集体林权制度的变迁与展望

摘要：林业承担着生态建设和林产品供给的重要任务，肩负经济效益和生态效益的任务。我国的集体林权制度从产生到发展完善经历了一个漫长的历史时期，对于集体林权制度的历史研究，是探索集体林权改革发展的起点，有利于我们找到集体林权制度改革的方向，更好地进行集体林权制度改革。

关键词：集体林权制度；变迁；展望

引言

“林权”是我国物权法上特有的概念，是林权改革实践中约定俗成的概念和名称，充分展现了我国本土文化的创造力。《中华人民共和国宪法》第九条规定“矿藏、水流、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等自然资源，都属于国家所有，即全民所有；由法律规定属于集体所有的森林和山岭、草原、荒地、滩涂除外。”这一规定确定了“森林”的国家所有权和集体所有权。集体林权制度是关于集体森林、林地、林木资源的管理归属与运行的一系列政策与法律规范的总称。集体林权制度的安排直接关系到林业的发展、农业农村的发展和国家生态安全，其改革关乎中国深化农村集体产权制度改革的全局。

一、集体林权制度变迁

（一）1949—1953年

1949年中华人民共和国成立后，开展了以废除封建半封建土地所有制、实行农民土地所有制为主要内容的土地改革。1950年中央人民政府颁布了《中华人民共和国土地改革法》，其中第十六条规定“没收和征收的山林、鱼塘、茶山、桐山、桑田、竹林、果园、芦苇地、荒地及其他可分土地，应按适当比例，折合普通土地统一分配之。”1951年《关于适当处理林权，明确管理保护责任的指示》中提出“正在进行土地改革地区，地主的森林和一般的大森林，按《土地改革法》分别处理[1]。”这一规定确认了林地的土地私人所有权。这一时期，实行农民私人所有制，是将所有权、使用权、收益权、处分权集于一体的单一产权结构。

（二）1953—1980年

由于当时的农村生产力落后，土改后个体农民拥有的生产工具严重不足，生产资料和资金也十分有限，一家一户分散经营，农民在生产中力量相当薄弱，积累率很低，有的地方甚至连简单的再生产都难以维持，根本无法抵御林业生产过程中遭遇的突如其来的各种自然灾害的侵扰，更没有能力采用先进的生产工具和技术。于是，1953年12月中共中央通过了《中共中央关于农业生产互助合作的决议》。在《决议》的指导下，以互助组为主要形式的互助合作组织迅速兴起，在一定程度上克服了小农经济分散经营的问题。各地政府组织农民将农田、山林入股，组建初级合作社。保持山林私人所有不变，保留农户对自留山、自留林、自留树的经营权，将山林转化为合作社统一经营，农户进行分红。初级合作社时期，将山林农民私有和合作社经营作为林权制度的一种形式，山林所有者已经不能按照自己的意志处置土地和森林。这一时期的山林权利配置为后来集体林权制度的形成奠定了基础[2]。

1956年，农业合作化进入高级合作社阶段。土地由集体统一经营使用，全体社员统一参加集体劳动。取消土地分红，按劳动数量和质量进行分配。集体林地逐步形成一种以成员为资格的共有所有制，农村原有的山林所有制转化为集体所有制。

1958年，农业合作化进入人民公社阶段。1958年，中共中央通过《关于在农村建立人民公社问题的决议》，将原合作社的土地、山林、耕牛等全部收归公社所有，生产资料和一切公共财产都无偿收归公社所有，使原有的个人所有制变为集体所有制，公社对土地进行统一规划、统一生产、统一管理、平均分配。高度集体化的制度安排为国家完成工业化所需的原始积累作出了巨大贡献，但也极大损害了山区农民的生产积极性，并对森林资源造成损害。频繁变换的制度安排，也是后来林农对林业政策稳定性缺乏信心的原因。这一时期，造林的数量和质量远低于采伐的森林资源。

