习近平法治思想对地方立法理论和实践的发展创新

摘要：习近平法治思想是习近平新时代中国特色社会主义思想体系的重要组成部分，具有严谨的体系结构和深邃的逻辑表达。习近平法治思想符合中国的法治现状和立法客观规律要求，开创了我国立法法治新局面，直接推动了立法理论和立法实践的发展创新。习近平总书记提出的完善立法体制机制、提高立法质量和加强重点领域学习领域立法，对地方立法理论和实践的创新发展具有重大意义。完善地方立法体制机制，主要包括处理好党领导立法与人大主导立法、人大与人大常委会、人大与政府等关系；提高地方立法质量，应当对坚持科学立法、推进民主立法和恪守依法立法有更为具体的作为；加强重点领域新兴领域地方立法实践，需要打破“部门法思维”的禁锢，引入“领域法思维”，更为全面地审视立法需求。

关键词：习近平法治思想；地方立法；理论；实践

中图分类号：D920.0 文献标识码：Ａ 文章编号：2096-5982（2024）03-0031-11

党的十八大以来，习近平总书记对全面依法治国、建设法治中国作出了一系列重要论述和重要指示，提出了一系列事关中国特色社会主义法治事业全局的新理念新思想新战略，由此创立了习近平法治思想。作为马克思主义中国化和党的理论创新的最新成果，习近平法治思想是对改革开放以来我们党持续推进依法治国宝贵经验的生动记载，在继承和发扬马克思主义、毛泽东思想、邓小平理论以及“三个代表”重要思想和科学发展观中的法治思想基础上，深刻地回答了新时代因何实行全面依法治国、如何实现全面依法治国等一系列重大问题，由此开辟了全面依法治国的新境界，是新时代推进全面依法治国之根本遵循和行动指南。（1）地方立法是具有鲜明中国特色的制度规定，赋予地方以立法权是完善国家治理体系的重大制度安排。（2）新中国成立以来，随着我国社会主义现代化建设不断深入，地方立法经历了从无到有、立法主体从少到多的发展过程，反映出党对国家治理的认识不断深化、治国理政的方式不断发展。（3）党的十八大以来，关于地方立法的理论和实践都进入了全面发展和完善的新时代，这得益于国家高质量发展的基本国策，更直接受益于习近平法治思想中对立法的重要论述和原创性贡献。笔者不揣才学浅薄，以深刻学习习近平法治思想为契机，探析习近平法治思想对地方立法理论和实践的发展创新。

一、完善地方立法体制机制

习近平法治思想强调推动全面依法治国，推动了从“依法治国”到“全面依法治国”的历史性变革，实现了从“先改革后立法”到“重大改革于法有据”的法治，促进了依法治国从“党领导人民治理国家的基本方略”上升为“中国特色社会主义的本质要求”。（4）在这一思想的引领下，我国立法的体制机制得到了前所未有的丰富和完善。党的十八届四中全会决定提出“必须坚持立法先行，发挥立法的引领和推动作用”，并强调要“完善立法体制机制”。作为国家立法体系的重要组成部分，地方立法对全面推进依法治国具有不可替代的作用。

（一）完善地方立法体制

所谓立法体制，指的是不同层级立法主体之间的立法权限划分，而地方立法体制则是专指地方的不同立法主体之间的立法权限划分。（5）立法体制和其他客观事物一样，是伴随着国家政治、经济、文化、社会生活的发展变化而发展变化的。（6）我国立法体制的发展和变迁，是我国政治体制改革、经济社会发展的一个缩影。1979年地方组织法明确规定省级人大及其常委会行使地方立法权，第一次以法律形式赋予地方立法权，改变了中央集中统一的立法体制。这一地方立法体制被1982年宪法加以确认。1986年地方组织法修订，进一步规定了省会城市和较大的市行使地方立法权。由此，一个“统一的、分层次”的立法体制得以确立下来。（7）

党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央对全面依法治国作出了一系列重大部署，法治中国建设取得了历史性成就。习近平总书记就加强和改进立法工作的深刻阐述，奠定了改进和完善立法体制的理论基础。2015年，十二届全国人大三次会议对立法法进行了部分修改。修改后的立法法明确规定设区的市的人大及其常委会可以对城乡建设与管理、环境保护、历史文化保护等事项制定地方性法规，进一步完善了地方立法体制和立法权限，为地方经济社会发展的法治化提供了制度上的支撑。2023年的十四届全国人大一次会议上，立法法再度迎来修改。尽管此次修改的范围不大、篇幅也不算多，但所修之处皆可谓取熔经义之典范，特别是完善立法工作的指导思想和原则、完善立法决策与改革决策相统一的制度机制等内容，意义非常重大。（8）其中，专门针对地方立法的权限进行了调整，明确设区的市的人大及其常委会可就“基层治理”事项进行立法，并在总结全国人大常委会相关新实践的基础上，增加了上海市人大及其常委会和海南省人大及其常委会根据授权制定相关自由贸易地方性法规的内容。此外，在2015年地方立法权扩容的基础上，再次扩大了不设区的市行使地方立法权的主体。（9）此次立法法修改，对推动形成更为完备和科学、统一和权威的中国特色社会主义法治体系具有重要意义，是习近平法治思想的又一成功实践。

根据宪法和立法法的规定，我国现行的地方立法体制是以二级地方立法体制为主，三级地方立法体制为补充的综合体制，具有鲜明的中国特色和时代特色。目前，各地开展立法工作主要是在立法法设定的框架下进行，其体制也大多直接来源于全国人大及其常委会开展立法工作的路径和模式，这对维护国家法治统一具有积极作用。然而，由于不同地方的具体情况差异较大，经济社会发展水平不一，在地方立法的实践中，“超越权限各自为阵、罔顾位阶冲突四起、技术低下粗制滥造以及民主缺位痼疾难消等问题”（10）仍不同程度地存在，成为影响地方立法质量的消极因素。其中，由于地方性法规与地方政府规章所调整的对象、内容和范围等存在交叉，二者之间的矛盾和冲突尤为明显，这也是立法实务部门和专家学者们高度关注的问题。此次立法法的修改主动回应了这个问题，通过进一步完善授权立法、明确地方立法的事项范围以及对相关概念的涵义加以明确等，均有助于厘清地方性法规和地方政府规章的权限的界限。（11）

