新时代人口老龄化对经济社会发展的影响及应对措施

摘"要：党的二十大报告提出，要积极实施应对人口老龄化的国家战略。人口老龄化是经济社会发展的必然趋势，由低生育率、寿命延长、人口流动等方面共同作用形成，现已成为全球普遍现象。文章基于第七次全国人口普查数据（以下简称“七人普”），结合有关方面数据，总结分析江苏省盐城市人口老龄化的特征，提出积极应对人口老龄化的现实迫切性；客观剖析背后形成的原因，梳理三个方面的主要因素和变化趋势；辩证看待人口老龄化带来的冲击影响，既有挑战也存在机遇；多维思考应对人口老龄化的措施，努力打造一个能级优、品质高、活力强的老年友好型城市。

关键词：盐城市；人口老龄化；第七次全国人口普查

中图分类号：F127""""文献标识码：A"文章编号：1005-6432（2024）22-0001-07

DOI：10.13939/j.cnki.zgsc.2024.22.001

1"绪论

1.1"选题背景

国际上，通常把60岁及以上人口占总人口的比重达到10%，或者65岁及以上人口占总人口的比重达到7%，作为一个国家或地区是否进入老龄化社会的判定标准。人口老龄化是人类社会发展到一定阶段的必然结果，也是经济社会文明进步的标志之一。当前，世界上绝大部分国家和地区都已步入老龄化社会，法国在1979年65岁及以上人口占比就超过14%，德国和英国均在20世纪70年代中期前后进入老龄化社会，日韩等亚洲国家在20世纪80年代老龄化加速。根据联合国预计，到2050年全球65岁及以上人口的数量将增加一倍以上，从2021年的7.61亿人增至16亿人。新中国成立以来，我国人口发展先是经历了一段时期的年轻化过程，从1953年的第一次全国人口普查到1964年的第二次全国人口普查，老年人口比重呈现下降趋势；从1964年开始，老年人口比重上升，到2000年进入老龄化社会，之后的20多年老年人口比重增速明显加快，人口老龄化程度持续加深。根据已有数据和相关预测，65岁及以上人口占比从7%增长到14%，法国用了100多年，瑞典用了85年，而我国只用了26年，总体上呈现人口规模大、发展速度快、发展不平衡、未富先老等特征。

人口老龄化作为伴随经济社会不断发展而自然产生的一种必然结果，不可避免地会对经济社会产生反作用。综合国内外研究，人口老龄化对经济社会发展带来的影响不可忽视，一方面导致劳动力供给减少冲击经济增长基础、养老需求加大社会和家庭负担等问题挑战；另一方面带来倒逼产业转型升级、开拓新的消费市场等机遇。当前，我国已进入中国特色社会主义新时代，高质量发展成为首要任务，在此背景下人口老龄化程度加深对经济社会发展会产生哪些影响，如何引导积极影响、减缓消极影响，正是文章研究讨论的内容。文章试图以笔者所居住的江苏省盐城市作为切入点，对上述问题展开进一步研究，提出应对江苏省盐城市人口老龄化的针对性措施。

1.2"研究意义

目前，国内对人口老龄化与经济社会发展相互作用、相互影响的研究更多处于国家和省级层面，以一个地级市为例深入研究人口老龄化对经济社会发展的影响及应对措施的还不多，文章将进一步丰富从市级层面应对人口老龄化的研究。同时，盐城市老龄化社会程度深，2020年65岁及以上人口占比19.88%，老龄化率居全省第4位、全国第13位，分别高于全省、全国平均值3.68、6.38个百分点，已处于重度老龄化社会边缘，盐城市现阶段面临的挑战机遇在未来一段时期将成为更多城市可能要面对的现实情况，文章的研究将起到为更多城市探路的作用。另外，我国地域广阔，各地区经济社会发展程度、历史人文特征均有较大差异，以其他城市为例开展的应对人口老龄化的对策研究并不能完全契合江苏省盐城市的情况，需要笔者根据已有的理论研究成果，借鉴先进地区的经验，进一步深化提出符合江苏省盐城市发展阶段和发展水平的建议举措，为江苏省盐城市科学应对人口老龄化的挑战、抢抓人口老龄化的机遇、促进经济社会高质量发展提供参考。

