山西省政府产业基金引导重点产业链高质量发展战略研究

摘 要：政府产业基金对精准引导山西省产业链关键环节、促进产业链上下游高效协同、加速产业生态构建具有显著作用。文章探讨了山西省政府产业基金在引导重点产业链高质量发展中的战略作用，分析了山西省政府产业基金引导重点产业链建设的发展成效和问题挑战，提出按照“一产业链，一基金”的理念，对16条省级重点产业链形成全覆盖的基金矩阵的发展发展策略，并提出具体建议推动产业基金在省级重点产业链上充分发挥引导带动作用。

关键词：政府产业基金 政府投资 产业链

中图分类号：F062.9

文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）08-037-03

一、引言

我国经济进入高质量发展阶段，但在一些重点领域和关键环节仍存在发展不平衡和不突出的问题。政府在经济社会发展进程中，采取更加主动和前瞻性的策略以发挥更强的引导和推动作用。政府产业基金作为一种产业政策工具，对精准引导山西省产业链关键环节、促进产业链上下游高效协同、加速产业生态构建具有显著作用[1]。要完善扩大投资机制，拓展有效投资空间，扩大高技术产业和战略性新兴产业投资。目前，各地方政府在积极探索政府产业基金发展战略[2]，依托本地产业基础和未来发展规划，有效运用财政杠杆效应，吸引并整合社会资本，精准导向投资流向，推动关键产业链条的转型升级与高质量发展。

山西省长期以来以传统煤炭行业为经济支撑，但随着全球经济绿色转型和对低碳可再生资源的追求，山西省经济正在迎来新旧动能转换的关键期，加快调整和优化产业结构是山西省现阶段实现经济高质量发展的必要要求，如何更好地通过支持产业发展和科技创新，促进传统产业转型升级、优化主导优势产业、培育战略性新兴产业和未来产业等方面加快形成新质生产力，是当前山西省高质量发展面临的重要课题[3]。针对这个问题，《山西省重点产业链“链长制”2024年行动计划》明确指出要贯彻全省新型工业化推进暨制造业振兴升级大会精神，着力统筹用好产业链工作抓手，加快推进重点产业链高质量发展，探索建立“产业链+链主企业+产业基金”运作模式，推动产业基金在省级重点产业链上发挥引导带动效应。

二、山西省产业基金发展成效及存在问题

（一）发展成效

1.产业引导功能不断优化。山西省政府产业基金通过精准识别与布局，聚焦于新一代先进制造、新材料等关键产业链，持续强化其产业引导功能。具体而言，山西金信清洁投资引导设立煤化工股权投资基金，推动煤焦化产业升级，提升能效与附加值，减少污染排放，促进煤炭清洁高效利用，并强化产业链下游深加工与物流建设。太行产业基金通过省市联动基金，重点扶持芯片、汽车制造等新兴产业，助力晋城市引入富士康高端智能装备项目，推动光机电产业发展与智能制造品牌建设。

2.以投促引功能不断强化。山西省通过放大省内各级引导基金作用，深入探索基金招商模式，为产业链基金在重大项目上的投资提供了清晰的方向指引与精准信息支持，有力推动了产业链的提质增效与转型升级。具体而言，战略性新兴基金精准投资上海锡纯，促进半导体材料国产替代，增强了产业链自主可控能力；山西产业投资基金成功引入传感技术项目，赋能太重集团数智化转型，促进了传统制造业与新兴技术的深度融合；太行产业基金通过引入威马汽车项目，为新能源汽车产业园的建设奠定了坚实基础，引领了山西省汽车产业的绿色智能化发展。

3.“专精特新”引培成效显著。山西省产业基金深化布局，聚焦于强化重点产业链的关键技术支撑，积极引入一批在细分领域内创新能力强劲、产业链协作紧密的高成长性科技型中小企业，为产业链升级注入新活力。为此，特设省级“专精特新”中小企业专项引导基金，旨在精准扶持具有“专业化、精细化、特色化、新颖化”特征的中小企业群体。同时，该基金开放扩容机制，广泛吸纳各级政府、高校院所、重点实验室及新型研发机构等多元主体参与基金设立与运作，构建起多元化、深层次的资金支持体系，持续增强对“专精特新”企业发展的金融支撑力，助力其实现跨越式发展，进一步夯实山西省产业链的技术创新基础与竞争力。

