政策跟踪审计推动制度体制机制完善的路径研究

摘要：政策跟踪审计是国家审计机关针对重大政策执行情况展开的有效举措，对于推进政策发挥实效、加快制度体制机制完善、完成国家善治计划等诸多方面发挥着积极作用。在厘清政策跟踪审计工作的发展演变脉络基础之上，分析了政策跟踪审计推动制度体制机制完善面临的主要困境，以夯实制度基础，健全审计机关报告制度；完善制度体制，瞄准问题提出整改方案；创新方式方法，推进全链条政策跟踪审计；应用大数据技术，把控机制建设薄弱环节四个方面提出具体路径。

关键词：政策跟踪审计；国家审计；体制机制；大数据

国家治理体系由诸多部门和组织共同构建形成，而治理体系中的审计机关在国家重要决策部署和党的重大路线方针的贯彻落实方面则发挥着关键性作用，审计工作中的报告、公示和披露等各环节内容，能够精准查找到相关问题并制定出改进对策，从而加快国家的法治、德治和良治进程[1]。政策跟踪审计是国家审计机关为提升重大政策执行质量而制定的一项针对性举措，在推动制度体制机制完善方面同样发挥着积极作用。政策跟踪审计包含了多方面的工作内容，如政策相关资源和资源是否得到了有效利用、政策贯彻落实过程和机制是否合规合法、政策制定后是否对其进行了科学评估等，这些内容能够对制度完善、机制运行改善和体制优化等方面产生积极影响，为此，应以政策跟踪审计推动制度体制机制完善，深入推进国家治理体系和治理能力现代化。

一、政策跟踪审计工作的发展演变

政策落实情况跟踪审计是一种融合公共政策审计和跟踪审计的创新审计模式，旨在连续监督党和国家的重大决策和路线执行情况。在政策跟踪审计中，审计机关以“政策、项目和资金”为核心，重点关注政策的执行是否严格、项目是否高效推进、资金使用是否合规和效益是否最大化。审计机关的工作目标是准确发现政策执行中存在的漏洞和风险，分析政策执行效果，并通过审计建议和公告向相关责任人和社会公众披露，促使审计对象采取针对性措施，有效应对问题和风险[2]。

审计署在第十一个五年规划中首次提出深入研究和探索跟踪审计工作，尤其关注国家重大决策和政策措施的全过程审计跟踪。随后，2009年，审计署针对“促进经济平稳快速发展”等政策进行专项跟踪审计。2013年，针对“稳增长、促变革、调结构、惠民生、防风险”政策路线展开政策跟踪审计。随着国家审计工作不断发展，政策跟踪审计已成为审计机关核心业务之一。自2018年起，党中央多次强调各级审计单位加大重大政策措施的跟踪审计力度。2021年10月23日，全国人大常委会对《审计法》进行修改并明确政策跟踪审计的重要性，将其纳入审计监督的职责范围中。审计机关在未来工作中应进一步完善政策跟踪审计模式，以更有效推动国家政策的贯彻落实，促进经济社会发展的稳步实现。

二、政策跟踪审计推动制度体制机制完善面临的主要困境

政策跟踪审计在推动制度体制机制完善方面发挥出重大作用，但目前由于政策跟踪审计中客观问题的存在，制约了政策跟踪审计在推动制度体制机制完善方面作用的有效发挥。

首先，政策跟踪审计制度规范性和标准性不足。政策跟踪审计是一种全新的绩效审计工作模式，在审计领域中对国家重大政策措施开展的跟踪审计活动还未建立统一的规范和标准，导致政策跟踪审计活动开展过程中会遇到较多阻碍，各政策受益主体未能全面配合政策跟踪审计工作的开展，制度体系仍需完善[3]。其次，组织管理难度大导致资源无法科学调配。政策跟踪审计的对象为国家重大政策措施的部署贯彻和实施情况，被审计单位包含了从中央到地方的各个层级的不同部门及相关企业和社会机构。审计主客体都具有一定的复杂性和层级性特点，政策部署通常都不能保证主客体之间的一一对应，导致政策跟踪审计活动开展过程中需要不同地区、领域和部门人员的联动协作，组织管理难度大。最后，审计工作人员跨专业协同能力仍需提升。从目前的实际情况来看，基层审计机关的人员并不都是审计专业出身，不具备复合多元的审计知识结构，专业能力和综合素养仍需提升。审计机关在平时的工作中并未对政策跟踪审计人员开展专业培训，导致他们没能准确把握政策跟踪审计的业务流程。政策跟踪审计工作对审计人员的能力素养有着很高要求，他们既要具备系统化的审计专业知识，对财务、管理、公共服务、金融等各专业知识都要了解，要具备跨领域、跨专业的协同工作能力，能及时掌握政策动向。

