优化整合政府投资审计资源的思考

陈翾

【摘要】目前政府审计资源尤其是政府投资审计资源的供需矛盾十分突出，科学整合审计资源是合理、高效利用现有审计资源的有效途径。首先从内部进行整合，以求得资源的内涵发展；其次要加强外部整合，充分调动和利用国家审计以外的审计力量；同时还要将整合过程作为一个系统工程，把相对独立存在、独立发挥作用的诸多要素凝聚成一个整体。本文通过审计机关创新破难，将国家审计、社会审计、内部审计重新定位，建立适当的审计监督机制，通过调整内部关系，在审计成本最小化条件下获得了审计资源利用最大化的成效，为优化整合投资审计资源的途径和方法提供了借鉴和思考。

【关键词】政府投资 审计 资源整合

一、引言

所谓审计资源，就是审计组织在履行审计职责过程中所能利用的一切资源要素，是审计工作取得成果的基础。审计法律资源、审计人力资源、审计科技资源、审计信息资源、审计环境资源。整合审计资源，就是通过科学、合理地配置审计资源，以最小的审计成本获得最大的审计效益。

我国的审计组织体系是由国家审计机关、社会审计组织、内部审计机构三种类型的审计组织组成。而从现实的运行来看，一方面由于社会审计组织的审计目标基本上与委托者的要求一致，即审计目标受制于委托者；内部审计机构受部门单位法人管理，审计行为受到企业管理层的限制；而国家审计很大程度上是违纪审计，是强制性的。三者之间的具体审计目标、审计内容、审计环境、审计准则不尽相同，从而导致三者之间联系较少，国家审计、社会审计、内部审计各行其是，不能形成合力，审计成果共享较少，审计资源浪费严重。另一方面国家审计由于体制原因，审计任务繁重与审计人员严重不足的供需矛盾日益突出，而社会审计、内部审计专业人员多、专业水准高与审计任务不饱和的矛盾也普遍存在。表面上看，这二对矛盾难以调和，其实不然，这二对矛盾只是一个问题的两个方面，究其原因，是因我国的体制造成的，只要打破体制的条条框框，创新破难，将内外部各项审计资源科学、合理地整合，即能以最小的审计成本获得最大的审计效益。

二、政府投资审计资源整合现状

近十年来，我国各级政府在推进城乡一体化、提升城镇化的进程中，各种建设项目如城市基础设施建设、旧城区改造、保障性安居工程、失地农民拆迁安置房等等由政府投资的建设项目数量大，资金量大。根据《浙江省建设项目竣工验收管理办法》的有关规定，政府投资的建设项目在办理竣工验收时，必须提交项目竣工审计报告，政府投资和以政府投资为主的建设项目均应接受国家审计。

（一）审计人力资源的整合

1.整合社会相关专业个体人力资源。

政府投资建设项目竣工决算审计是一项严谨的、复杂的、内涵丰富的学科，涉及财务财会、工程管理、工程造价、计算机技术、法律法规等，而工程造价又分土建工程、安装工程、市政道路、园林绿化、仿古建筑等。要较好地完成建设项目审计，必须要汇集众多学科的专业人员的聪明才智。审计机关不可能招聘众多专业人员，因此为破解这一难题，成立工程审计专家库，而专家库成员面向社会征招，通过层层选拔、考核，将全市各专业中专业能力强、政治素质过硬的专业人员纳入专家库。在具体的建设项目审计时，由审计机关工作人员担任审计组长、组员，负责工程财务、建设管理、绩效评价等审计工作，按工程的性质从专家库中随机抽取不同的、适合本工程各专业特点的人员充实审计组，负责工程造价审计工作。国家审计、社会审计力量各尽其才，各负其责，较好地完成了政府投资审计工作，取得了较大的成效。

2.整合社会审计资源。

随着政府投资建设力度的加大，保障性安居工程、大型基础设施等关乎民生的政府投资建设项目大量兴建，而当地党委政府、上级审计机关均都明确要求对民生工程进行跟踪审计。新形势、新要求，我局积极应变，在整合社会专业人员个体资源的基础上，整合社会审计机构的审计资源。