此外，省级立法与设区的市级立法之间的关系也是值得关注的问题。许多地方都存在重复立法的情况，最典型的就是在省里已经有相关立法且规定内容均较为明确具体的情况下，设区的市仍“依葫芦画瓢”，造成了大量立法资源的错配和浪费。一般认为，省级立法应当更多地侧重“面”、体现“共性”，设区的市级立法则应当侧重于“点”、体现“个性”。（12）只有“点”“面”结合、“共性”与“个性”相互补充，才能充分发挥地方立法服务地方经济社会发展、完善地方治理、补充细化和完善上位法的价值和效用。较为遗憾的是，此次立法法的修改并没有触及这个问题，但问题的解决方案，必然是来自于地方立法的实践中。

（二）完善地方立法工作机制

党的十八届四中全会决定提出，“健全有立法权的人大主导立法工作的体制机制，发挥人大及其常委会在立法工作中的主导作用”。党的十九届四中全会决定强调，“坚持科学立法、民主立法、依法立法，完善党委领导、人大主导、政府依托、各方参与的立法工作格局”。所谓“人大主导立法”，指的是在立法过程中，由作为立法机关的人大把握立法方向、引导立法程序和立法节奏、决定立法内容和基本价值追求。（13）“人大主导立法”作为一项立法原则，其必须贯穿于立法工作的全过程。而要贯彻落实“人大主导立法”，则需对现有的立法工作机制作更为科学合理的调整和设置。同时，地方立法工作从来不是孤立存在的，而是在一种多维度、多层面、多面向的一体化布局下展开，涉及到与地方党委、地方政府等方方面面的关系。（14）

一是处理好党领导立法与人大主导立法之间的关系。习近平总书记指出，“法治建设的核心问题是党和法治的关系。”（15）处理好党领导立法和人大主导立法之间的关系，对加强和改进立法工作意义重大。如今社会上存在一种错误观点，即党领导立法是对人大主导立法的否定和排斥，因为人大的立法事项要报党委讨论决定，如何能主导立法呢？而这种错误的认识也恰恰是一些地方党委和人大之间在立法问题上产生矛盾的主要原因之一。然而，正如习近平总书记所指出，“法是党的主张和人民意愿的统一体现”（16），党的领导是立法工作的先导和引领，实施法律就是贯彻党的意志。就地方立法而言：第一，要改善党委对人大立法的领导方式。地方党委应当着眼于地方立法的顶层设计和重大疑难问题以及宏观问题，而不是直接介入立法程序，甚至直接以地方党委的决策代替立法。第二，要善于将党委的决策转变为地方立法。并不是所有的决策都必须要变成法律，比如有关党组织建设和纪律等方面的决议决策等，就不需要转化为立法。如果必须要将党委的决策变为法律，则应当按照必要性原则并通过法定程序进行。（17）第三，要营造有利于人大主导立法的客观环境。党委部门首先要带头尊法守法，使自身在宪法法律范围内活动，严格按照宪法法律的要求约束自己的行为，杜绝权力任性，努力实现依法治党。

二是处理好人大与人大常委会之间的关系。就地方立法而言，享有立法权的主体包括地方人大及其常委会。在“人大主导立法”的框架下，地方人大与其常委会之间是何种关系？二者进行的立法有没有主导和被主导之分？无论是根据宪法法律的规定，还是按照法理理解，地方人大是行使地方立法权的地方国家权力机关，人大常委会是其常设机构，二者的立法权并不应该是“平起平坐”的状态。然而，据学者所考证，就省级立法而言，99%的地方性法规是由省级人大常委会制定通过的，而省级人大制定通过的地方性法规屈指可数。（18）设区的市的情况亦是如此。地方人大常委会“喧宾夺主”式的立法和地方人大立法的式微，在某种程度上将“人大主导立法”异化为了“人大常委会主导立法”，造成了事实上的“高法低定”，使得地方人大的地方国家最高权力机关的地位得不到充分体现，所制定的法律的民主性正当性也被弱化。这并不符合我国宪法法律的基本精神。因此，必须要厘清地方人大与其常委会之间的关系，让地方人大更多地行使对地方重大事项的立法权。有观点认为，立法法第86条“规定本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”的规定是导致这一局面的原因。（19）其实不然。因为，该规定只是对“涉及特别重大的地方事务必须由地方人民代表大会立法”这一要求作着重强调，其目的在于排除地方人大常委会对特别重大事项进行立法，而没有相反之涵义，即“非特别重大事项就不应当由地方人民代表大会立法”。这亦可从已经公开的历次立法法修改背景资料中得到佐证。（20）换言之，只要是对当地经济社会发展、民生保障等有重大影响的全局性事项，原则上都应当由地方人民代表大会进行立法，而不是其常委会。实际上，地方人大的组织结构和地方立法的特点，就决定了由地方人民代表大会而不是地方人大常委会主导立法。至于如何改变地方人大常委会在事实上掌握更多立法权的现状，就涉及到对地方人大工作机制进行优化和调整，比如适当增加人民代表大会会议次数，适度延长人民代表大会会议会期，增加部分专职代表，以及设置专门审议法规草案的会议安排等。

三是处理好人大与政府之间的关系。在我国，政府同样是重要的立法主体，其所制定的政府规章无论在数量上还是在作用上都占据了法制体系的“半壁江山”。从法理上看，人大立法与政府立法是一种“主导和从属”的关系，前者处于主导和优势地位，后者处于从属和补充地位。这亦可从法律与政府规章的效力等级和法律位阶上知晓。在地方立法实践中，地方政府除了制定政府规章以外，最主要的立法活动就是起草法律法规的草案，审议表决等决定权还是由地方人大掌握。然而，正如有学者所指出，大多数地方立法的命运实际上在起草阶段就已经被决定了。（21）一方面，一些地方政府在起草法律法规草案时，常常会以自身或部门利益为考量选取立法项目，而不是立法条件成熟与否，甚至以此来影响人大立法的节奏和步伐。此外，一些地方政府在法律法规草案中“夹带私货”，通过各种渠道和方式影响甚至干预人大相关立法部门对法律法规草案的修改和审议等，实质上削弱了地方人大对立法的主导权。另一方面，在推动相关政策上升为法律法规受阻后，一些地方政府则干脆“弃明投暗”，采取制定“暂行办法”等红头文件的方式“变相立法”，而地方人大撤销同级人民政府不适当的政府规章的情况少之又少。这反映出在地方立法实践中，人大对政府的主导关系，仍需要进一步得到彰显。对此，有必要将“人大主导立法”进一步延伸到法律法规的起草阶段，明确立法原则、把握立法方向，根据实际需要启动立法前准备程序，对政府提出的立法计划和立法需求进行审查，督促政府主动与人大就法律法规的制定、修改或废止进行衔接。同时，以立法法修改为契机，进一步健全备案审查制度，尤其是强化主动审查，加大对政府起草法律法规、制定政府规章的审查力度，夯实人大对立法的主导地位。习近平总书记强调，“要坚持立法先行，坚持立改废释并举，加快完善法律、行政法规、地方性法规体系，包括市民公约、乡规民约、行业规章、团体规章在内的社会规范体系，为全面推进依法治国提供基本遵循。”（22）立法先行是全面推进依法治国的题中应有之义，否则就无法发挥立法的“引领和推动作用”。而坚持立法先行，则必须要进一步完善地方立法体制机制，切实发挥人大在立法工作中的主导作用。

