山西中部城市群高质量发展研究

摘 要：中部城市群高质量发展事关山西未来在全国的核心竞争力，学习相关理论，借鉴发展经验，搞清楚面临的碳中和强约束、小马拉大车等现实问题至关重要。文章通过研究山西中部城市群的现状及面临的问题，提出以下建议：依托特色专业镇与县域经济，促进城乡融合一体发展；建立中部城市群一体化发展利益协调机制与省级一体化考核机制；加速实现城市圈、城市群集聚发展；积极推动国内重大科研基础设施项目落地中部城市群；进一步完善消费型和公共文化娱乐基础设施建设；持续健全和完善中部城市群绿色发展体制机制；用好毗邻京津冀世界级机场群与渤海湾国际通商港口地理优势，促进山西内陆开放新高地建设；结合实际，及时调整大的发展规划及配套考核政策，进一步提升要素资源配置的科学性。

关键词：山西中部城市群 高质量发展 绿色发展 资源配置

中图分类号：F299.27" 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）08-024-04

一、引言

城市群、都市圈是工业化和城镇化共同主导的现代化进程中发展到一定阶段的必然产物，标志着城市文明从小城镇到大城市，再到城市群和巨型都市带的演变。这一演进过程通过不断提升的空间集聚水平，大幅降低了经济社会发展成本、提高了发展效率，使得城市群和都市圈成为人流、物流、信息流、金融流、数据流等关键经济要素的汇聚之地，进一步促进社会分工细化，创造出诸多发展奇迹。这种繁荣反过来又加剧了城市群圈对经济要素的需求，形成了正向循环，不断放大“集聚效应”。最终，无论发达国家还是发展中国家，经济普遍高度集聚于少数城市、都市圈。

“十四五”是我国城市群、都市圈繁荣发展的重要战略机遇期，走出一条中国式现代化城市群、都市圈发展道路，对理论工作者和实践者提出新的时代要求。在追赶模仿阶段，我国城市群和都市圈的发展策略主要是通过借鉴吸收西方发达国家成功经验和教训。然而，当国家逐步走出模仿追赶，步入高质量发展阶段，需要批判性思考西方发达国家先污染后治理、大城市病等一系列问题，进而走出一条以人为本、人与自然和谐共生、和平发展且更加符合中国实际的现代化新路。人口规模巨大的现代化、全体人民共同富裕的现代化、物质文明和精神文明相协调的现代化、人与自然和谐共生的现代化、走和平发展道路的现代化，显著区别于西方发达国家“工业化+城市化”主导的现代化，为我国城市群、都市圈发展提供了根本理论遵循。

二、研究综述

“都市圈”概念雏形最早由法国地理学家戈特曼1957年提出，后来日本学者木内信藏在研究日本城市时提出了“三地带”学说，认为大城市圈层结构由中心地域、周边地域和广阔腹地构成，并被逐步发展为“都市圈”理念。我国大都市圈和城市群的研究从2019年国家发展改革委发布《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》开始，2019年也被称为“都市圈元年”。山西中部城市群的概念最早在山西“十二五”规划中被提出，但直到“十四五”规划发布，这一概念才真正进入实质性推进阶段。国家发展改革委《关于培育发展现代化都市圈的指导意见》指出我国都市圈发展处于初级阶段，对照国家对19个城市群的定位，位于第三档次的山西中部城市群尚处于“培育”阶段。

许多研究表明，城市群发展存在大城市病隐患、产业同质化、城市首位度不高、“双碳”强约束等问题。方创琳认为必须有序排除长期积累的城市病隐患，有效应对外部不确定性的冲击，能为城镇化高质量发展创造有利条件和环境。曾鹏等提出全国城市群中，山西中部城市群碳中和碳达峰如期实现难度最大，强化山西中部城市群“双碳”监控是我国区域协调碳中和的主要努力方向。赵守艳等验证了山西中部盆地城市太原、晋中、吕梁、忻州产业政策趋同、受地方保护主义影响容易导致产业同质化问题等。郭文炯等认为，与我国中部其他城市群相比，山西中部城镇群结构相对松散、首位度和首位比较低，尚未形成等级规模合理的城镇群体系。

