、文化教育等事业遭到严重破坏，民办高校损失惨重，以致在原地都难以维持，比如在1937年，南开大学被日寇炸毁，一些民办高校难以为继或申请政府代管或被政府收为国有，如复旦大学、北京中法大学等成为公立高校。据1946年统计，民办高校有64所，占到当时高校总数的40.5%；民办高校在校生人数达到34058人，占到当时全国高校在校总人数的26.3%[7]。到1949年前，由于办学资金等方面与公办高校难以抗衡，再加上缺少政府扶持，办学质量严重下滑，一些民办高校惨淡为续。

二、新中国成立以来民办高校规范化发展的政策变革

新中国成立以来，民办高校经历了不同的发展阶段，在规范化之前，中国仍以“私立”概念经营民办学校，而后期随着中国体制下的民办教育条例不断规范发展，“私立”概念有所改变，与资本主义国家的概念大相径庭。新中国成立后民办教育大体上可以分为改造消亡期（1949—1978）、复苏发展期（1978—1991）、规范发展期（1992—2020）三个时期：

（一）改造消亡期（1949—1978）

新中国成立初期，百废待兴，国家开始全面学习苏联模式恢复和发展社会经济。在国家整体学习苏联的大背景下，1949年12月第一次全国教育工作会议确定，“向苏联学习”“以俄为师”，改造和建设新中国教育，由此学习苏联教育经验活动在全国范围内展开，中国高校也按照苏联模式进行了一次规模空前的改造。当时赴苏联进行考察的领导在考察报告中对苏联高校做了这样的介绍，“首先，苏联高等学校里，思想一致，领导统一，具有高度的组织纪律性……凡是学校已经规定了的制度和纪律，每个人（教授在内）毫无例外都一律遵行，这对于保证各种工作的统一性，对于完成培养大批专门人才的任务，有着极重要的作用。”[8]这份报告代表了当时国内高等教育界对苏联高校的基本认识。对于苏联模式高校的特点可以概括为：政府集中管理高校，高等教育纳入国家整体的计划体制之中。学习苏联模式的重要举措之一，就是对当时高校进行社会主义改造和院系调整，以及对民办高校采取保护维持、加强领导、逐步改造的方针进行管理。逐步改造就是按照人民政府的方针政策，有计划有步骤地进行改革，总体就是“公私兼顾”。1950年6月第一次全国高等教育会议召开，主要讨论高等教育的方针和新中国高等教育的建设方向，新中国第一任教育部部长马叙伦要求“在统一方针下调整院系”，之后拟定了《全国高等学校院系调整计划》[9]。1950年8月教育部公布了《私立高等学校暂行管理办法》，要求“全国私立高校学校无论过去已经立案与否，均需重新申请立案”，并强调民办高校的行政权、财政权及财产权均由中国人掌管，民办高校的资产、资金、校地、校舍房屋与一切设备之所有权应转移至学校，民办高校的财产不得挪作学校经费以外之用。随后在1951年和1952年进行的院系调整中，民办高校全部改为公立，或者合并到其他公立高校，中国民办高校发展至此中断将近30年。

（二）复苏发展期（1978—1991）

1978年12月，中国共产党召开具有重大历史意义的十一届三中全会，开启了改革开放历史新时期，极大促进社会生产力发展，历史条件发生了重大变化，民办高校又重新兴起。在沉寂了20多年之后，1978年湖南中山进修大学作为新时期第一所民办性质的学校正式成立，1982年北京科学社会主义学会等筹办的中华社会大学在北京成立，拉开了新时期民办高校发展的序幕。与此同时，关于民办学校、私立学校、高收费学校、贵族学校、营利性学校等的提法开始出现在各类媒体上，人们对于这些概念的内涵和特点不甚明了，从而对教育的发展产生了影响，因此也引发了学术界的争论[10]。1982年12月4日通过的《中华人民共和国宪法》明确提出“国家鼓励集体经济组织、国有企事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业”，用“社会力量办学”的表述来指称除了政府举办之外的教育事业。宪法条文的表述，为后续民办教育事业的发展奠定了法律基础，这成为了新中国民办高校重新崛起的真正起点。1984年3月，教育部转发了《北京市社会力量办学试行办法》，明确“社会力量办学”是指正式批准的各类个人或集体举办的教育事业。1984年10月，中国共产党第十二届三中全会召开，确定发展多种经济形式，民营经济发展进入了第一个高潮时期。同时国家为民营经济提供了宽松的外部环境，这极大地促进了民营经济的快速发展。如1984年成立的北京海淀走读大学正是开创了正规民办教育之先河，在全国起到的示范效应较为明显，在一定程度上激发了其他各类社会力量出资办学的热情，一些民营经济实体进入民办高等教育领域，民办高校开始迅速壮大。在短短两年时间里，全国民办高校数量就发展到370多所。1985年5月《中共中央关于教育体制改革的决定》发布，其中明确提出“地方（政府）要鼓励和指导国营企业、社会团体和个人办学，并在自愿的基础上，鼓励单位、集体和个人捐资助学”，1987年7月，国家教育委员会（以下简称国家教委）出台了改革开放后第一个较为完整的规范民办高校的政策法规文件《关于社会力量办学的若干暂行规定》，进一步明确社会力量办学者为国家企业事业组织、民主党派、人民团体、集体经济组织、社会团体、学术团体，以及经批准的公民个人，强调民办教育是国家教育的重要组成部分。1989年到1992年，民营经济发展有所回落，与民营经济高度耦合的民办高校自身存在的一些问题也开始逐渐暴露了出来，比如盲目追求经济利益、办学不规范等，于是国家开始着手对民办高校进行清理整顿，以确保民办高校规范发展。