二、提高地方立法质量

习近平法治思想创造性地提出了“良法善治”这一重要命题，指出法律是治国之重器，良法是善治之前提。所谓良法，即管用、能解决实际问题的好法。高质量立法是良法的核心，是善治的源头。习近平总书记指出，“不是什么法都能治国，不是什么法都能治好国；越是强调法治，越是要提高立法质量。”（23）这是当代中国立法发展的价值追求和内在属性。只有高质量的立法，才能有效解决实际问题，才能推动经济社会高质量发展，才能切实维护党和人民的利益，才能真正实现中华民族的伟大复兴。置于地方立法的语境下，提高立法质量的有效路径具体表现为坚持科学立法、推进民主立法、恪守依法立法。

（一）坚持科学立法

所谓科学立法，是指通过最能实现立法目的的有效方式，顺应社会发展规律，体现事物客观规律，遵循立法内在规律，并将之贯穿于立法全过程的活动。（24）科学立法体现的是一种程序法治的思维逻辑，其不以个人意志为转移。马克思曾深刻地揭示，法律，毋宁是立法者，只是对事物客观规律加以表述的工具。（25）根据马克思主义法学理论，立法的过程，不是创造法律，也不是发明法律，而是通过实在法的形式把精神关系的内在规律表现出来。（26）习近平总书记深刻指出，“科学立法的核心在于尊重和体现客观规律，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民”。（27）这是对马克思主义法学理论关于立法阐述的继承和发展。从改革开放初期的“有法可依”到现如今的“科学立法”，是一个由“被动”到“主动”的过程，反映出我国社会主义法治建设进入到一个新的历史阶段，立法事业更是迈入新时代。就地方立法而言，科学立法包括以下三个方面的内容：

一是要立足于地方实际。地方立法作为国家治理在地方实现的法治化手段，承载着国家治理精细化和解决地方实际问题的任务，因此必须要立足于地方实际。这是地方立法区别于国家立法的最大特点。只有立足于地方实际、具有足够地方元素的地方立法，才能够具有生命力。否则，不仅是法规在实施过程中会出现严重的“水土不服”，法规和立法机关的权威也会遭到严重削弱。习近平总书记早在浙江省担任省委书记时就指出，“地方立法必须紧密结合我省经济社会发展的实际……体现地方特色，提高针对性、可操作性，防止照搬照抄。”（28）当时，浙江省先后出台了《浙江省少数民族权益保障条例》《浙江省农民专业合作社条例》《浙江省温州生态园保护管理条例》等立足浙江实际、突出浙江特色的地方性法规，有力地促进了当地经济社会、生态环境和文化保护等各方面事业的发展，也为其他省市立法乃至国家立法提供了经验和模板。立足于地方实际的理念，必须贯穿于立法前评估、选项立项、法规起草、立法调研、审查、审议、立法后评估等方方面面。当然，正所谓他山之石可以攻玉。强调立足于地方实际，并不是排斥参考和借鉴其他地方乃至域外立法经验，比如目前许多地方都在如火如荼地推进的数字经济领域的立法，以及网络信息安全、互联网金融、人工智能、生物安全等领域的立法，就经常要围绕和对照各国各地相关立法焦点难点议题展开。

二是要顺应地方发展需求。习近平总书记明确指出，“立法主动适应改革和经济社会发展需要。”（29）如前所述，除了指引、教育、评价、预测和强制等与国家法具有共性的功能和作用外，地方性法规还具有衔接性、细化性、补充性、实施性和探索性等特性，其不仅要为国家法的贯彻实施提供打通“最后一公里”的有效路径，还同时承担着填补国家立法操作性规范缺失、为健全完善国家法提供经验素材的任务，因此格外强调内容和形式上的灵活性和变通性。但这种灵活性和变通性不是天马行空式的“任性”立法，而是要在维护国家法治统一的框架下，以顺应地方发展需求为问题导向，充分“体现与时俱进的精神”（30），“要随着实践发展而发展”（31）。实践发展永无止境，立法工作也永无止境。当前，我国正处于全面深化改革攻坚期，立法对改革参与之深、推动之大，可谓是前所未有。经济发展方式的转变、行政体制的改革和社会管理体制的创新都要求立法，尤其是地方立法必须与时俱进，不能因循守旧、不能落后于发展的需要。

三是要遵循立法活动自身规律。作为形成调整特定社会关系的规范的过程，立法是对客观事物和关系的理性反映，因此有其自身的内在规律。这种规律是立法者的社会意识对社会存在的反映，具有客观性、重复性和可预测性，但同时也体现了立法者的意志和愿望。遵循立法活动自身规律，要求立法者从社会机制出发并以寻找最具解释力的社会机制为旨归，其核心在于完善立法体制，使其能够真正体现法律的规律性。因此，立法者不仅要能够认识立法活动的规律，即“为我所知”，还要在可能的空间里发挥积极作用，即“为我所用”，包括优化立法职能配置、遵守立法技术规范等。当然，正所谓“天下有定理而无定法”，遵循立法活动自身规律绝不是因循守旧、墨守成规，反而需要不断在体制机制上找寻突破口、创新点。习近平总书记指出，“要研究丰富立法形式，可以搞一些‘大块头’，也要搞一些‘小快灵’，增强立法的针对性、适用性、可操作性。”（32）这是习近平总书记在特定历史条件下基于经济社会发展和全面依法治国客观需要，对新发展的立法活动内在规律的揭示，能够有效地指导地方立法工作实际。其中，“大块头”属于传统意义上的结构完整、内容全面、调整范围广泛的立法形式；“小快灵”则是着眼微观，针对某具体问题，选取小切口，以解决实际问题为目标的单项立法，其特点在于精准、精细和精致，能够有效化解具体矛盾。“小快灵”立法极大地激发了地方立法实践的积极性和创造性，成为新时代地方立法的一道独特“风景线”。（33）