（二）存在问题

1.资本投向存在产业链覆盖盲区。山西省政府产业基金在推动能源产业、制造业及高新技术企业方面展现出明确的投资导向，特别是在新能源汽车、氢能、光伏等前沿产业链与关键企业的布局上，成效显著，为产业链关键节点的突破与整体转型升级提供了强有力的资本支撑。然而，深入分析发现，当前产业基金的投资布局尚未全面覆盖山西省所有重点产业链，缺乏针对区域独特优势与产业特色的专项基金设计，这在一定程度上限制了产业链的深度构建与高效发展，成为制约产业升级的潜在瓶颈。

2.基金投资的领域和范围受限制。山西省政府产业基金的投资重心主要聚焦于链主企业及招商成长型产业项目，这一策略虽确保了基金的稳定收益与项目落地效率，但在扶持早期及未来产业项目方面，其投资力度与针对性尚显不足，主要体现在对光伏、现代医药等战略性新兴产业及未来产业的初创期企业扶持力度不足，未能有效促进产业链关键节点的创新与突破。由于初创期企业普遍面临高风险、高不确定性及落地难度大等挑战，与当前政府产业基金追求稳定收益的目标存在一定冲突，导致对此类项目的投资相对保守。此外，基金在筛选投资项目时，难以有效识别并吸引具有高成长潜力和市场吸引力的初创企业，进一步限制了其投资领域的拓展与深化[4]。如何平衡风险与收益，加大对初创项目及新兴产业的投资力度，成为山西省产业基金亟待解决的关键问题。

3.跨层级跨区域基金协调联动机制缺失。在山西省产业基金的发展实践中，尽管省级基金已逐步确立其核心引领地位，但在跨层级、跨区域的基金协调联动方面仍显不足。当前，省级产业基金与国家级产业基金、市县级子基金之间的信息共享、项目推荐及联合投资机制尚未健全，导致资金流动不畅、资源利用效率低下。缺乏高效的“上下联动”机制，使得产业基金难以形成多级联动的整体效应，限制了其在支持重点产业链发展、促进产业转型升级方面的作用发挥。

4.退出路径不畅，制约资金利用效率。资金滚动使用是提高产业基金利用效率的重要途径。当前，山西省一批前期设立的基金亟需退出，但由于退出机制不健全，导致部分基金应退而未退，影响资金流动和利用效率。一是基金退出的考评机制不完善，未区分政策性和非政策性项目，主要侧重于财务指标和短期收益，忽略了社会效益、技术创新等整体运营成效。二是基金退出的市场机制不健全，山西省基金退出机制面临挑战，主要由于资本交易市场尚未充分成熟，二级市场发育不足及中介服务体系的不完善严重制约了政府产业基金的有效退出[5]。亟需构建健全的资本交易市场与配套服务体系，以完善基金顺畅退出的市场机制。

三、发展路径与建议

（一）模式设计：强化跨层级跨区域基金联动，彰显系统协同效能

通过央地合作、地方与地方互补合作等模式加强跨层级跨区域基金协调联动，有助于解决重复设立和投资碎片化问题，助推区域经济发展一体化。多省通过横向联动构建起多层次、广覆盖的合作网络，形成区域间产业链的协同发展、资源共享、优势互补，例如，长三角协同优势产业基金直接投资项目200亿元，撬动超800亿元社会资本，培育出121家国家级专精特新“小巨人”企业；四川和重庆的天府两江协同创新基金助力科技创新与产业转型升级，推动成渝地区双城经济圈建设[6]。

