高质量公共法律服务助推乡村治理的困境与路径

摘要：公共法律服务是保障全面依法治国的基础性工作，在乡村治理体系中占据重要位置。但是，当前公共法律服务在乡村治理中的作用未能充分发挥，面临着公共法律服务立法不健全、供给体系不完善、服务资源不均衡、供给无法满足乡村治理的多元需求等困境。高质量的公共法律服务能够为乡村振兴提供强有力的法治保障，文章提出完善公共法律服务立法、健全多元供给联动机制、拓宽农村法律文化等路径，实现公共法律服务精准高效供给，有效推动乡村治理体系建设和法治现代化的实现。

关键词：公共法律服务；高质量供给；乡村治理；法治现代化

引言2019 年7月，中共中央、国务院《关于加快推进公共法律服务体系建设的意见》中提出，到2035年基本形成与法治国家、法治政府、法治社会基本建成目标相适应的公共法律服务体系[1]。该意见明确了公共法律服务的治理功能，明确提出现代公共法律服务体系构建要与国家治理相融合的战略目标。2021年4月，农业农村部《关于全面推进农业农村法治建设的意见》指出，以高质量的公共法律服务保障乡村有效治理的实现。高质量公共法律服务的内在要求就是健全公共法律服务体系，实现精准高效供给，满足新发展阶段人民群众对更高品质生活的需求[2]。但是，我国长期以来政府单一提供公共法律服务的供给模式，无法契合新时代乡村治理的内在需要。因此，如何提供高质量公共法律服务助推乡村治理取得成效，是当前需要重点关注的研究课题。

一、公共法律服务在推进乡村治理中的现实意义

随着我国传统乡村社会向现代社会快速转型，乡村民众的社会观念发生了很大的改变，道德习俗在乡村治理过程中的约束力逐渐弱化。传统基层农村司法制度难以支撑农村经济社会发展变革的需要，现阶段乡村社会的法治秩序迫切需要规范。2021年通过的《中华人民共和国乡村振兴促进法》，将“治理有效”作为乡村振兴战略实施的关键[3]。公共法律服务作为政府公共职能的重要体现，担负着为全民提供普法教育和开展法治文化活动等使命。在乡村治理实践中，公共法律服务以法律涵养乡村人文精神，通过社会化过程融入农村社会生活中，法律信仰和威信逐渐在乡村民众的内心得以树立，营造了积极向上的乡风文明风貌，有利于建立稳定的乡村法治秩序，促进法治、自治、德治乡村治理体系的构建以及法治现代化的实现。党的二十大报告中进一步强调，法治社会的建设要强化全民法治意识，加快构建覆盖城乡的现代公共法律服务体系，进一步凸显了公共法律服务建设对于乡村治理体系构建的现实意义。

二、乡村治理过程中制约公共法律服务发展的困境

党的十八大以来，我国公共法律服务体系建设稳步推进。国家出台了一系列切实有效的政策措施，鼓励和扶持农村公共法律服务的发展。现阶段覆盖城乡的公共法律服务体系已初步建成，根据司法部数据显示，截至2021 年6月，我国共有乡镇司法所约4万个，基层法律服务机构1.4万多家，其中乡镇法律服务机构8700多家，建立省市县乡村五级公共法律服务实体平台56．6万个，村（居）法律顾问实现全覆盖[4]。农村公共法律服务通过引导法律资源向农村倾斜，健全法律服务资源依法跨区域流动的机制，城乡和区域之间的公共法律服务供给差距正在逐渐缩小，促进了基层社会公平正义。但是，由于乡村社会转型带来了社会断裂以及乡土文化冲突，矛盾纠纷日益增多，政府单一提供法治服务的传统模式无法解决乡村治理的现实需要，公共法律服务治理作用未能充分发挥。

（一）农村公共法律服务立法滞后，管理机制不健全

公共法律服务在我国发展的时间不长，现阶段法律法规不健全制约了农村公共法律服务体系的规范运作。首先，我国现行有关农村公共法律服务的法律法规主要有《中华人民共和国村民委员会组织法》《法律援助条例》《中华人民共和国律师法》等，目前还没有能够综合反映公共法律服务整体水平的指标体系。现行的法律条文没有专门针对农村公共法律服务的实际情况制定，以公共法律服务供给为调整对象的特别法也未出台，相关法律规定没有形成系统，具体的法律效力还存在差异性。其次，现有法律法规在具体的实施层面上缺少相关配套政策，公共法律服务有关的各项管理机制还未健全，评价机制未完善导致相关评价标准也不确切，对于法律服务的流程规定还不够清晰，难以监督各主体服务供给行为的实施，无法保障农村公共法律服务的质量。