（二）推进民主立法

民主与法治，是现代政治文明的“双生花”，二者相互依存、相互制约，不可偏废。（34）习近平法治思想在马克思主义政治文明经典论著的基础上，对民主与法治的关系作了发展性的精辟论述。在他看来，民主与法治的有机统一是现代政治文明的本质所在，二者统一于“人民主体性”的法理理念和“以人民为主体”的制度实践，具有共同的主体性和价值追求。（35）因此，民主与法治绝不能孤立地存在，必须一体建设，同步推进。

立法是实现全面推进依法治国的关键环节。同时，作为一项社会重大的政治活动和法治活动，立法本身即为民主的产物，二者之间具有天然的联系。（36）作为“对人民意志的记录”（37），立法是表达民意的国家行为和规范渠道，是实现人民民主的国家形式和重要途径，对塑造法律的品格具有根本性的意义。（38）如果说立法是以创制共同规范为目的，那么民主立法就是通过集体决策的方式来创制约束全体公民的法律规范的活动。民主立法是民主价值的要求，是社会主义国家立法权属于人民这一根本性质的具体体现。（39）不民主的立法必然缺乏其正当性。（40）只有通过民主立法，才能使法律真正表达人民意愿、充分实现人民主权，而这恰恰是习近平法治思想关于民主立法原则的中心思想。（41）习近平法治思想本质上是人民的理论，人民性是其最鲜明的特征，人民立场则是其最根本的立场。（42）习近平总书记指出，民主立法的核心在于为了人民、依靠人民。（43）这深刻体现出习近平法治思想的人民性属性及习近平法治思想中立法理论的人民立场指向。

一是要不断完善民主立法体制。民主立法体制作为立法主体的立法权限配置及其相互关系的总和，其直接影响着立法质量和法治统一。（44）在地方立法工作中，不同利益群体之间的冲突问题往往较为突出。这些利益群体基于各自部门、行业、族群的利益考量，会通过各种方式和途径对立法机关的立法决策施加影响。因此，应不断完善民主立法体制，准确把握不同利益群体之间的关系，科学判断、统筹协调、妥善处理各方利益，使所立之法最大可能地体现人民意志、维护人民利益。一方面，要根据地方立法实际情况和客观需要完善立法沟通机制，包括建立健全立法协商、立法听证、立法论证、立法评估等制度，组织人大代表、政协委员、专家学者、市民群众等对重大立法议题进行商讨辩论，努力求得立法“最大公约数”。另一方面，要正确处理和统筹协调好各方关系。首先，要正确处理好党委领导和人大主导之间的关系，前者是保证和支持立法工作始终沿着正确政治方向迈进的前提，后者则是确保在立法过程中实现广泛民主以及人民自我实现的途径。（45）其次，要处理好立法机关和“外脑”之间的关系。若欲立出一部好法，仅仅依靠立法机关和有关部门是远远不够的。目前，包括专家学者、行业代表等在内的“外脑”参与立法已经成为地方立法工作的常态。这就需要在立法过程中处理好立法机关和“外脑”之间的关系，在充分汲取和利用好“外脑”专业知识和特长的同时，更要站稳立法的人民立场，避免被牵着鼻子走，导致相关标准和规则有失公允的情况发生。

二是要不断创新公众有序参与立法的方式。公众有序参与立法的目的在于使所立之法真正体现人民意志、维护人民利益，核心在于保障公民利益的组织化传导与表达。正如习近平总书记所指出，“民主不是装饰品，不是用来做摆设的，而是要用来解决人民要解决的问题的”（46），只有确保公众能够有效地参与立法，才能避免民主沦为装饰品和摆设，才能真正解决人民要解决的问题。保证公众有序参与立法，是全过程人民民主的基本要求，也是现代民主和程序法治的基本要义。（47）我国幅员辽阔，各地各方面差异很大，地方立法的体量大、涉及面广，情况较为复杂。就内容而言，地方立法涵盖地方政治、经济、文化、社会、生态环境等诸多领域，涉及到社会生活的方方面面；就程序而言，地方立法除了要经历常规的立项、起草、提案、审议等环节外，还有许多带有地方特色或民族色彩的程序安排。此外，地方立法往往要触动地方各部门及其之间的利益，基于地方政治生态的特殊性，立法机关所面临的阻力和障碍往往会更大，协调和平衡各方利益关系的难度和复杂程度也会更高。加之地方立法是对国家法的细化、深化、强化和实化，相关内容往往会更为直接地影响自然人、法人和非法人的实体权利和实际利益，因此必须始终坚守“人民性导向”和“人民立场”。

（三）恪守依法立法

面对中国特色社会主义建设进入新时代下的新形势新任务新要求，习近平总书记总结提炼出了“依法立法”这一新理念，并载入党的十九大报告中。依法立法的核心要义在于，立法应当符合宪法的规定、原则和精神，依照法定的权限和程序，从国家整体利益出发，维护社会主义法制的统一、尊严、权威。某种程度上，依法立法具有比科学立法和民主立法更为重要的意义。因为，立法作为一项创设行为规范的行为，首先就必须要合乎法律的要求，否则所立之法就不具有合法性和正当性，更遑论科学性和民主性。就国家立法而言，依法立法原则的要求相对更好理解和把握，通俗来讲就是全国人大及其常委会在制定、修改和废止法律规范时，必须严格依照宪法和法律规定的权限及程序，确保立法内容和立法程序都于法有据、有法可循。在地方立法的语境下，基于立法主体多、立法类别多元、立法内容直面基层以及立法数量庞大等因素的影响，对依法立法的践行则往往会遇到更多的困惑和难题，需要加以厘清和解决。