三、政策跟踪审计推动制度体制机制完善的创新路径

（一）夯实制度基础，健全审计机关报告制度

根据现行《中华人民共和国审计法》对国家审计报告制度的规定和中央审计委员会的职责要求，结合各类审计活动开展的实际情况应进一步健全审计机关报告制度。为进一步强化中国共产党对现代审计工作的统一领导，审计署应对中央审计委员会负责并及时提交审计结果报告。而国家审计机关作为一个独立的监督结构，在开展各类审计活动时要保证其工作的独立性，从而保障国家和政府部门所开展的各项工作有章可循、有法可依，保证财务收支的合理性且各项政策内容都能够落实到位。为此，如果所开展的政策跟踪审计活动针对的是国务院等部门，审计任务完成后应实事求是地撰写审计报告并将报告及时出具给被审计单位，之后再将审计工作报告提交给全国人大常委会，如果开展的政策跟踪审计活动针对的是各级地方单位，审计结果报告则要及时提交给地方审计委员会，及时出具审计报告并将审计工作报告提交给本级人大常委会，以此为依据逐步健全审计机关报告制度。

（二）完善制度体制，瞄准问题提出整改方案

负责政策跟踪审计工作的单位及相关人员应在严格审查收集到的全部书面和电子资料基础上，将被审计单位的问题准确揭示出来，针对已经发现的存在疑问和无法理解的问题可在现场再次进行审查，审计人员与被审计单位的负责人面对面讨论相关问题，现场要求相关负责人出示证明材料，以帮助跟踪审计人员发现制度体制机制运行中存在的漏洞和问题，及时查明问题出现的原因并制定针对性的整改方案，若相关问题未得到及时有效的整改，应将问题持续发展下去可能导致的严重后果反馈给本单位和上级主管单位[4]。

在政策跟踪审计中，发现的主要问题集中在制度、体制和机制三个方面。首先，制度方面的问题主要包括制度冗余、缺失和不合理，这些问题反映出相关部门在制定制度时未能充分遵循政策法规，特别是制度不合理的问题，表现为制度未及时更新、内容与目标脱节以及运行障碍等。其次，体制问题主要体现在职责设置和组织架构上。职责设置不合理表现为多部门或机构重叠履行同一职责，或某些关键职责缺乏相应机构支持，这增加了政策执行的复杂性。组织架构不合理则表现为机构设立违规或缺乏专门机构，导致政策执行缺乏权威指导，增加了企业负担。最后，机制问题涉及协调、执行、监督和决策等多个方面。未能严格执行政策内容会导致执行效果不佳，如项目进展缓慢、资金使用不规范和审批时间过长等。协调不畅则影响部门间的信息共享和合作，监督不到位则可能导致项目风险增加，而决策失误则可能对整个政策执行产生重大影响。针对这些问题，应制定综合性的改进方案，审计单位需从制度、体制和机制三个层面提出具体、有针对性的整改意见，确保从根本上解决问题。