2"江苏省盐城市人口老龄化的特征

改革开放以来，盐城市的发展经历了人口快速增长的规模压力期、劳动力最丰富的人口红利期，人口形势正在发生深刻变化，复杂性与日俱增。其中，人口老龄化程度持续加深，正处于急速人口老龄化阶段，其特征既有全国层面上的共性特点，也有因盐城市的个性特点。

2.1"老年人口基数大，老龄化仍将保持较快速度

“七人普”数据显示，盐城市60岁及以上人口达到183.34万人，占常住人口比重为27.32%，其中65岁及以上人口133.37万人，占常住人口比重19.88%，数量比2010年第六次全国人口普查（以下简称“六人普”）的86.84万人增加46.53万人，年均增加4.65万人。就占比而言，60岁及以上人口占比分别高于全省（21.84%）、全国（18.7%）平均值5.48、8.62个百分点，65岁及以上占比分别高于全省（16.2%）、全国（13.5%）平均值3.68、6.38个百分点，老龄化率（65岁及以上老年人口）高居全省第4位、全国第13位，已进入深度老龄化社会（国际通用标准为人口老龄化率≥14%），较“六人普”增加7.9个百分点（见图1）。盐城市11个县（市、区）中，有7个县（市、区）65岁及以上人口超过10万人，其中有1个县（市、区）65岁及以上人口超过20万人。下一阶段，盐城市在20世纪60年代第二次出生高峰形成的更大规模人口队列（主要是1964年至1969年出生的常住人口，共计约82.9万人），这将相继跨入老年期，迎来更为严峻的人口老龄化浪潮。

根据《2020年江苏省老龄事业发展报告》和现有年龄结构推移测算，预计到2030年，盐城市老年人口总量将达到220万人、占比超过1/3，65岁及以上人口大概率达到1/4。无论从总量还是占比来看，老年人口规模都在逐步扩大，老龄化速度不断加快，积极应对人口老龄化的现实迫切性较为明显。

2.2"健康水平显著提升，高龄化趋势明显

盐城市人口老龄化程度高，不仅仅反映在老年人口绝对数量和相对比重的增加，还突出表现为高龄老人快速增长。根据“七人普”数据显示，盐城市低龄老年人口（65～69岁）为100.38万人，比2010年增加30.01万人、增长42.65%；中龄老年人口（70～79岁）为56.89万人，比2010年增加14.42万人、增长33.95%；高龄老年人口（80岁及以上）为26.06万人，比2010年增加11.63万人、增长80.6%（见图1）。

图1"江苏省盐城市2020年和2010年老年人口

此外，江苏省盐城市老年人口的健康水平同样提升明显，根据“七人普”的10%长表抽样数据显示，盐城市老年人中身体健康的占33.53%、基本健康的占54.29%、不健康但生活能自理的占10.24%、生活不能自理的占1.94%，相比“六人普”分别提高了7.15、-4.55、-1.85、-0.75个百分点（见图2）。这意味着盐城市老龄化的同时还伴随高龄化，这对医疗保障、养老服务体系提出了更高的要求和标准。

2.3"老龄化水平城乡、地区之间均存在不平衡性

分城乡来看，盐城市的乡村人口老龄化程度高于城镇的幅度进一步扩大，乡村60岁及以上人口的比重比城镇高3.4个百分点，65岁及以上人口的比重比城镇高5.8个百分点，呈现“未富先老”的特征。分地区来看，4个县（市、区）65岁及以上人口比重超过21%，达到了重度老龄化阶段；6个县（市、区）65岁及以上人口比重在14%～21%，达到深度老龄化阶段；仅有1个区65岁及以上人口比重小于14%。县（市）之间东台市、建湖县、射阳县老龄化程度居前三位，区之间大丰区、盐都区居前两位，总体上呈现经济水平越高、老龄化程度越深的特点（见图3）。