（二）农村公共法律服务供给体系不足，主体协作机制不健全

我国长期以来由政府单一提供公共法律服务，政府司法部门人员是我国公共法律服务的主要提供者，在诸多农村地区，政府作为主要供给者的作用更为突出。一方面，市场在公共法律服务供给中发挥作用有限，尽管有些地区已经开始探索政府购买服务模式，但受制于各地区的经济能力和管理服务水平，实践中还存在市场竞争性不足等问题。另一方面，现行农村公共法律服务体系对于社会力量的法治参与缺乏制度安排，难以提供专业化和持续性的法律服务。另外，农村公共法律服务与基层网格化管理未能实现有效衔接，信息采集、交流、资料传递等在法律服务部门与其他政府部门内部未能形成统一的接口，在协作机制上还需进一步改善。

（三）公共法律服务资源配置不均衡，资金缺乏保障

我国农村的法律资源总体上还比较匮乏，在地域和城乡间的供给不均衡问题依然比较突出。具体表现为：一是城乡公共法律服务资源供给分配不均。在经济比较薄弱的农村地区，法律服务无法实现均等化提供。农村公共法律服务在实体平台的数量、热线平台运行时间以及网络平台的建设明显落后于城区。二是农村公共法律服务的经费支持不足，主要依靠财政拨款，缺乏各种渠道的社会资金进入。三是城乡法律服务队伍配置不均衡。农村法律服务从业人员一直比较短缺，而且各地从业者专业水平各异，提供的服务质量参差不齐，这使得面对复杂、疑难、专业化问题难以真正高效地解决。

（四）农村公共法律服务与乡村治理的多元需求不相适应

随着我国乡村社会向现代化转型的推进，农村法治社会的内生秩序正经历深刻变革。原本以乡土人情关系和乡村习俗为基础的社会秩序正逐步瓦解，而基于契约关系和法律规范的法治秩序尚未全面有效地建立，这导致了乡村治理中国家法律与乡规民约之间的冲突[5]。此外，由于城乡之间以及不同乡村在乡土民俗方面存在显著差异，政府直接引入的法律制度往往难以完全适应农村的现实社会环境。因此，在面临纠纷时，民众往往倾向于采用自己的方式解决。当前，农村面临的纠纷类型日趋多样，既有传统的婚姻家庭纠纷、邻里纠纷等，也包括了土地流转、房屋拆迁、村民自治、环境保护等新问题带来的法律诉求。然而，我国农村现有的公共法律服务体系尚显单一，专业化水平有待提升，难以满足乡村民众在多个领域和层次上的法律诉求。

三、以高质量公共法律服务助推乡村治理的路径

（一）完善农村公共法律服务立法，建立健全管理机制

为健全农村公共治理法治体系，首先，国家层面应尽快制定统一的公共法律服务总则立法，完善配套制度设计。同时，地方法律法规的制定应紧密结合乡村经济社会发展实际，紧扣涉农这一核心特征，将法治建设融入乡村治理的全过程，用法治力量推动乡村发展和矛盾化解，实现乡村的有效治理。其次，应从法律角度明确农村法律服务供给主体的权责，并加速建立清晰、具体的公共法律服务标准。同时，要针对新时代农村法治领域的突出问题，制定切实可行的配套政策，特别注重提升政策的针对性和时效性。最后，应加快完善公共法律服务体系的内部运行与管理机制。加强对乡村公共法律服务的顶层设计，完善相关管理机制，并积极探索建立公共法律服务质量评价机制和第三方评价机制。加强监督和推动公共法律服务的有效实施，以促进农村公共法律服务的高质量供给。