一是先后出台了《湖州市政府投资项目跟踪审计协审单位考核办法》《湖州市政府投资项目协审人员考核办法》《湖州市政府投资项目审计复核管理办法》等，先在政策层面理顺关系；二是通过公开招投标的方式，在全省范围内择优选取信誉高、业绩好、专业强的社会中介审计机构参与政府投资项目跟踪审计及工程造价审计。

（二）审计组织资源整合

1.投资审计项目滚动式计划管理。

建立政府投资审计项目数据库，将属于国家审计范围的审计项目列入数据库，实行动态管理，定期更新信息，对完成的审计项目进行滚动式计划管理。

2.明确审计权限，实行分类管理。

2003年《湖州市国家建设项目审计监督实施细则》出台后，由于审计权限的界限不太明确，许多建设单位自行将应纳入国家审计的政府投资项目（不论项目投资额大小）造价审计委托给社会中介机构，这一行为存在弊端，社会中介机构只对工程造价进行审计，而工程投资、建设程序、工程管理、绩效评价等诸多环节鲜少问津，造成许多政府投资项目因未竣工决算审计而无法竣工验收，再次将该项目报送国家审计，造成因重复审计浪费审计资源。针对这一弊端，我局经研究并报市政府同意后，对政府投资项目审计实行分类管理，明确国家审计、建设单位组织审计、建设单位委托审计的具体权限，建设单位一方面可在审计权限范围之内委托经审计机关招标确定的社会中介机构进行审计，只将社会审计机构的审计报告报审计局备案，审计局对审核后的报告可直接采用，节约审计资源。另一方面建设单位将审计权限范围之外的政府投资建设项目直接报送审计机关，由审计机关竣工决算审计，避免了重复审计而导致的审计资源浪费。

（三）审计信息资源整合

审计信息资源包括两个方面，一方面是信息资源，主要涉及信息来源渠道的发掘、信息的积累、信息的自我利用、信息的对外传导，等等。另一方面是技术资源。主要涉及计算机审计技术方法和一般审计应用技术方法的研究、开发、应用以及推广。目前投资审计信息资源的整合，主要体现在运用工程审计的专用软件，而运用外部信息资源、数据库信息分析资源尚在起步阶段。

三、政府投资审计资源整合中存在的问题

目前国家审计机关，尤其是市、县组基层审计机关负责政府投资建设项目审计职责的内设处室——固定资产投资处普遍面临竣工决算审计任务繁重、专业人员少、专业不齐全的矛盾。

（一）国家审计内部资源未充分利用和发挥

国家审计内部各专业处室分工较明确，各处室按各自的项目计划基本独立完成审计项目，处室之间沟通较少；各地审计机关投资审计人员忙于各自的审计项目，与其他地市审计机关的投资审计人员交流探讨较少；投资审计人员的业务培训较少，技术水平提高较慢，国家审计内部信息资源和技术资源未充分利用和发挥。

（二）利用社会人力资源制度不够完善

近年来投资审计通过向社会购买服务的方式解决投资审计人员力量不足的矛盾，取得了较好的成效。由于社会人力资源的复杂性与人员水平和素质的参差不齐，虽然各级审计机关也出台制度和办法加强管理，但这些制度本身的合法性和合理性有待考证，且部分审计机关尚未建立相关管理制度。

（三）内部审计资源在投资审计中运用较少

近年来，大部分主管部门的内部审计机构侧重于财务收支方面的内部审计，未涉及投资项目的内部审计；部分政府投资项目较多的建设单位虽然建立了内审部门，但绝大部分内审部门仅仅是做了一些内部审计组织或联络工作，未开展投资项目的内部审计或内部把关。

（四）投资审计信息化水平不高

由于政府投资建设项目本身信息化程度不高，许多资料只有纸质而没有电子稿或数据，且资料比较散（如工程联系单、验收记录等），手工记账仍然存在，因此投资审计信息化运用在所有专业审计中一直处于较弱的状态。

（五）部门之间资源共享不通畅

一直以来，国家审计在偏面强调审计独立性的同时，弱化了与其他部分、单位的正常工作联系，由此也导致与政府各部门、各单位之间的沟通机制、资源共享机制不完善，资源共享不太通畅。