一是应当如何界定依法立法中“法”的内涵和外延？考察地方立法实践不难发现，“越权立法”和“弃权立法”两种现象一定程度地存在。究其根源，在于立法机关没有正确认识和理解依法立法中的“法”的内涵和外延，导致其对自身立法权限把握不准，以至于要么恣意越权任性立法，要么束手束脚生怕越了雷池半步。从法教义学的立场出发，依法立法中的“法”包括三个层面：其一，立法法以及其他涉及地方立法权限和程序内容的法律；其二，现行法体系中的所有实体法；其三，法教义本身。（48）第一点不难理解。第二点要求立法机关不仅要考察处于上位阶的国家法，还考察同位阶的实体法，甚至是下位阶的实体法。前者要求不相抵触，后者则要求相融贯、不矛盾。只有同时满足这两点，才符合维护法治统一的要求。至于第三点，所谓法教义，指的是经过有权解释和学理通说所产生的立法理念和立法方法，包括一些地方立法机关在长期立法活动中形成的相对固定的立法技术规范等，都可作为立法所依之“法”。法教义的功能在于拘束恣意的价值判断，其本身并不能作为一种价值判断，其对立法活动的影响主要是通过立法方法。（49）比如，江西省人大常委会法工委在总结既往立法经验的基础上，制定《立法工作规范》作为省级立法和设区的市立法的重要指引。

二是依法立法与党领导立法之间是何种关系？在我国，坚持党领导立法是一项根本性的要求，也是开展立法工作的逻辑起点。这是因为，坚持党的领导与社会主义法治依法的要求及其背后的程序法治理念，无论是在性质上、方向上还是机制上都是根本一致的。（50）然而，在一些地方，立法工作却常常陷入“是听党委的，还是听人大的”“党大还是法大”的困惑中，导致立法工作窒碍难行。实际上，这些问题本身就是十足的“伪命题”。任何一个国家，只要有执政党，其立法就必然会（也必须要）体现执政党的执政理念，古今中外，概莫能外。唯一的区别在于，执政党通过何种方式和途径，将其执政理念“传递”给立法机关。根据2016年中共中央办公厅发布的《中共中央关于加强党领导立法工作的意见》，地方党委对立法工作的领导是政治领导，即从立法方针和立法政策上加以领导。一方面，立法方针和立法政策与地方立法在本质上高度一致，前者的内容必然是后者的核心内容，不存在冲突和对立；另一方面，地方党委对立法工作的领导，必须以包括习近平法治思想在内的党的科学理论为根本遵循，否则就难以发挥好领导立法的积极作用。

三是应当如何实践依法立法的要求？依法立法之于地方立法，其主要要义在于：地方立法过程中，既要遵循宪法法律关于立法权限、程序等方面的规定，也要遵循地方立法关于立法权限、程序等方面的具体规定，即更为“语境化”地贯彻依法立法原则。（51）换言之，依法立法强调的是一个整体性、系统性和协调性的问题，而不仅仅是上位法与下位法之间的关系。地方立法机关不仅要检视所立之法是否存在与上位法相抵触的情况，还需检视所立之法是否与本地以及其他地方已经公布实施的法律法规相冲突相矛盾；如果有，则应当分析研判产生这些冲突和矛盾的原因，并根据不同情形作不同处理。具体而言：其一，依宪法法律立法，不得违背宪法法律的规定；其二，依法定权限立法，不得超越自身立法权限；其三，依法定程序立法，不得擅自改变立法程序；其四，依上位法立法，不得与上位法的规定相抵触，上位法若无具体规定，则不得与上位法的精神和原则相违背；其五，依通行的法教义立法，不得随意对特定对象作出与现行法体系和通行的法律观念、法律逻辑相背离的规定或诠释。地方立法须恪守依法立法，不仅意在使所立之法有宪法法律之依据从而实现法律规范体系的内在统一，而且旨在使立法之全过程各环节均符合新时代中国特色社会主义核心价值秩序及社会整体规范秩序，进而达到内在价值秩序与外在形式秩序相协调相统一的局面。

三、加强重点领域新兴领域的地方立法实践

习近平总书记在中央人大工作会议上提出，“要加强重点领域、新兴领域、涉外领域立法，注重将社会主义核心价值观融入立法，健全国家治理急需、满足人民日益增长的美好生活需要必备的法律制度。”（52）这是习近平总书记对新时代立法工作的要求，也是当前立法工作的目标方向。中国特色社会主义法律体系形成之后，立法工作所面临的形势和局面已经发生了深刻的变化。尤其是数字经济飞速发展，其对人类社会的辐射范围之广、影响程度之深，可谓是前所未有，由此带来的一系列新机遇、新问题、新挑战也是史无前例。对此，习近平总书记深刻地指出，“人民群众对立法的期盼，已经不是有没有，而是好不好、管用不管用、能不能解决实际问题”。（53）面对复杂多元的利益诉求，地方立法要立足于经济社会发展的客观需要，在不超越立法权限的前提下，优先解决重点领域新兴领域的突出问题，做到有的放矢。

（一）打破“部门法思维”的禁锢

加强重点领域新兴领域立法这一论断的提出，实际上是对长期以来统领立法工作的“部门法思维”的修正。“部门法思维”本质上是在法律中进行分工，如民法、商法、经济法、行政法、刑法等，而相关立法工作也分为民事立法、商事立法、经济立法、行政立法、刑事立法等。（54）“部门法思维”要求相关立法严格按照法律部门的分工进行，体现了一种严谨的知识理性，有助于实现体系周延和逻辑自洽。（55）然而，过于强调“部门法思维”的弊端也很明显。正如党的十八届四中全会决议指出，有的法律法规“针对性、可操作性不强，立法工作中部门化倾向、争权诿责现象较为突出”。这一现象在地方立法中尤为突出。究其原因，很大一部分在于立法机关过于关注形式理性而忽略了需要解决的实际问题，从而降低了立法质效，甚至阻碍立法进程。比如，一些地方立法机关过于纠结于法律法规的性质，常常在是否立项、是否启动立法程序等问题上争执不下，耽误立法进程、耗费立法资源。甚至有观点认为，一切涉及民事或刑事的内容都属于国家立法的权限，是地方立法绝不能涉足的“禁区”。“部门法思维”的另一个弊端则是容易加重立法的部门化倾向。