（二）健全农村公共法律服务供给体系，建立多元供给联动机制

多元主体共治是现代化治理的内在要求，要尽快健全多元公共法律服务供给体系。首先，厘清公共法律服务的职责定位。2021年12月司法部印发《全国公共法律服务体系建设规划（2021—2025年）》，明确将坚持党的领导作为公共法律服务制度体系构建的组织保障。同时，厘清政府、市场以及社会机构三方的供给责任，加大市场组织与社会资本进入农村公共法律服务领域，促进多元主体协同共治的新格局。其次，要建立健全农村公共法律服务供给联动机制，加强公共法律服务的联动效应。一方面纵向上可以构建联合各机构的综合平台，将乡镇建设平台与其他相关平台融合进行搭载，加强司法行政内部机构之间的协作，建立部门协同协调机制。另一方面有效推动横向部门之间的协作，实现多地多部门资源共享，推进向集成化服务方式的转变；着力建立多方主体应急协作机制，全过程解决乡村群众法律服务需求无缝隙供给，提升公共法律服务部门的联动能力和效率。

（三）加大农村公共法律服务资源供给，推动乡村治理的数字化转型

政府及相关部门新发展阶段要切实关注各地乡村在实际治理过程中的多样化需求，通过调研收集乡村民众法律服务需求信息，提高公共法律服务的精准供给。加大农村法律服务人才队伍的培育，针对我国农村和农业发展亟待解决的法律问题，增强法律服务队伍服务乡村治理的专业素养与工作能力。同时加大农村公共法律服务经费投入，建立农村公共法律服务经费保障制度。针对发展较薄弱的农村地区提供专项资金，多渠道拓宽资金来源，加强农村公共法律服务硬件设施建设。最后，乡村治理的数字化转型要求以法治大数据推进智慧司法建设，通过数据共享进一步优化业务流程，为乡村群众及基层组织提供上下贯通、便捷高效的“一站式”服务，促进农村公共法律服务向智能优势、质量优势转型升级。

（四）拓展农村法律文化，促进现代法治与乡村社会的融合

公共法律服务要实现与乡村治理体系的有机融合，要充分发挥法律文化的内化功能，通过培育和拓展新时代法治文化，提升乡村文明的水平。首先，农村公共法律文化要适应地方经济和社会结构的变化，广泛宣传农民群众生产生活密切相关的法律法规，要注意结合本土资源特色发挥村规民约在乡村自治中的重要作用，充分激发农村内生的法治动能。其次，农村法律文化要将乡村德治与现代民主法治的发展结合在一起，以持续提升干部群众法治意识和法治素养为核心，营造良好的法律文化氛围，有效推动农民群体的利益表达，促进法治与乡村民主、道德习俗的相互融合。最后，要增强法治文化的传播力和引导力，创新法治文化教育和宣传形式，推动法治文化与农耕文明元素、乡村振兴主题相结合，促进传统乡村法律文化与现代法治理念的融合发展。

四、结语

我国政府主导提供法治的供给模式带来了农村公共法律服务的飞速发展，同时也带来了与乡村社会发展需要不相适应的治理困境。公共法律服务的开展离不开地方政治经济文化等环境要素的作用，要将法治真正融入到乡村治理的过程中，需以乡村社会结构的变迁为基点，有效回应新时期乡村发展所需解决的法治问题，促进现代法治与乡村社会的融合，构建与乡村社会基础相契合的公共法律服务体系，方能有效提升公共法律服务在乡村治理中的效能。

参考文献：

[1]中共中央国务院关于加快推进公共法律服务体系建设的意见［N］.人民日报，2021－07－12（1）．

[2]官永彬，张应良.推动公共服务高质量发展［N］.中国社会科学报，2023－01－12（1）．

[3]王亚丰，黄春蕾.乡村公共法律服务体系建设的价值、困境与优化——基于社会治理视角［J］.安徽行政学院学报，2021（1）：105－112．

[4]司法部：我国初步形成覆盖城乡的公共法律服务网络.http：// www.xinhuanet.com/2019－02 /20 /c_1124139178．Htm，2021－8－15.

[5]董运生，张立瑶.内生性与外生性：乡村社会秩序的疏离与重构［J］.学海，2018（ 04）：101－107．

〔基金项目：2019年度民族地区文化建设与社会治理研究中心重点项目“城乡协同视域下民族地区农村贫困治理机制构建研究”（2019YJJD0005）〕

（作者简介：姚靖，玉林师范学院政法学院副教授。）