图2"江苏省盐城市“七人普”老年人口健康状况年龄构成

图3"江苏省盐城市各县（市、区）“七人普”65岁及以上老年人口

3"江苏省盐城市人口老龄化的原因分析

促使盐城市人口老龄化的直接原因是生育率和死亡率的降低，但背后深层次的原因是社会生产力的发展。整体脉络可以梳理为：随着经济社会发展水平提高，医疗条件改善，人的寿命随之延长，死亡率下降，然后是出生人口锐减，生育率下降，加之盐城市严格落实计划生育政策、人口大量迁移外流等客观因素，使得人口年龄结构向老龄化持续发展。

3.1"人口自然增长乏力

2010—2021年，盐城市新出生人口总体呈现持续下行的趋势（见图4），2020年盐城市新出生5.89万人，死亡7.68万人，自然增长率-2.19‰，建市以来首次由正转负；2021年，盐城市出生人口2.75万人，死亡6.14万人，自然增长率-5.05‰（全国为0.34‰，接近为零，江苏省为-1.12‰，历史上首次转负）。盐城市曾经的人口惯性增长渐行渐远，负增长时代比全国全省更早一步到来。特别是近两年，盐城市新出生人口数量大幅下跌，不仅因为“二孩”的堆积效应已消耗殆尽，关键还是“一孩”增量的持续下跌，2016—2021年，“一孩”生育降幅达60.7%。根据人口学理论，一个社会0～14岁人口占比15%～18%就是“严重少子化”，15%以内是“超少子化”。根据“七人普”显示，盐城市0～14岁人口约100.8万人，占比15.03%。按照趋势预判，未来盐城市新生人口数量仍将减少，“三孩”政策刺激作用有限，少子化挑战更严峻。

3.2"平均预期寿命增加

江苏省盐城市2020年人口平均寿命达78.4岁，相比“六人普”提高了2.86岁，提升幅度居全省第一。10年近3岁增长的背后，离不开经济高质量发展和医疗卫生服务体系的日臻完善，更得益于“国际湿地·沿海绿城”生态环境质量的明显改善。

图4"2010—2021年江苏省盐城市出生人口数

支撑人口寿命增长的因素包括以下三方面：一是人民群众生活品质的提升，如期全面高质量打赢脱贫攻坚战，人均可支配收入由2012年的16881元增长到2021年的36764元，改善农民群众住房9.1万户；二是包括健康在内的民生福祉持续增进，民生支出从2012年的341.5亿元提高至2021年的821.71亿元，年均增长10.2%，先后建成盐城市第一人民医院二期、盐城市儿童医院二期、盐城市老年康复医院等工程，2022年蝉联全国健康城市建设样板市；三是生态环境的不断改善，造林总量全省第一，PM2.5浓度、优良天数、国省考断面优Ⅲ比例“三个全省最优”，盐城市黄（渤）海候鸟栖息地成为世界自然遗产，创建成为国际湿地城市、国家森林城市、国家生态文明建设示范区。

3.3"人口持续迁移外流

人口迁移的根本动力在于实际收入和生活水准差距，一般规律是“人随产业走、人往高处走”，相比较苏南等先进地区而言，盐城市的产业先进性、民生水平仍有差距，能提供的薪资与工作岗位也相对偏少，导致盐城市人口附着力不强，属于典型的人口净流出地区。根据“七人普”数据显示，盐城市常住人口670.97万人，其中，城镇常住人口430.17万人、乡村常住人口240.8万人，常住人口城镇化率64.11%。与“六人普”相比，常住人口减少了55.26万人，其中很大一部分属于迁移流出且以青壮年居多，一定程度上加快了老龄化进程。户籍迁出盐城市的人口也在不断增多，2016—2022年分别迁出4.5万人、5.7万人、5.75万人、7.2万人、6.7万人、8.5万人和6.3万人，预计整体走势还将持续上升。以2022年为例，盐城市户籍迁出6.3万人，9个县（市、区）户籍人口均不同程度净流出，阜宁县净流出人口最多（见图5）。