（三）规范发展期（1992—2020）

1992年初，邓小平在南方谈话中，强调要坚持“一个中心、两个基本点”的基本路线，进一步解放思想，转变观念，实事求是，推进各方面建设。当年9月，国家教委党组发布的《关于加快教育改革和发展的若干意见》要求放开手脚，排除各种干扰，抓住有利时机，加快教育事业改革与发展。提出积极鼓励、大力支持社会力量办学，明确“对社会力量办学过程中出现的各种问题，正确引导，加强管理”。由于当时对民办高校称谓的混乱，在理论和实践中也带来了一些不必要的麻烦和争论，有学者认为“社会力量办学”这一概念的不确定性是引起现实中办学问题频出的重要原因[11]。另外，从上世纪80年代到90年代，中国社会也发生了很大变化，高校的办学主体从以国家（政府）为主向多元办学格局变化，现实中多元办学主体投资办学，如各社会团体、集体所有制组织、公民个人办学等类型开始出现，时任国家教委主任朱开轩认为，“改革开放以来，中国办学体制不断发生新变化……现在我们把这类学校统称为‘民办学校’”[12]。1993年8月国家教委在新发布的《民办高等学校设置暂行规定》中明确提出“民办高校”概念并作出详细界定，认为民办高校就是指“除国家机关和国有企业事业组织以外的各种社会组织以及公民个人，自筹资金，设立的实施高等学历教育的教育机构”。“民办高校”的概念界定开始与世界上通行的“私立高校”有所不同，世界上所称之“私立高校”，一般而言主要是指由非公共经费支持的，具有自筹资金、自我管理、自定课程、自选学生、自选教职工等特点的高校，然而通过各种政策法规不难看出，中国的民办高校在本质上必须接受政府的监督和管理，因此中国民办高校与世界范围内的私立高校有着本质区别。从此以后，中国所有政府文件及政策法规等开始使用“民办高校”这一名词，而甚少使用“私立高校”“社会力量办学”等名词，这样中国民办高校从名称上开始走向规范化。

针对当时的民办高校出现盲目跟风、畸态发展的现实，1993年的《民办高等学校设置暂行规定》明确设置民办高校的基本条件为：第一，正副校长必须具备大学本科以上文化程度，学科专业负责人必须具备副教授以上职称；第二，必须具有与学生人数相符的稳定的师资队伍，各专业至少有2名副教授以上职称教学骨干，公共课等基础课程至少应有讲师以上职称1人；第三，学科专业必须设置在3个以上，在校生规模500人以上；第四，有相对集中、独立的土地和校舍；第五，为所设学科专业配备必要的教学仪器和设备；第六，要有建校必要的资金和稳定的经费来源。此外，省级教育厅可以对民办高校办学进行检查和评估，若发现乱发文凭、办学秩序混乱、办学质量低下、违背办学宗旨等现象，则可以进行警告、限期整顿、停止招生甚至撤销办学资格。后来在其他政策法规中进一步细化和完善了民办高校的设立最低条件，民办高校盲目办学的问题才得以解决。

关于民办高校是否营利等问题，1994年、1995年中国先后通过《关于民办教育向社会筹集资金的通知》《中华人民共和国教育法》等，再度强调“任何组织和个人不得以营利为目的举办学校及其他教育机构”，对以办学为名而牟取高利者提出警告。1997年7月国务院以行政法规的形式颁布《社会力量办学条例》，其中明确任何组织和个人都不得侵占民办教育机构财产，民办学校办学积累“只能用于增加教育投入和改善办学条件，不得用于分配，不得用于校外投资”。2002年《中华人民共和国民办教育促进法》（简称《民促法》）出台，首次诠释了中国民办高校公益性和营利性，不再过于强调民办高校“不得以营利为目的”，允许出资人从办学结余中取得合理回报，这是中国首次对民办高校出资人回报的一种法律认可。此后，在2013年、2016年经过两次修订，新民促法自2017年9月1日起施行，其中的法律条款进一步突破，包括民办高校的举办者在举办民办高校时须从营利和非营利定位中做出选择。营利性民办高校允许举办者取得合理回报，办学结余按照公司法进行处理；非营利性民办高校则不允许取得回报，办学结余全部用于办学。