实际上，法律自形成以来就被视为是一种社会运转的规则和社会合作的工具。（56）法律所调整的社会关系本身是复杂多变的，采用不同的标准可以产生不同的划分方法；无论是民事法律关系、行政法律关系还是其他法律关系，本质上都是对社会关系的具体提炼，但并不能就此否认上述法律关系之间仍存在广泛的交叉和重叠。（57）况且，即便是现有的部门法划分，也是一种主观性的、概括性的划分，一旦深究下去就会发现有大量的模糊空间存在，如民法和商法、经济法之间就有许多无法归类的“灰色地带”。加之经济社会高速发展，社会关系日趋复杂，各种跨学科和交叉领域的新生事物不断涌现，也由此产生了大量的立法需求，而这些立法需求无法被精准地划分到特定的部门法下，甚至无法被传统的法律部门所涵盖。正如有学者指出，新兴领域对传统的部门法话语体系构成了挑战。（58）倘若立法机关一味按部就班地追求形式上的完整而无视这些不能被“部门法思维”所容纳的新问题新情况，只会制造出“削足适履”式的法律法规，必然将背离立法的宗旨和以人民为中心的价值取向。因此，在“加强重点领域新兴领域立法”这一时代感召下，立法机关势必要跳出“部门法思维”的藩篱，认识到法律的门类绝不是非黑即白的，立法所面临的很多问题是交叉性、整合性和动态性的。要通过引入“领域法思维”，统合多个部门法的规范和知识，更为全面地审视立法需求，更为周延地解决实际问题。当然，引入“领域法思维”绝不是为了抢夺“部门法思维”在立法活动中的制高点，其根本目的在于为解决具体的立法问题提供理论定位和实践参考。毕竟，立法作为一门科学，其并不是只有一种包打天下的理论或模式的“范式”，特别是在愈加包容和开放的新时代下，更要紧随时代前行的脚步而不断发展和创新。

（二）地方立法的重点领域

立法领域之重点或非重点，是一个相对的概念，也是一个动态的概念，并不存在完全固定的量化标准。（59）相较于国家立法，地方立法是更为直接、更为充分地反映本地区政治、经济、文化、社会发展对法治建设的要求，对立法重点领域的判断也会更为复杂。那么，哪些领域才是地方立法的重点领域呢？在每一个历史发展阶段，立法都有其需要侧重的重点领域。同时，不同地方的实际情况千差万别，所需关注的重点问题也是各有千秋、各具特色，立法机关确定立法的重点领域必须针对实际问题和客观需要而为。近些年，全国人大常委会有关部门在各地召开了地方立法工作会、省级人大立法工作交流会等，专门就地方立法的重点领域问题与各地人大进行了深入的交流，时任的领导同志也针对这一问题提出了具体要求。（60）

一是促进地方高质量发展领域的地方立法。改革开放40多年来，我国经济社会发展已经由高速增长阶段转变为高质量发展阶段，立法也应及时跟进，为高质量发展提供制度保障。地方立法应当紧紧围绕党中央的大政方针，紧密结合本地实际，抓住当前阶段亟需解决的关键问题，及时对社会重大热点问题作出主动回应，并将之作为立法的重点选题。比如，上海市确定的立法重点领域主要集中在服务自由贸易区建设、创新科技中心建设、就业促进、优化营商环境等方面；北京市确定的重点立法领域则侧重于实施人文北京、科技北京、绿色北京战略等方面；广东省确定的立法重点领域包括“双区”和改革开放重大平台建设、绿美广东生态建设和更高水平文化强省建设等方面。

二是保障民生领域的地方立法。习近平总书记指出，“中国特色社会主义进入新时代，我国社会的主要矛盾已经转化为人民日益增长的美好生活需要和不平衡不充分的发展之间的矛盾。”（61）随着人民群众生活水平、生活质量的不断提高，对美好生活的向往也更加强烈，不仅体现在对物质文化生活的要求不断提高，还体现在对精神文化生活的要求，对更广泛地实现社会公平、正义、民主、法治、安全等方面的需要也越来越突出。对此，地方立法可以充分发挥其贴近人民群众、贴近基层实际的优势，在教育、医疗、道路交通、市容管理、城乡建设、就业促进、食品安全、特殊人群的权益保障等方面积极作为，不仅要在立法重心上向权利转向，加快实现权利公平、机会公平、规则公平的法律制度构建，还要推进立法原则的价值优化，确保所立之法体现人民群众利益的“最大公约数”。

三是生态环境保护领域的地方立法。习近平总书记强调，“保护生态环境就是保护生产力，改善生态环境就是发展生产力。”（62）他进一步强调，“要用最严格制度最严密法治保护生态环境，加快制度创新，强化制度执行，让制度成为刚性的约束和不可触碰的高压线。”（63）生态环境保护是近些年地方立法的重点方向，有许多大胆创新、先行先试的地方立法实践，成为党的十八大以来地方立法的亮点和特色。但由于长期以来注重经济效益而忽略生态环境保护的粗放式发展，导致许多地方仍然存在较为严重的环境污染、自然资源退化等情况，包括近年来日益突出的光污染、噪声污染、电磁辐射污染、放射物质污染等问题，需要加快地方立法的步伐和进度。因此，在未来一段时期内，生态环境保护领域也仍将是地方立法的重点领域。

四是区域协调发展领域的地方立法。针对不同地区发展不均衡不协调的现状，习近平总书记在党的十九大报告中首次提出“实施区域协调发展战略”“建立更加有效的区域协调发展新机制”。区域协调发展离不开制度保障。由于国家立法的定位是提供具有通用性、普适性的顶层制度设计，难以为区域协调提供满足其个性化需求的规则，因此需要地方立法主动作为。在此背景下，一种跨区域、旨在促进各区域利益协调发展的立法模式——区域协同立法——应运而生，并随着粤港澳大湾区协调发展、长三角一体化发展等区域协调发展实践的不断深入而蔚然成风。京津冀三地的《机动车和非道路移动机械排放污染防治条例》、沪苏浙皖四地的《大气污染防治条例》，以及湖北省恩施州与湖南省湘西州跨区域合作出台的《酉水河保护条例》等都是区域协同立法的优秀成果。目前，江西省与福建省正在就武夷山国家级自然保护区开展协同立法，云南省、贵州省和四川省也正在就赤水河流域的保护开展协同立法，还有更多的省之间、市之间都在积极开展区域协同立法。区域协同立法，跨越了行政区域和自然区域的界限，体现了创新、协调、绿色、开放、共享的新发展理念，展现了一种全新的法理学特征，是习近平法治思想的新探索。（64）