总之，山西中部城市群发展面临城市发展首位度不高、产业同质化和“双碳”目标实现压力较大等问题的挑战。一是需依托科技创新和数字经济促进城市群高质量发展。2020年赵涛等论证了数字经济对城市经济高质量发展的贡献，表明城市创业生态系统与数字经济能够对经济高质量发展形成推动合力，数字经济有助于形成地区间协调发展的经济格局并利于大众创业。从实际发展情况看，立足新一代信息技术的数字经济在降低规模经济协作成本、提升协作效率以及促进技术创新和形成新质生产力方面发挥了重要作用。云计算、大数据、区块链技术、AI大模型等的快速发展迭代，提升了政务和营商环境透明度和办公效率，也为中部城市群协调发展带来了显著的红利。二是基于区位和比较优势，找准发展定位。比如，基于在成渝地区双城经济圈和西部的特殊区位，将成都在双循环中的角色定位为“国内大循环战略腹地、国内国际双循环门户枢纽”，形成新时期资源配置的新导向。三是围绕高质量发展优化配置城市群内部土地资源。谢地等立足全国273个地级市的研究，实证检验了城市宏观级差地租与城市高质量发展之间的关系，认为要通过加快要素流动、推动产业协调发展、提升基础设施供给水平、推进公共服务均等化、稳定财政支撑能力、保护生态环境等关键性经济社会活动实现城市高质量发展。四是立足GEP核算和应用地理范围的扩展，配套政商考核指标体系，推进绿色发展。比如，《国家中心城市建设报告（2021）》中指出在武汉城市圈和长江中游城市群逐步推广武汉GEP核算经验，建立生态补偿制度和有关激励机制，分步构建以GEP为核心的绿色发展考评指标和政绩考核机制，落实长江经济带“共抓大保护、不搞大开发”精神原则。五是前瞻增加公共服务和基础设施供给。当前，中国特大城市的人口继续增长是一个不可逆转的趋势。城市经济学家陆铭认为，科学预测人口增长，调整城市规划，增加公共服务和基础设施的供给，更切合实际。金世斌通过对全球城市群一体化比较成功地区的分析，认为市场驱动是城市群一体化发展的逻辑起点，政府推动是城市群一体化发展的重要保障，社会联动是城市群一体化发展的有力支撑。六是统筹推动山西中部城市群高质量发展。处理好城与城、城与圈和群、群与群之间的互动、分工协作关系，实现一省一地区城市群内部分工协作一体化高质量发展。2022年张峻提出加快山西中部五市从“省会—周边”的城—城关系变为分工合作、协调发展的城市群，推动山西中部城市群产业分工格局从省域内部的区域跃升至华北地区，构筑华北地区经济发展新的增长极，强化山西中部城市群与京津冀城市群区域战略的整体协调，促进区域差别化协同发展，加快空间关系重构，推动山西中部城市群作为华北区域重要节点之一在国内大循环建设中发挥更大作用等。张侃侃提出进一步加强山西中部五市与省直部门沟通对接，在常态化、规范性召开市际联席会议的基础上，形成多方利益诉求表达机制，加快构建资金筹措和管理机制，保持政策的稳定性和统一性，加强跨域合作的社会扁平化管理，尝试建立横纵向监督机制，落实跨域事项的合作与协调工作。