同时，必须看到对人口出生率影响较大的育龄女性也大量减少，2010年盐城市育龄女性为198万人，占常住人口比重为27.3%；而2020年育龄女性共约114万人，占比下滑至17.1%，所对应的年龄段正是20世纪80年代至90年代受到计划生育政策影响的一代人。

图5"2022年江苏省盐城市各县（市、区）户籍人口变动情况

4"人口老龄化对经济社会发展的影响

党的二十大提出“积极应对人口老龄化”，正说明了这一问题的重要性和复杂性，需要审慎看待，尽早警惕防范；但也不必谈“老”色变，要敢于直面老龄化，注重从老年财富积累、科学技术发展、养老产业融合等把握发展机遇，成为“中国式”养老破解困局、繁荣发展的关键。

4.1"从挑战方面看，将减少劳动力的供给数量，增加家庭养老负担和基本公共服务供给的压力

4.1.1"劳动力供给减少冲击经济增长

在一定意义上，经济活动主要是由其承担者——劳动力人口决定的。根据“七人普”数据显示，盐城市16～59周岁的劳动年龄人口为386万人，约占57.6%，与2010年时68.1%的比例对照，明显呈大幅收缩态势；从年龄结构上看，盐城市20～29岁为50.3万人，30～39岁为89.4万人，40～49岁为89.9万人，50～59岁为120.3万人，盐城市劳动力的数量和年龄优势出现明显下降。根据2021年抽样调查，盐城市就业人口中约60%在50岁以上，30岁以下只占约15%（见图6）。作为以实体制造为主要支撑的产业型城市，年轻人不断流向互联网服务业，大龄劳动力队伍普遍难以满足专业化用工需求。盐城市人社局围绕主导产业抽样调查的438家规上企业共有用工9.5万人，而当年用工需求达4.16万人，企业缺口主要在40周岁以下的一线普通操作工。明天谁来当蓝领工人？这是就业之问、企业之问，更是盐城市发展之问。

图6"2021年江苏省盐城市各年龄段就业人口抽样调查比重

4.1.2"养老服务供给压力持续加大

群众养老的需求越来越大、要求越来越高，但服务供给总量不足、质量不高，长期存在结构性失衡，主要表现为社区居家养老服务供给不充分，机构养老供给总量短缺与结构性矛盾并存，城乡之间养老服务资源配置不均衡（见图7）。

从社区养老看，盐城市2300多个居家养老服务中心能正常运营的不到一半，"居家上门服务占比仅为14.7%。

从机构养老看，一方面，选择机构养老的老年人较少，仅有4.8%的受访老人入住过养老机构；另一方面，优质公办养老机构、主城区普惠性养老机构“一床难求”，而农村敬老院平均入住率约40%。

此外，养老专业力量也相对缺乏，服务人员有社会地位低、收入待遇低、流动性高、劳动强度高的“两低两高”特征，加之没有统一的职称晋升通道，对年轻人缺乏吸引力，导致队伍青黄不接。

图7"江苏省盐城市老年人日常生活照顾组成抽样调查

4.1.3"社会和家庭养老负担进一步加重

江苏省盐城市社会抚养比从2010年的46.81%提升到2020年的73.48%，上升了26.67个百分点，其中老年抚养比由25.73%提升到47.40%，上升了21.67个百分点，结果就是社会保险、社会救济和医疗卫生等社会福利的支出不断增加，弱化甚至减少支撑社会保障及政府财政的物质基础。

2016年，盐城市社保基金年度支出为144.5亿元，到2021年迅速扩增至267.4亿元，年均增加20亿元，收支平衡面临越来越大压力。家庭结构模式越来越趋于小型化，逐渐演变成为4∶2∶1或者4∶2∶2，伴随而来的是“两代老年人家庭”和“纯老家庭”（家庭成员都在60周岁以上）现象，独居、空巢老人会越来越多，一个成年孩子最多将负担"6个长辈，家庭养老功能逐步弱化，养老服务需求势必将更多向社会溢出。