明确地方立法的重点领域，是对习近平法治思想中重点论和两点论相统一的辩证法的有益实践，是尊重立法规律的集中体现。立法资源的有限性决定了地方立法应当避免犯贪大求全的均衡论错误和片面孤立的一点论错误，而是应当全面看待当地经济社会发展过程中的实际问题和立法需求，科学规划、合理安排、协调发展，统筹好立法资源，做到“有所立、有所不立”。

（三）新兴领域的地方立法实践

所谓新兴领域，指的是随着新的科研成果和新兴技术的诞生与应用而出现的新的经济领域或行业，例如信息技术、虚拟现实、人工智能、大数据、物联网、云计算等。新兴领域具有未知性、探索性和创新性等特点，需要为其提供具有前瞻性和可操作性的法律规范。及时对经济社会发展过程中出现的新技术、新业态、新趋势等进行立法，有助于发挥法治固根本、稳预期、利长远的基础性作用。（65）然而，由于不同地方的实际情况不同、客观需要各异，国家立法对于新兴领域的建章立制只能以“粗线条”原则性规定为主，若要更进一步，则需要地方立法结合本地区的经济和文化发展水平等实际情况予以细化和完善，否则就难以为地方实际工作提供制度依循和保障，亦无法为国家立法提供有益经验和素材。因此，新兴领域的立法，很大程度上需要地方立法先行先试、大胆探索。

数字经济是近年来地方立法聚焦的新兴领域之一，数据立法则是这一领域地方立法的重要载体。习近平总书记强调，“要规范数字经济发展，坚持促进发展和监管规范两手抓、两手都要硬，在发展中规范，在规范中发展。”（66）党的十八大以来，数字经济已经成为我国发展最快、创新最多、辐射最广的新兴领域。国家层面陆续制定出台了网络安全法、数据安全法、个人信息保护法等，为数字经济领域的信息安全、数据安全和个人人身、财产权益的保障提供了制度遵循。然而，数字经济领域事务呈现出“专精特新”的特点，复杂程度高、协调难度大，加之各地实际情况各不相同，国家法的适用常常会面临“众口难调”的尴尬，在很多实际问题上仍存在“时间差”和“空白区”，需要地方立法加以弥合和填补。

据不完全统计，目前全国已经有22个省级人大常委会制定出台了相关地方性法规，包括江西省在内的其他省份也正在制定的过程中。很多设区的市也已经制定出台或正在着手制定相关地方性法规。就类型而言，地方数据立法主要有三种模式：一是综合类的立法模式，比如上海市和深圳市，其立法内容涵盖了数据处理、数据安全、要素市场等方方面面；二是发展促进类的立法模式，比如广东省、浙江省、福建省等，其立法内容主要是促进产业化和发展应用等；三是聚焦类的立法模式，比如贵州省、海南省等，其立法内容分别针对数据共享开发、大数据开发利用等内容。就内容而言，地方数据立法主要以细化数据利用和数据保护的规则、完善数据资源的开放共享等，而不涉及数据权属的内容。这是严格遵守立法权限的表现。一方面，关于权属的界定涉及到民事基本制度，属于全国人大及其常委会的立法权限，地方立法无权涉足；另一方面，数据有别于传统的物和权利，其法律性质和法律地位在学理上尚不明晰，加之数据在产生、传输和处理等各环节都会涉及到相关利益主体，对其权属的界定非常复杂，稍有不慎就可能产生极大的负面效应。地方数据立法体现了一种全新的地方治理格局，有助于推动地方政府积极作为、促进市场高效运转以及支持社会各方面共同参与到数字化转型中来。其中许多具有创制性、探索性的内容，以及对包括公共数据、政务数据、政府数据等在内的一系列概念的界定和描述，不仅帮助理论界和实务界深化了对数据权益的法理认识，还为下一步国家层面的立法提供了重要的法律概念来源。

四、结语

习近平法治思想作为党的十八大以来，以习近平同志为核心的党中央在全面推进依法治国伟大征程上观点、论述和学说的高度概括和高度凝练，是当代中国法治理念和法治精神的集大成者，是全党和全国各族人民集体智慧的结晶，对法治文明的进步和发展具有强大的理论推动力。（67）习近平法治思想博大精深，蕴含其中的丰富的地方立法认识论和方法论，为地方立法工作提供了理论遵循，对地方立法事业的改革发展具有整体性的指导意义。新时代的地方立法工作必须始终坚持以习近平法治思想为遵循，在深刻理解其理论逻辑和历史脉络的基础上，将其贯穿于立法工作的全过程和各环节，不断完善立法体制机制、提高立法质量、加强重点领域和新兴领域的立法实践。唯有如此，才能进一步提升地方立法的科学化、民主化和现代化水平，才能保证地方立法事业的发展始终朝着正确道路行进，进而构建起中国特色法治话语体系、绘就中国式法治现代化图景。

注释：

（1）（35） 张文显：《习近平法治思想的理论体系》，《法制与社会发展》2021年第1期。

（2） 宫宜希、李倩文：《为做好新时代地方立法工作贡献智慧力量——五年全国地方立法工作座谈会概述》，《中国人大》2022年第24期。

（3）（60） 许安标：《我国地方立法的新时代使命——把握地方立法规律 提高地方立法质量》，《中国法律评论》2021年第1期。

（4） 陈云良：《依法治国到全面依法治国的历史性变革彰显习近平法治思想的原创性贡献》，《法制与社会发展》2022年第6期。

（5） 吴理财、方坤：《地方立法体制机制创新：现状、问题和出路——基于湖北省地方立法实践的研究》，《地方治理研究》2016年第1期。

（6） 李培传：《论立法》，中国法制出版社2013年版，第163页。

（7） 闫然：《立法法修改：进一步发展和完善地方立法体制》，《人民之友》2023年第5期。

（8） 罗师：《关于立法法修改的认识与思考》，《人大研究》2023年第5期。

（9） 2015年立法法修改时赋予了广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市以及海南省三沙市（后升格为设区的市）以地方立法权；2023年立法法修改后，明确了海南省儋州市行使地方立法权。参见《全国人民代表大会关于修改〈中华人民共和国立法法〉的决定》。