三、山西中部城市群发展现状及未来定位

结合实际，梳理总结当前山西中部城市群高质量发展诸如制度建设、政策支撑等方面的情况如下。

（一）山西中部城市群发展现状、政策体系与推进体制机制

统计数据显示，山西中部城市群包括太原、晋中、忻州、吕梁、阳泉五市，国土面积7.41万平方公里，占全省47.3%，2022年末，常住人口1616.67万人、地区生产总值1.26万亿元，分别占山西全省46.4%、49.2%。政策体系及推进体制机制方面，中部城市群已初步形成“1+N”政策体系和多层次推进机制，引领带动五市高质量协同发展。其中，“1”是《山西中部城市群高质量发展规划（2022—2035年）》，“N”是涉及产业协作分工、交通与信息通信基础设施联通、政务服务一体化、医保等社会保障服务一体化、检测监管标准一体化及太原晋中一体化推进等多方政策举措。立足于这些规划政策的支撑，山西中部城市群加强交通基础设施互联互通，高质量建设信息通信基础设施，深入推进五市人大、政府相关职能部门等的协作，做好人大执法联合监督检查、监管检测标准与医保、档案查询、应急救援等监管服务一体化工作，整合区域创新资源和产业基础，辐射带动五市产业协同发展，集链成群，重点协同打造新材料、先进装备制造、新能源等主导产业集群发展。

（二）我国城市体系基本格局中山西中部城市群的定位

在中国历史发展中，经历了三次空间格局的重大变化。第一次变迁发生在唐宋时期，中国经济重心开始向南迁移。这一变化得益于造船技术的进步和水运效率的提升，尤其是大运河的开通，极大地促进了南北水系的沟通，内河航运成为主要的运输方式，带动了南方经济的繁荣。随着南宋定都临安，进一步加速了经济重心的南移。这一次变迁伴随着一些北方城市的相对衰落。第二次变迁发生在明朝从南京迁都北京以后，形成了以北京为中心的经济格局，一直影响到新中国成立后的计划经济时期。在计划经济年代，大量的投资，特别是重化工业投资布局在华北、东北和西北，造就了北方的辉煌时代。第三次发生在改革开放以后，中国全面融入全球化进程，国际贸易成为经济发展的重要驱动力。在海运主导国际贸易的背景下，中国形成了出口导向型的经济发展模式，东南沿海地区重新崛起，成为中国经济的新引擎。

“一带一路”倡议的持续深入推进，东南沿海借助自由贸易的红利，经济实力不断壮大，为京津冀协同发展赋能。同时，长三角沪浙苏扩展为沪浙苏徽、粤港澳世界级大湾区的形成，进一步增强了区域经济的联动效应。借助长江黄金水道孕育出的长江上游成渝双城经济圈、中游城市群，长江流域的经济力量可以贯通以上海为龙头的海上丝绸之路，与成渝双城、关中平原城市群等形成合力，促进了国内资源的有效配置，并通过“中欧班列”等国际物流通道，推动了中国产品和服务的全球化进程。此外，北方渤海湾唐山港、天津港等大港的崛起以及京杭大运河全面贯通、黄河流域生态修复治理战略及未来中上游黄河河道运输的恢复，国内江河湖海内河航道运输能力未来有望达到有史以来最优的状态，与铁公机数字化运输等多式联运结合起来，进一步畅通要素流转，大幅降低国内乃至国际物流成本，提升中国产品和服务的市场竞争力。“十四五”明确的19个城市群及其核心城市将迎来前所未有的历史机遇。长江中游城市群、成渝加速成长将有望与国内三大世界级城市群京津冀、长三角沪浙苏徽、珠三角粤港澳并列，成为我国城市发展体系最重要的五大增长极，引领其余14个城市群步入高质量发展阶段。在当前和未来一段时期内，中国经济重心尚未发生重大转移，上述城市群发展基本格局将成为我国区域经济发展的主要趋势。

立足基本格局，山西中部城市群“加快提升太原大都市圈发展首位度、统筹中部城市群协调发展、力争成为华北地区重要经济增长极”三步走总体发展策略不难确立。首先是前瞻预测人口流动，合理设置城市核空间发展规划，充分发挥好五市中心城区尤其是太原都市圈经济集聚效应，大幅提升现代服务业在城市核中的分量和发展质量。其次，抓住太原国家区域中心城市建设机遇，尽快提升太原大都市圈的发展首位度，依托城市集聚现代服务业带来的增长新动能构筑龙头牵引力。最后，依托五市山川水系、交通干道纽带，全面激活中部城市群在资源型经济清洁发展利用、文化旅游、先进制造和新材料等产业方面的比较优势，促进五市分工协作，构筑引领带动全省高质量发展的城市群主导优势产业龙头牵引力。