山西省可聚焦资金、技术、空间、人才等关键要素以及营商环境优化等方面，在梳理现有相关政策基础上，强化配套政策的协同利用。一是充分利用国家层面的相关政策。紧密对接国家重大战略，结合山西省在黄河流域生态保护和高质量发展、中部地区崛起等国家区域发展战略中的定位，筛选符合发展需求的投资项目，推动基金投资与区域发展协同共进应紧密结合国家科技创新政策，同时借势《促进创业投资高质量发展的若干政策措施》《支持科技创新专项担保计划》等国家创新基金及相关政策，加大对科技创新项目的支持力度，引导社会资本投向科技创新领域。二是充分利用省级层面的其他政策。政府产业基金应充分利用省内科技创新政策、产业政策、人才政策和科技金融等其他政策，围绕山西省16条省级重点产业链，关注产业链的关键环节和核心企业，识别产业链中的薄弱环节和潜在增长点，实施产业链精准招商引资行动，推动产业链上省内重点企业与国内相关领域重点企业对接来晋投资，引领产业链提能升级。三是充分利用县（市、区）层面的产业政策。各县（市、区）具有不同的产业特色和优势，政府产业基金应立足各县（市、区）相关政策，与县（市、区）联动设立产业基金，引导社会资本投向地区特色项目、重点产业，支持地区特色产业链的发展。

（二）投资阶段：聚焦产业链提能升级，覆盖企业全生命周期

目前，山西省形成了“16条省级重点产业链+37家链主+77家链核企业”的产业链格局，为进一步提升产业链发展效能，政府产业基金可通过精准布局，分阶段支持链主企业、引导链核企业及培育早期孵化项目，构建起产业链全生命周期的基金支持体系。此举不仅契合产业链升级迫切需求，更能促进科技成果转化，持续激发创新活力，稳步提升产业链整体竞争力。在此方面可借鉴浙江的成果经验，浙江省整体构建“产业集群基金、专精特新母基金、科创母基金”三大基金群，分别培育产业链重大项目、成长型项目、早期孵化项目，首批15支专项基金规模合计650亿元，精准支持先进制造业产业链建设[7]。

山西省可进一步围绕重点产业链上下游设立产业基金，搭建覆盖重大项目、成长型项目、早期孵化项目的产业基金矩阵。一是重点支持核心链主企业，发挥其产业控制力与资源配置优势。政府产业基金应通过股权投资、专项补助及综合金融服务等多元化手段引导和支持省内特钢材料产业链链主太钢集团、高端装备制造产业链链主太重集团、装配式建筑产业链链主山西建投集团等国有链主企业，确保其在战略转型和技术创新过程中有充足的资源投入。同时支持国有链主企业围绕主导产业和优势产业进行上下游延伸，进而牵引并稳固整条产业链的竞争优势。二是支持成长型产业项目，引导配套企业发展。深入剖析产业链结构，确立基金投资方向，依托基金资本杠杆与资源整合优势实施精准产业链招商。通过定制化招商策略与增值服务，吸引产业链上下游企业集聚，加速构建完整、高效的全产业链生态体系。三是扶持早期以及未来产业项目，强化科创引领和成果加速转化。扶持省内半导体产业、光伏产业、现代医药产业等战略性新兴产业和未来产业发展，重点关注在新技术、新产业、新业态、新模式等方面具有创新能力的企业，特别是掌握核心技术、市场前景广阔、成长潜力大的“专精特新”企业，作为政府产业基金的重点投资对象。

（三）运作模式：融合政府导向与市场机制，充分激发市场活力

通过政策引导优化基金资源配置，同时借助市场机制提高基金运作效率与灵活性，有助于确保基金精准投向关键领域，实现产业发展目标与社会效益最大化。在此方面可借鉴陕西的经验，陕西坚持政府引导、企业发起、社会参与，联合重点产业链链主企业、重点企业及高校、科研院所、产业集团、金融机构及市场化投资机构等社会资本合作设立各产业链主题基金[8]，以及股权直投和产业并购等方式开展投资活动，支持太阳能光伏、输变电装备等产业链延链补链强链。