（10） 秦前红、底高扬：《在规范与现实之间：我国地方立法质量评价标准体系的重构》，《宏观质量研究》2015年第3期。

（11） 孙莹：《立法法修改必将推动地方立法高质量发展》，《人民之声》2023年第4期。

（12） 王腊生：《新立法体制下我国地方立法权限配置若干问题的探讨》，《江海学刊》2017年第1期。

（13）（19） 李克杰：《“人大主导立法”原则下的立法体制机制重塑》，《北方法学》2017年第1期。

（14） 肖金明、王婵：《关于完善地方立法质量保障体系的思考》，《理论学刊》2022年第1期。

（15）（16）（23）（31） 中央文献研究室编写：《习近平关于全面依法治国论述摘编》，中央文献出版社2015年版，第23、46、43、43页。

（17） 廖健、宋汝冰：《加强党对立法工作领导的路径分析》，《红旗文稿》2015年第5期。

（18） 庞凌：《论地方人大与其常委会立法权限的合理划分》，《法学》2014年第9期。

（20） 比如，在1999年12月15日全国人大法律委员会关于《中华人民共和国立法法（草案）》的修改情况的汇报中的第九点意见指出：“有的地方提出，一些特别重大的地方性法规应提请人民代表大会审议通过。”因此法律委员会建议增加一条规定：“地方性法规一般由常务委员会通过。但是，涉及人民代表大会权限范围的事项和本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过。”在最后通过的立法法条文中，则删去了“地方性法规一般由常委会通过”的表述，只保留“本行政区域特别重大事项的地方性法规，应当由人民代表大会通过”的内容。由此可见，立法法的本意是明确对特别重大事项的立法只能由地方人民代表大会通过。参见乔晓阳：《中华人民共和国立法法讲话（修订版）》，中国民主法制出版社2008年版，第360—361页。

（21） 封丽霞：《健全人大主导立法工作的体制机制》，《学习时报》2014年11月3日。

（22） 习近平：《加快建设社会主义法治国家》，《人民日报》2015年01月01日。

（24） 钱弘道、刘静：《习近平法治思想中的立法理论》，《法治现代化研究》2023年第2期。

（25） 《马克思恩格斯全集》（第三卷），人民出版社2002年版，第74页。

（26） 《马克思恩格斯全集》（第一卷），人民出版社1995年版，第347页。

（27）（43） 习近平：《关于〈中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定〉的说明》，《新华网》2014年10月28日。

（28）（30） 习近平：《干在实处 走在前列——推进浙江新发展的思考与实践》，中共中央党校出版社2006年版，第364、305页。

（29） 参见《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》，《中国政府网》2014年10月28日。

（32）（52）（61）（63）（66） 习近平：《习近平著作选读》（第二卷），线装书局、人民出版社联合出版2023年版，第382、525、9、174、538页。

（33） 张维炜：《“小快灵”成为立法独特风景线》，《中国人大》2022年第8期。

（34） 在福建省七届人大二次会议小组讨论会上作题为《深刻认识民主法制的内涵、切实加强人大工作》的讲话（1989年4月），宁地委办［1989］24号。

（36） 民主（democracy）一词，源于古希腊，其词根为demos和kratein，即“人民”和“治理”，也就是“人民的治理”。参见王保民主编：《立法法理学——立法学前言理论》，法律出版社2019年版，第180-184页。

（37） ［法］卢梭：《社会契约论》，何兆武译，商务印书馆1997年版，第125页。

（38） 叶会成：《超越工具论：民主立法的内在价值》，《法学家》2022年第2期。

（39） 江国华、曾林翊晨：《习近平关于立法工作重要论述的创新性贡献》，《国家现代化建设研究》2023年第3期。

（40） ［美］约瑟夫·熊彼特：《资本主义、社会主义和民主》，吴良健译，商务印书馆1999年版，第358页。

（41） 宋方青：《习近平法治思想中的立法原则》，《东方法学》2021年第2期。

（42） 张文显：《论习近平法治思想的鲜明特色》，《法制与社会发展》2022年第4期。

（44） 许安标：《习近平法治思想是新时代科学立法的根本遵循》，《红旗文稿》2022年第19期。

（45） 于文豪：《地方政府双重负责的宪法内涵》，《中国法学》2021年第3期。

（46）（62） 中共中央文献编辑委员会编：《习近平著作选读》第1卷，人民出版社2023年版，第273、113页。

（47） 贺洪波：《习近平法治思想的人民性及其理论价值》，《探索》2021年第6期。

（48）（49） 赵一单：《依法立法原则的法理阐释——基于法教义学的立场》，《法制与社会发展》2020年第5期。

（50） 胡晓霞：《习近平法治思想中的程序法治理论研究》，《广西社会科学》2021年第12期。

（51） 喻中：《国家治理体系中的地方立法》，《理论探索》2020年第1期。

（53） 习近平：《论坚持全面依法治国》，中央文献出版社2020年版，第20页。

（54） 事实上，立法机关内部的具体立法工作部门的设置，也有“部门法思维”的影子。比如，全国人大常委会法制工作委员会下设民法室、行政法室、经济法室、社会法室等，分别负责各自领域的立法工作；地方人大也基本如此，如江西省人大常委会法工委下设行政法规处、经济法规处等。

（55） 吕忠梅、陈虹：《经济法原论》，法律出版社2008年版，第140页。

（56） ［美］E.博登海默：《法理学：法律哲学与法律方法》，邓正来译，中国政法大学出版社2004年版，第178页。

（57） 侯卓：《领域法思维与国家治理的路径拓补》，《法学论坛》2018年第4期。

（58） 耿颖：《现代社会转型与领域法话语的展开》，《武汉大学学报》（哲学社会科学版）2018年第6期。

（59） 陈俊：《〈立法法〉修改后地方立法体制发展的前景》，《地方立法研究》2017年第1期。

（64） 彭剑鸣：《习近平法治思想的实践：协同式地方立法——从行政区域到自然区域的科学立法》，《贵州警察学院学报》2021年第4期。

（65） 丁显阳：《新兴领域立法取得突破性进展》，《中国人大》2023年第2期。

（67） 莫纪宏：《习近平法治思想原创性理论贡献的四个审视维度》，《社会科学辑刊》2022年第6期。

作者简介：罗师，江西省人民代表大会常务委员会法制工作委员会，江西南昌，330036。

（责任编辑 程 骋）