四、山西中部城市群发展面临的问题

（一）能源保供刚性与能源清洁利用技术体系还不能满足“双碳”强约束之间的矛盾

“双碳”约束对于长期以来被定位为能源重化工基地的山西，是无法回避的重大挑战。长期以来，山西的工业体系建立在高碳排放的基础上，“多煤少油少气”的能源禀赋以及风光水等新能源供给尚未成为主要能源支撑决定了山西依然以煤炭等一次化石能源为主的能源供给格局。当前，清洁利用高碳能源是高度共识的主要出路。同时，绿色化低碳化发展理念也已渗透到经济社会各领域和层面。比如，全国上下抓手河长制、湖长制、林长制等推进山水林田湖草沙统筹治理，大力提高森林覆盖率，推动国内江河湖海水系全线贯通，长江禁渔、黄河流域生态修复治理等。又如，通过出台规范、标准，推行绿色建设、绿色建筑、绿色生产和销售；通过技术创新、流程再造、智能化生产等，推行绿色制造；通过宣传倡导绿色低碳生活方式，推行绿色出行、绿色生活，促进经济社会向人与自然和谐共生可持续发展的道路迈进。

在此背景下，山西中部城市群高质量发展面临的现实问题是：国家能源保供刚性要求在原有高碳排放基础上可能带来新的碳排放增量，与清洁能源利用技术体系还相对滞后无法完全满足“双碳”目标之间的现实矛盾。

（二）中部五市协调推进难度大与太原榆次太谷城市核半径偏“小马拉大车”隐忧并存

目前，中国大约有1/3的城市出现了人口收缩。2010—2020年人口普查周期情况表明，在有数据的357个市级单位，人口增长的有201个，人口减少的有156个。其中有区（县）的276个城市中，中心城区（市辖区）人口增长的超过80%。在人口集聚大趋势下，区域中心城市、大城市特大城市超大城市人口增多，行政辖区内乡村、小城镇和中小城市人口流失，导致部分城市出现人口“收缩”现象，符合发展规律。我国约1/3的城市，包括山西省的多数地级市，正经历着人口收缩，这是城镇化到一定阶段的产物。面对这一趋势，关键在于顺应经济发展内在规律，立足比较优势，壮大特色专业镇，促进城乡融合一体发展，提升经济效率，降低发展成本，并通过人口空间集聚来发展现代服务业增加居民收入。

2011—2021年，山西中部五市中只有太原市、晋中市实现人口持续增长，而阳泉、忻州、吕梁人口流失趋势则比较明显，太原市作为这一区域的核心，比较优势十分明显。然而，在目前官方政绩考核框架下，太原市和晋中市的人口增长可能会在全省考核竞争中对阳泉、忻州、吕梁三市形成压力，且竞争大于合作。在此背景下，中部五市协调推进城市群、壮大城市核的同心协力程度，值得推敲。

其次，太原都市圈城市连片开发范围偏大。太原、榆次、太谷的连片开发半径超过了30公里，达到了40公里。相比之下，东京都市圈的连片城市区半径50公里内承载了约3700万人、上海核心城区15～30公里承载了约2450万人。显然，太原、榆次、太谷城市核在2021年末仅有664万多人情况下，规划的40公里半径显得过大。如果南北两大经济引擎缺乏动力，加之人口密度不足，将难以支撑起过大的城市发展框架，无法有效发挥城市集聚经济比较优势，形成“小马拉大车”的局面，使得城市发展吃力，效果也大打折扣。长此以往，山西中部城市群在19个城市群竞争中难免掉队，影响全省高质量发展任务的圆满完成。