（三）1981—2012年

1.林业“三定”时期（1981—1992）

1981年以前，部分集体林区已出现林业“三定”雏形。1980年，贵州省委、省政府决定在有条件的地方，划给农民少量自留山植树造林；同年，贵州省台江县开展了类似林业“三定”的试点工作，根据1964年确定的集体山林权属，划定自留山和责任山，确定林地林木权属，属于地方性集体林产权制度改革的实验和探索。结合农村家庭联产承包责任制的推行，1981年3月中共中央、国务院颁布了《关于保护森林发展林业若干问题的决定》，部署了以“稳定山权林权、划定自留山和确定林业生产责任制”为内容的林业“三定”工作，在林地集体所有制不变的前提下，农民拥有林地使用权和林木所有权，收益权和处分权在所有者和使用者之间分配，集体获得承包金或租金，农户拥有剩余收益权。集体拥有林地所有权，农户拥有林地经营权和部分林木所有权，收益权在集体和农户之间分配，农户无林地处分权。自留山和责任山的林木处分权都受到限制，采伐林木都要办理采伐证。

1985年前木材实行统购统销，1985年中央一号文件取消了集体林区木材统购政策，放开木材市场，允许林农和集体生产的木材自由上市，实行议购议销。由于缺乏相应的市场规则和管理手段等配套措施，加之农民对政策缺乏信心，持谨慎和怀疑的态度，担心政策多变，在利益的驱动下，出现了对于分包到户的山林乱砍滥伐现象，使得森林资源受到严重破坏。1987年6月，中共中央、国务院发布《关于加强南方集体林区森林资源管理坚决制止乱砍滥伐的指示》指出“集体所有集中成片的用材林，凡没有分到户的不得再分。已经分到户的，要以乡或村为单位组织专人统一护林，积极引导农民实行多种形式的联合采伐，联合更新、造林。”据此，林业家庭承包经营的改革就此停止。

2.林权改革的突破阶段（1992—2003）

1992年10月，党的十四大确立了建立社会主义市场经济体制和以公有制为主体、多种所有制共同发展的基本经济制度。1993年党的十四届三中全会通过了《中共中央关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决定》，指出社会主义市场经济体制是同社会主义基本制度结合在一起的，建立社会主义市场经济体制，就是要使市场在国家宏观调控下对资源配置起基础性作用。这为林权制度调整奠定了基础。1995年8月，国家体改委和林业部联合下发《林业经济体制改革总体纲要》指出，要以多种方式有偿流转宜林“四荒地”使用权，要开辟人工林活立木市场，允许通过招标、拍卖、租赁、抵押、委托经营等形式，使森林资源变现。一些地区创新和完善了林业生产责任制，按“分股不分山、分利不分林”的原则，发展林业股份合作制，成立林业股东会，对责任山实行折股联营。林业股份合作制保持林地集体统一经营不变，每个农户按家庭人数占有一定比例的股份，并以此为依据分享经营利益。股份合作经营制分化出林农的收益权，但模糊了农户对于山林的支配权，股东会只在名义上是集体林的联合所有者、独立行使权利，实际上没有脱离集体统一经营模式，没有具体的生产经营决策权，抑制了林农造林护林的积极性，股东会也因此失去了活力。而联合经营模式，由于群众参与度和认同度不足，改革效果受到抑制。

3.林权改革深化阶段（2003—2013年）

2003年中共中央、国务院出台了《加快林业发展的决定》，集体林制度与相关政策调整有了新思路，《决定》要求“进一步完善林业产权制度”，此次林改的目标是建立产权归属清晰、经营主体落实、权责划分明确、利益保障严格、流转顺畅规范、监管服务到位的现代林业产权制度，实质就是要逐步弱化集体对森林资源的控制，在个人、集体之间重新分配权利。2003年以后，集体林权制度改革被纳入到整个农村改革工作中，以“还林于民、还利于民”为宗旨的新一轮林权制度改革逐步推开，广大林农和其他森林经营者的积极性被有效调动起来，集体林发展呈现出良好的势头[3]。

2008年6月，中共中央、国务院印发《关于全面推进集体林权制度改革的意见》，提出要全面推进集体林权制度改革，进一步解放和发展林业生产力，发展现代林业，增加农民收入，建设生态文明。2009年1月，中共中央、国务院印发《关于2009年促进农业稳定发展农民持续增收的若干意见》，明确要求用5年左右时间基本完成明晰产权、承包到户的集体林权制度改革任务。此轮集体林权改革以林业产权明晰为主，以相关配套措施跟进为辅，促进市场对林业生产要素的有效配置，形成了以分山到户为主导的多样化改革模式。在明晰产权的同时，林权流转、生态效益补偿、集体林采伐、林权抵押贷款等改革配套政策相继实行，使林权改革有了稳固的保障。到2012年，全国集体林区基本完成了明晰产权、承包到户的改革任务。