4.2"从机遇方面来看，将促进“银发经济”发展，扩大老年产品和服务消费，有利于推动技术进步

4.2.1"“银发经济”空间不可估量

第五届中国国际进口博览会虹桥论坛“全球老龄化机遇共享”分论坛发布一组数据，“2020年中国‘银发经济’总规模约5.4万亿元，占全球银发市场比重的5.56%，与中国老年人口占全球老年人口20%以上的比重而言，市场发展大有空间”。不难预见，推动养老服务业高质量发展，充分满足老年群体的巨大消费需求，既有利于推动我国产业结构优化升级、融合发展，还将持续促进扩大内需、实现国内国际双循环良性互动。

比如，康养产业被公认是新蓝海，老年人是绝对的消费主力，盐城市完全可以在这方面有所作为，依托世界自然遗产地优势，释放生态资源、旅游品牌，特别是打好上海康养基地这张牌；医药行业在人口老龄化的带动下快速发展，这也是盐城市重点发展的8条优势产业链之一，据盐城市场监管局调研，目前盐城医药产业园已经进驻或即将进驻的药品生产企业，近80%有提档发展原料药生产项目的意向。

4.2.2"老年人力资源仍是财富

根据中国人民大学老年学研究所的跟踪调查显示，老年人处在生活压力最小阶段，在拥有健康体魄、获得充分保障的前提下，绝大多数能够积极主动发挥自身价值。

特别是60岁至65岁的“轻老”型人口，不仅身体健康状况还不错，而且其积累的知识、技能和经验正处于“炉火纯青”的阶段，可以选择再就业，在医生、教师等专业技术性较强的岗位上继续工作；可以利用空闲时间投身公益活动，成为志愿服务中的一股重要力量；可以到农村在政策宣讲、化解矛盾、关心下一代等方面，用经验和智慧参与乡村振兴建设等。

此外，老年人对于家庭的幸福稳定也非常重要，在一定阶段可以帮忙照看教育下一代，更重要的是可以通过言传身教培育良好家风，传承家庭美德。这是优秀的人力资源，也是“老有所为”价值的凭借，在盐城市是超百万人的庞大群体，能够有效地对冲人口老龄化潜在的不利影响。

4.2.3"倒逼经济社会创新转型

从微观主体来看，由于劳动人口供给不足，企业用工成本加大，为了获取更多利润，就会采取引进新技术新设备、投入研发资金等措施，从而形成科技创新的倒逼机制。

从宏观主体来看，制造业不能再走粗放型劳动密集产业之路，发展资金、技术密集的先进制造业和现代服务业成为必然选项，有助于促进人工智能、新材料技术、量子信息技术、生物工程等战略性新兴产业的创新发展。

比如，老龄化问题最为严重的国家日本，劳动力人口逐年下降，企业用工成本持续上升，在此背景下日本持续加码人工智能产业，引导鼓励企业进行设备投资，有效对冲人口老龄化对制造业带来的不利影响，进而实现了在智能机器人领域的全球领先。

5"积极应对人口老龄化的对策措施

有效应对人口老龄化已成为全社会面临的“必答题”，应该站在全局高度提升认识，以系统思维不断完善政策举措、着力补齐短板弱项，升级高质量的老产品和服务体系，努力打造一个能级优、品质高、活力强的老年友好型城市。

5.1"加快实施积极的人口发展政策，促进人口均衡增长，延缓老龄化进程

5.1.1"强化规划引领作用

编制人口长期发展规划，研究提出人口与经济、社会、资源、环境可持续发展的政策措施，建立人口预测预报制度，加强对流动人口服务管理、引进培养、结构优化与素质提升等问题的前瞻性持续性研究，积极应对人口变化的新情况新趋势。

5.1.2"加大育儿支持力度

生育率维持在较稳定的状态可以有效缓解人口老龄化。现实数据显示，盐城市实际生育率受政策影响较为明显，2016年实行“全面二孩”后，二孩率连续五年超过50%。要加快构建完整生育支持体系，“保一、争二、促三”，把生育潜能真正释放出来。可以从减轻生育成本方面重点突破，探索实施对生育家庭提供适当的一次性或定期补助，在购房和税收等给予优惠，让育龄人口切实享受到生育多孩的福利。