（三）创新方式方法，推进全链条政策跟踪审计

审计署在《国家审计工作战略发展规划》等政策文件中，强调各级部门需逐步构建并落实全链条政策跟踪审计模式，以全面监督政策执行各环节，并收集利益相关方的意见。此模式不仅涵盖传统的纵向控制，还关注社会治理结构中不同主体的横向互动。政策确定后，会在政府系统内部逐级传达，各级部门基于行政自由裁量权进行层级治理，需多部门和主体协作执行。政策执行过程中产生的红利涉及多个政府部门、企事业单位、社会组织和人民群众，故需进行审计监督。全链条政策跟踪审计模式要求审计全面覆盖政策执行过程，着重解决审计对象覆盖不全的问题，推动制度、机制和体制整改，缓解中央与地方因利益差异导致的沟通障碍。审计单位应基于“纵向控制”和“横向互动”特征，创新审计方法，优化组织形式，强化战略意识，提升审计成果，推动制度体制完善。首先，应从可持续发展视角科学配置资源，将各利益主体视为整体，通过有效沟通实现审计工作的同步推进，明确重点，科学调配资源，统一上报审计结果。其次，应分解工作目标，拓展审计范围，加强前期预警，鼓励主动揭露违规问题，使审计工作更加及时、全面和前瞻[5]。

（四）应用大数据技术，把控机制建设薄弱环节

当前，大数据等技术在政策跟踪审计工作中的应用仍需深化，尚未形成跨地区、跨领域和跨部门的协同数据采集与分析，导致审计效率未能持续提升。因此，政策跟踪审计工作应进一步强化大数据、物联网和人工智能等技术的应用，明确审计对象和范围，精准识别政策执行过程中可能存在的风险隐患，并据此制定针对性的审计计划，以发现政策执行中的实际问题。具体而言，可通过座谈会等形式，对重大政策目标进行分解，并识别制度体制机制方面的不合理之处，据此制定问题导向的跟踪审计计划。审计活动应严格围绕政策目标的落实情况展开，主要包括以下三个方面：首先，对政策执行部门的执行情况进行全面跟踪审计，包括人员组织、职责划分、协调机制以及执行机制等方面。通过座谈等方式，与政策制定和执行部门沟通，鼓励他们反馈制度运行中的问题，并根据问题严重程度要求整改或移交司法部门。其次，重点关注制度的制定、监督和运行是否科学合理。审计人员应联合各责任部门，迅速识别制度制定、运行和监督机制中的职责和组织问题，并追溯相关责任人和部门，制定整改措施。最后，审计工作中应审视管理部门决策机制的完善性和合理性。决策机制对制度运行和基层执行效果具有决定性作用。审计中应检查管理部门是否根据本地情况细化制度，是否广泛收集各部门意见，确保决策方案与基层实际相符。

四、结语

审计署从2015年开始实施国家重大政策措施贯彻落实情况的跟踪审计工作，为我国各级审计机关有效利用政策跟踪审计推动制度体制机制完善提供了工作方向和实践思路。面对现阶段政策跟踪审计在完善制度体制机制工作中面临的困境和问题，应在准确把握现阶段国家重大政策方针跟踪审计特点和发展现状的基础上制定审计监督推动制度体制机制完善的创新性优化路径，从政策跟踪审计领域中的新技术运用、事前调查、整改方案制定和审计机关报告制度完善等方面入手，以有效的政策跟踪审计保证国家重大决策部署和党的路线方针的贯彻落实效果，进而推动制度体制机制的持续创新和完善，提升国家治理现代化水平，保证国家重大政策目标的顺利实现。

参考文献：

[1]肖瑶瑶.大数据视角下政策落实跟踪审计赋能乡村振兴的路径研究[J].大陆桥视野，2024，（01）：42-44.

[2]巩海霞.以全过程质量管理保障政策落实跟踪审计质量的思考[J].会计师，2023，（21）：82-84.

[3]吴琼.审计助力乡村振兴政策落实的作用路径优化研究[J].中国内部审计，2023，（09）：91-95.

[4]吴勋，刘煜.省级审计机关重大政策落实跟踪审计研究——实践特征、违规行为与问责效果[J].财会通讯，2023，（17）：103-110.

[5]李成艾，王帆.政策跟踪审计推动制度体制机制完善的路径[J].财会月刊，2022，（15）：119-124.

〔基金项目：海南省哲学社会科学规划课题，“双碳”目标下海南绿色治理效应及机制研究HNSK（YB）23-06〕

（作者简介：成秋英，中共海南省委党校决策咨询部讲师。）