关于民办高校的学历教育问题，中国首先从文凭试点开始。1993年国家教委批准了中华社会大学（现为北京经贸职业学院）等15所民办高校15个专业进行学历文凭考试试点。1996年3月国家教委在《关于加强社会力量办学管理工作的通知》中明确“要把具有颁发学历文凭资格的学校与不具有颁发学历文凭资格的学校，从名称上区别开来”，这成为民办高校从非学历向学历教育迈进的重要转折点。与此同时，国家教委批准了上海杉达学院等6所民办高校颁发学历证书的资格，中国民办高校实施正规学历教育的历史正式开启。这极大激发了民间办高校的办学热情，全国民办高校的数量开始急剧增加。统计资料显示，1994年全国有民办高校880所，而1995年民办高校的数量已经达到1209所，相当于每天都有一所新的民办高校成立，充分反映了当时民办高校发展的非理性冲动，这为民办高校之后发展问题的频发埋下了隐患[13]。1997年国家借助第二次换发《办学许可证》工作之际，对民办高校进行了大规模的清理和整顿，同时由于民办高校之间激烈的竞争，一些办学条件较差的民办高校主动或被动取消了办学资格。

由于中国长期以来属于穷国办大教育，1999年6月，第三次全国教育工作会议提出发展民间办学，吸引社会各方面力量共同办教育，走多种形式办学的路子。因此，由公办高校与民间资本共同投资创办的具有民办性质的独立学院应运而生。浙江大学与杭州市人民政府、浙江省电信实业集团联合创办的浙江大学城市学院，率先作为一种新的民办高校办学模式出现在公众视野。独立学院办学模式由于兼具公办高校的品牌优势和民间资本的优势，所以一经产生独立学院便呈现飞速发展之势[14]。到2003年全国独立学院就达300多所，在校本科生达40多万人。独立学院在获得发展的同时，其先天不足和弊端也日益显现，一些独立学院办学中的深层次问题和矛盾变成了社会舆情事件开始见诸报端。为了制止一哄而起的独立学院现象，2003年4月，教育部发布“8号文件”，明确提出国家对独立学院办学条件和招生资格进行年审，对达不到国家办学基本条件或办学质量差、内部治理水平低的高校给予相应处罚以至撤销办学许可，明确表示从2003年起要对独立学院办学情况进行检查、清理，凡是与该规定不一致的要立即停办或停止招生，对于诱发事端、影响稳定的追究相应高校和部门的责任。从当年8月份开始，教育部启动了对批准试办的独立学院进行检查清理和重新报批工作，对“校中校”、民办机制不健全、产权不明晰、不独立发文凭等办学失范行为进行清理整顿，最后取消了100多所独立学院的办学资格，从此独立学院开始向独立的民办高校过渡。为了进一步规范独立学院办学跟风与不规范的局面，2008年2月，教育部“26号令”发布，对设立独立学院的母体高校和民间力量提出了更为严格的要求，首先母体高校必须具有博士学位授予权，其次社会力量若是法人组织则须总资产不少于3亿元、资产负债率低于60%，若个人则要求资产不低于3亿元（其中货币资金不低于1.2亿元）。2020年5月，教育部出台《关于加快推进独立学院转设工作的实施方案》，明确了独立学院转设的时间表，进而从根本上解决独立学院存在的发展问题。

注释：

[1]璩鑫圭、唐良炎：《中国近代教育史资料汇编：学制演变》，上海教育出版社，1991年，第712页。

[2]宋恩荣、章咸：《中华民国教育法规选编》，江苏教育出版社，1990年，第992页。

[3]同[2]。

[4]金忠明、李若驰、王冠：《中国民办教育史》，中国社会科学出版社，2003年，第148-149页。

[5]同[2]。

[6]顾美玲：《中国民办高等教育的历史回顾与前景探析》，《教育研究》，1997年第8期，第45-49页。

[7]王炳照：《中国古代私学与近代私立学校研究》，山东教育出版社，1997年，第359-360页。

[8]付克：《我所看到的苏联高等学校》，时代出版社，1954年，第21页。

[9]毛礼锐、沈灌群：《中国教育通史》（第六卷），山东教育出版社，1989年，第75页。

[10]吴停风：《社会力量办学问题之我见》，《内部文稿》，1995年第24期，第15-19页。

[11]陶宏斌：《统一称谓是社会力量办学发展的需要》，《成才》，1995年第6期，第46页。

[12]吴仁华：《对办学主体界定的思考》，《教育评论》，1993年第6期，第8-10页。

[13]卢彩晨：《试论民办高等教育与民营经济发展的同步性》，《教育发展研究》，2008年第8期，第1-5页。

[14]梁快：《我国民办高校的办学模式及其生存与发展问题研究》，《教育与职业》，2008第9期，第34-36页。

（薛南为九三学社青海省青年工作委员会委员，青海民族大学铸牢中华民族共同体意识研究院副教授；李银奎为九三学社青海民族大学委员会主委，青海民族大学教学督导与评估中心教授。本文系2023年度国家民委高等教育教学改革项目“民族院校铸牢中华民族共同体意识融入人才培养实施路径与评价体系研究”〔23070〕阶段性成果）

兼职编辑：常思哲