5.1.3"增强女性权益保障

《2022全国职场女性发展洞察报告》显示，当问及职场女性在什么条件下愿意生育时，首选答案是“政策或制度方面有相关的补贴或福利，减少育儿的经济压力”。平衡好女性的生育付出和自身发展，是一个需要考量的政策取向。

要更多从女性视角出发，坚持监管和激励并行，推动政府、家庭和用人单位互动合作，最大限度减少生育对女性发展的影响。比如，招用女职工数量大、比例高、生育多、保障强的企业，可以给予资金政策扶持，适当提供稳岗补贴。

5.2"加快推进以人为核心的新型城镇化，提升人口吸附力度，避免人口老龄化“硬着陆”风险

5.2.1"推进产业强市建设

“人随产业走、人往高处走”是人口流动的基本逻辑。产业高质量发展，能带来吸纳人口的就业岗位增加，减缓本地人口外流、促进外地人口流入，不断优化改善人口结构。要充分发挥盐城市载体多、土地后备资源足、集疏运体系完备的优势，深度融入长三角、珠三角等创新集群和高端产业集群，大力推进招商引资，吸引更多战略性新兴产业布局盐城、扎根盐城，持续增加就业岗位。

5.2.2"提升城市宜居品质

以城市发展走向系统谋划交通发展方向，主攻高速、提升铁路、强化港口、着力乡村，持续推进内顺外畅的主动脉、大通道、微循环建设，构建高质量交通运输服务体系，打造东部沿海区域性综合交通枢纽。积极推进城市有机更新，围绕推进公共服务、环境卫生、市政公用、产业培育设施提质增效，重点在配置公共资源上做实功，扎实推进“城市驾驶舱”建设，建设高效能治理的现代化城市。

5.2.3"加大人才引进力度

制定更具突破性的政策措施，在租房（购房）补贴、子女入学等方面给予激励，建立和完善人口政策统筹与会商制度，避免政策碎片化，进一步提升盐城市人口政策的影响力和吸引力，更加有力有效地引入人才。深化人才发展体制机制改革，创新高层次和急需紧缺人才等群体职称评价与聘任方式，切实提高各类人才待遇和社会地位。

5.3"加快建设老年友好型城市，加大老年人口开发力度，激发“银发”活力潜能

5.3.1"完善多元养老服务供给

着力推进居家社区机构相协调、医养康养相结合的养老服务体系建设，按照“量力而行、尽力而为、适度超前”的原则，健全完善城乡一体的政府购买居家上门服务政策，加快建设一批分布式、多功能、专业化的社区养老服务设施，更大力度探索推进养老机构“公建民营”。加强老年医院、康复医院、护理院、综合性医院老年医学科和老年友善医疗机构建设，探索老年多学科诊疗模式，提高老年人共病治疗和接续性服务的可及性。

5.3.2"积极挖掘“银色资源”潜力

研究实施“老有所为”促进计划，设立“老有所为”创业扶持资金，鼓励有专长的低龄老年人创业，支持学有所长的老年人开设工作室，传承文化与技能。可以采取税收优惠等政策鼓励机构和企业灵活聘用老年人，让老年人通过“有为”实现有价值的“所养”。建议创新发展老年教育，深入实施发展老年大学行动计划，以终身学习让老年人“继续成长”。

5.3.3"加快培育发展老龄产业

放大盐城市世界自然遗产地优势，大力发展医养健康产业，统筹推进新医药与医疗器械、海洋生物与健康食品、时尚与休闲运动产品等健康产业集群发展，引导企业生产满足老年人各种需求、门类齐全、品种多样、经济实用的老年用品，努力将老龄产业发展成为经济新的增长点。

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［作者简介］李振，男，江苏滨海人，副研究员，研究方向：党政管理等；祁泊源，男，江苏盐城人，澳门科技大学商学院经济系，博士研究生，研究方向：可持续与区域经济。