4.生态文明建设阶段（2013年至今）

党的十八大以来，集体林经营面临的内外部环境发生了重大变化，对深化集体林权制度提出了新的要求和方向，标志着集体林权制度变迁逐渐从模仿耕地为主向更尊重生态规律和森林可持续经营转变。同时，明确放活林地经营权是推进集体林权制度改革的重要内容。

2016年国务院办公厅《关于完善集体林权制度的意见》指出将“国家生态安全得到保障”作为集体林经营的总体目标之一。提出“稳定集体林地承包关系”“放活生产经营自主权”“引导集体林适度规模经营”“加强集体林业管理和服务”“加强组织保障”作为完善集体林权制度的措施。2018年国家林业和草原局出台的《关于进一步放活集体林经营权的意见》进一步明确“推行集体林地所有权、承包权、经营权的‘三权’分置运行机制，落实所有权，稳定承包权，放活经营权，充分发挥‘三权’的功能和整体效用。”

二、集体林权改革的经验总结

新中国成立集体林产权制度变革的历程，国家、集体和林业生产经营者对于森林、林木和林地的权益，在“分与统”“放与收”中几经调整。20世纪80年代的“林业三定”与2003年以来的集体林权制度改革实际都采取了分户承包经营的方式，成效却大相径庭。原因在于“林业三定”只是改革了集体所有森林资源的经营模式，没有具体规范林业产权及衍生权利，导致出现乱砍滥伐的现象，森林资源得不到有效开发利用，反而遭到破坏。2003年以来的改革实践证明，只有通过构建公正合理的森林资源产权和利益分配格局，赋予林业生产经营者明确稳定的林权，才能有效促进林业劳动力和林地的生产潜能，促进林业生产效率的提高，实现森林资源的保护和可持续发展[4]。实践证明，通过集体林权制度改革，实现“山定权、树定根、人定心”，充分调动了农民造林育林护林的积极性，极大地释放出林地蕴藏的巨大潜力，初步呈现出森林资源增加、农民群众增收、林业经济增长的“三增”局面。

三、对集体林权制度改革的展望

2004年至2022年连续19个中央一号文件均把集体林发展和集体林权制度改革等列为重要内容。2021年，《中共中央、国务院关于全面推进乡村振兴加快农业农村现代化的意见》中明确提出：“继续深化农村集体林权制度改革”；2022年，《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴工作重点工作的意见》中提出：“深化集体林权制度改革”“开展农村产权流转交易市场规范化建设”。

中共中央办公厅、国务院办公厅于2023年9月印发《深化集体林权制度改革方案》，明确了深化集体林权制度改革的总体要求。到2025年，基本形成权属清晰、责权利统一、保护严格、流转有序、监管有效的集体林权制度。《方案》是党的二十大以来中央出台的关于林业改革发展的第一个文件，谋划了新时代新征程深化集体林权制度改革的新蓝图、新愿景，对促进林业高质量发展、建设人与自然和谐共生的中国式现代化具有非常重要的意义。

我国有集体林地25.68亿亩，占林地总面积的60%，分布在2600多个县，涉及1亿多农户。集体林权制度改革成果持续巩固深化，特别是党的十八大以来，改革有力有序、纵深推进。集体林权改革虽取得阶段性成效，但广大林农还有更多期盼。如何加快推进“三权”分置，如何发展林业适度规模经营，如何切实加强森林经营，如何保障林木所有权权能，如何积极支持产业发展，如何探索完善生态产品价值实现机制，如何加大金融支持力度，如何妥善解决历史遗留问题等一系列课题，亟待通过深化改革来完成。

参考文献：

[1]温铁军、孔祥智等.《中国林权制度改革困境与出路》[M].华中科技大学出版社.2010年

[2]张建龙.《中国集体林权制度改革》[M].中国林业版社.2018年

[3]龙贺兴.《分山到户与集体管理》[M].中国经济出版社.2023年

[4]刘璨、黄和亮等.《中国集体林产权制度改革回顾与展望》[J].载《林业经济问题》2019（39）

〔基金项目：2024年贵州省教育厅高校人文社会科学研究项目“贵州集体林权制度改革研究”（2024RW106）〕

（作者简介：吕昆燕，贵州大学经济学院副教授。）