山西省可优化政府产业基金的运作模式，明确政府在基金出资、产业引导、制度完善和服务提供等方面的基础功能，进一步发挥市场主导作用。一是强化政策引导和精准投放。通过提高财政出资比例，提升直投管理能力，提高政策的落地效果。可通过培养本土管理机构，根据产业发展战略明确投资领域，加大对重点产业、重点项目的支持。二是鼓励链主企业与产业基金深化资本合作，为产业链重大项目投资提供具体方向和准确信息。深入实施链长制鼓励各产业链主管部门与产业链龙头企业合作设立基金。同时应建立健全政企资合作机制，强化信息互通与风险共担，确保投资决策精准高效，实现政府引导与市场力量的深（下转第41页）（上接第38页）度融合。三是强化市场运作机制，通过市场化机制引导产业资金投向，充分调动参与主体的积极性。可委托专业机构进行基金管理，创投机构直接管理子基金，进行社会募资并承担具体项目的投资责任，同时担当普通合伙人的职责，负责基金日常管理与运作。同时进一步降低基金返投倍数要求，扩大返投认定的标准范围，更有效地解决投资效率低的问题。

（四）管理机制：优化基金管理机制体系，激发基金运作高效能

进一步优化山西省基金管理机制，提升资本运作效率与风险控制能力，对于促进资源优化配置、激发市场活力具有重要意义。山西省可从风险管控、绩效评价及退出机制三大维度入手，构建科学、高效、灵活的基金管理体系。例如，浙江省自主研发投后管理系统，实现投后管理的制度化、痕迹化、信息化；四川省在激励约束方面，根据返投完成和项目上市情况设立分档让利机制，最高可达所得收益的80%，同时给予最高50%的风险容忍度；上海市采取上市退出、股权转让、股东回购及破产清算等多种方式拓宽政府产业基金退出路径。

山西省可全面提升政府引导基金的投后管理效能。一是建立数字化信息平台持续强化风险管控和考核督察机制，提升精细化管理水平。一方面，鼓励并资助建立信息共享平台，促进引导基金相关部门之间的信息共享和协作，提高组织内部协同效率。另一方面，开发数字化监管和风险预警系统，实时监督企业和机构的运营情况，并及时给予指导和反馈，帮助被投企业和政府更好地识别和应对各类市场风险和决策风险。二是改革绩效评价办法，按照引导基金投资规律和市场化原则进行综合绩效评价，完善尽职免责制度。一方面，按照引导基金投资规律和市场化原则进行综合绩效评价，对基金的管理从依赖业绩评价转向以绩效评价为基础，通过管理费累退和超额收益分配等方式，增加对参股子基金管理团队的激励，加大激励机制作用效果。另一方面，尊重股权投资客观规律，建立科学适度的容错机制，对于受托管理机构在投资决策过程中已充分履行其职责，并因不可抗力因素或政策环境变动等外部不可预见且无法控制的因素所导致的投资损失，应免于追究责任。三是健全退出机制，实现基金的良性循环和可持续发展。清理低效、无效投资，合理设定退出标准，丰富退出方式，比如延长可原价转让基金份额的年限、细化引导基金终止合作事项等，做到有进有退，提升资金整体使用绩效。

参考文献：

[1] 李善民，梁星韵，王大中.中国政府产业基金的引导效果及作用机理[J].南方经济，2020（08）：1-16.

[2] 魏薇，徐铭梽.中国政府引导基金的产业政策视角[J].金融市场研究，2023（07）：35-47.

[3] 陈旭东，杨硕，周煜皓.政府产业基金与区域企业创新——基于“政府+市场”模式的有效性分析[J].山西财经大学学报，2020，42（11）：30-41.

[4] 邓晓兰，孙长鹏.企业创新、产业升级与政府产业基金的作用机制[J].山西财经大学学报，2019，41（05）：54-67.

[5] 沈亚文，张杰，朱强，等.高质量发展中政府引导基金作为空间研究[J].青海科技，2022，29（06）：55-61.

[6] 张圆圆，夏球.我国政府引导基金创新发展研究[J].西南金融，2024（03）：32-43.

[7] 郑钧，邵倩.浙江省“4+1”专项基金创新打造省级政府产业基金“浙江模式”[J].经济界，2024（03）：13-17.

[8] 黄晓巍.基金+产业增加西安招商引资吸引力[N].西安日报，2023-02-24（002）

（作者单位：山西省社会科学研究院lt;山西省人民政府发展研究中心gt; 山西太原 030032）

[作者简介：师卉，山西省社会科学院（山西省人民政府发展研究中心）研究实习员，硕士，研究方向：工商管理。]

（责编：贾伟）