四、政府投资审计资源优化整合的对策

随着政府投资力度加大及社会对政府公共资金的关注度的升级，政府投资项目审计作为一个复杂的系统工程，在现有体制条件下，仅仅依靠国家审计的资源是很难完成的，而目前整合投资审计资源的过程，在挖掘内部自身潜力、利用外部资源方面虽然作了一些尝试，但还有许多资源未能整合，而且在资源整合过程中，有许多值得思考的问题，以下提出一些设想，只为抛砖引玉。

（一）扩大投资审计资源整合的广度

1.整合行业主管部门资源“为我所用”。

建设、交通、水利等诸多政府投资项目建设的行政主管部门在本行业工程建设管理方面有着丰富的经验，投资审计在各行业投资项目审计中，应寻求法律资源、人力资源、科技资源和审计信息资源“为我所用”。

2.追踪政府投资项目建设环节，寻求资源共享。

政府投资项目从立项到竣工验收须经过发改部门审批立项、概算评审和初步设计批复、招标控制价审核和备案、招投标、施工合同备案、重大变更备案（部分地区实行），因此审计部门应加强与发改、财政、招投标管理、造价管理部门的日常工作联系，利用现代计算机技术，进行数据联网，实时掌握政府投资项目各环节动态和数据，在具体项目审计时随时利用信息数据，可节约大量的审计资源。

（二）挖掘投资审计资源整合的深度

强化审计组织资源整合，实行“大兵团作战”。深挖审计机关内部资源，对一些重大项目的审计可打破处室界限，引入“大兵团作战”理念，将投资审计与经济责任审计、财政审计、农业审计、环保审计等各专业审计相结合。

深化信息资源运用，基本实现 “无纸化”。现代社会已是信息时代，信息资源的充分利用是最能体现节约审计资源的方面。一是建立和完善投资审计信息平台建设。在审计署审计工程基础上，进行二次开发，增加了全市政府投资建设项目审计操作平台，平台建立后，全市政府投资建设项目待审情况、审计实施情况时时更新，动态掌握。二是探索开发投资专版的应用推广。投资审计的一项重要内容就是工程造价的审核。对工程造价的审核认定繁琐而专业，通过投资专版的开发应用，采集本地区工程造价领域相关的信息资源，逐步积累本地区政府投资项目的工程造价原始数据，按照同类型、同业主、同施工单位等在单位造价、材料价格等方面进行全方位立体比较，形成分析数据，供审计部门参考，确保投资审计质量。

利用内部审计资源，各司其责。近几年来，审计机关加大了对单位内部审计指导和培训力度，各单位内许多员工经培训、考试，取得了审计执业资格。在此基础上，许多单位（包括政府投资建设项目建设单位）内部审计机构应运而生，审计机关可与建设单位内部审计机构通力合作，明确各自职责，将投资规模较小的项目由内部审计自行完成，将属于国家审计的项目先由内部审计初审把关后再报送国家审计。

整合现有人力资源，挖掘潜力。建筑行业新技术、新工艺日新月异，审计人员如不能及时更新专业知识，则很难适应现代政府投资审计工作。一方面审计机关应建立完善培训制度，加大对一线审计人员的培训力度，及时更新他们的知识结构；另一方面，创造条件，与高校联合，充分利用高校的理论知识及审计机关的实务经验，进行课题研讨，提高审计的理论水平。

（三）实现投资审计资源整合的规范化

近几年各级审计机关均在不同程度整合社会个体专业审计资源和社会中介审计资源，但具体做法各不相同，由此带来的审计风险不断加大，如果没有相关的规范制度和措施配套跟上，将使审计机关处于“险境”。因此在上级审计机关已有的规范基础上，在具体操作层面上应进一步加强资源整合过程的规范，如对审计过程中组织方与被组织方的责任界定、社会中介机构审计结果的复核和考核等。

五、结语

唯有科学、合理地整合各种审计资源，才能使审计事业紧跟时代步伐，适应新形势的要求，才能使国家审计真正成为国民经济的“免疫系统”，在国家治理中发挥其应有的作用。

参考文献

[1] 全国人民代表大会常务委员会.中华人民共和国审计法[S].2006.

[2] 浙江省计划与经济委员会.浙江省建设项目竣工验收管理办法[S].1999.

[3] 湖州市人民政府.湖州市国家建设项目审计监督实施细则[S].2003.