（三）地方政绩导向下规划扩张冲动以及用地安排中商业服务和工业用地比例偏高

人口和经济都不会因为规划的增长而增长，遏制规划扩张冲动成为城市群、都市圈结合实际谋发展的一个重要考量。在GDP驱动和土地财政的惯性下，城市规划盲目扩张，忽视了城市的实际集聚能力和产业配套，不仅导致资源浪费，还可能引发人口流失和财税收入减少。因此，遏制规划扩张冲动，结合城市实际发展需求和能力，科学合理地进行用地规划，是城市群和都市圈实现可持续发展的关键。当前，住宅用地和生态用地乃至为将来绿色低碳新兴产业预留的用地指标是否在比例上达到了较优的状态，成为一个难题。部分专家认为基于地方短期政绩考核与财税收入增长压力，商业服务用地和工业用地比例往往偏高，这些用地在超大城市中也有不少处于闲置状态，而且每平方公里上的投资资金量也相对偏低，不利于产城融合、提高土地利用效率和发挥集聚经济效应。因此，需要引起高度重视，结合实际情况调整用地比例。

总之，为促进山西中部城市群集群协调发展，关键在于从选商引资初期就避免并解决这些共性问题，同时优化土地用途规划，确保各类用地比例合理。

五、对策建议

（一）依托特色专业镇与县域经济，促进城乡融合一体发展

“郡县治，天下安”，表里山河的山西，形成以资源型经济为主导的发展模式，这种模式与山西独特的地理环境结合起来，导致各地治理分散、城镇化发展迟缓、交通不便、城乡要素流转成本较高。因此，需进一步发展和壮大各地特色专业镇，不仅能有效吸纳周边村镇人口就业、促进居民收入增长，也能增强乡镇、县级财政实力，服务资源型经济转型，是符合低成本高效率促增收的现实选择。因此，山西应继续推进落实好特色专业镇建设工作，依托产业经济的力量和市场机制倒逼乡村市场要素资源价格发现机制、现货交易和物流商贸、数字化等进一步健全完善，促进山西县域经济逐步融入国家双循环发展新格局以及省内各项大政方针安排中，实现城乡经济融合发展，服务高质量发展大局。

（二）建立中部城市群一体化发展利益协调机制与省级一体化考核机制

作为欠发达地区，要实现资源要素的进一步高效优化配置，主动融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，优化产业结构，促进消费经济发展，让山西产品与服务走向全国走向世界，需要新的利益协调机制予以引导。因此，山西需在省级层面创新体制机制，统筹推进中部城市群、太原大都市圈以及大同与京津冀的对接发展，解决好不同地区间同质化竞争等现实问题。

（三）加速实现城市圈、城市群集聚发展

从地理和产业角度看，山西省地处太行吕梁二山中间的汾渭大裂谷，想要集聚全省经济要素资源的难度远大于平原省份。这是因为山地以及山与山之间天险、关隘，降低了要素流转的效率、增加了流通成本。此外，一煤独大的资源型经济在分工协作方面相对粗放。例如，煤矿跟前建坑口电厂，提高了煤炭就地转化率，减少了污染和损耗，但这些做法也导致总体空间上产业分工协作水平的不高。另外，就是以矿建城，只实现了资源型经济的集聚，却因为与其他轻工业、贸易等非煤产业不能有频繁交互协作，挤走了其他产业的集聚力量。

当前，山西省正处于资源型经济从成熟到衰退的演变阶段，未来5～10年正是转型发展的窗口期、关键期。围绕这一时期，“十四五”规划纲要已作出诸多安排。山西中部城市群作为山西“一群两区三圈”的龙头，必然要承担起引领带动责任，继续深入推动资源型经济综改、集聚新兴经济发展要素、构建五市协同错位发展、打造国际知名文化旅游目的地，抓住中国（山西）自贸区创建的机遇，构筑内陆地区对外开放新高地，主动融入以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，把山西城乡特色产品服务推向海内外，引进国内外特色产品和服务，推动全国消费城市建设，培育发展消费经济。

（四）积极推动重大科研基础设施项目落地中部城市群

实践表明，拥有重大科研基础设施的地区，更容易吸引高科技团队和人才，实现高新科技项目的招商引资落地。山西中部城市群几乎聚集全省高校科研院所与企业科技研发力量，应当积极引入一些重大科研基础设施项目落地，增强山西科技创新全国全球吸引力，促进省内科研力量与世界范围内科研团队的深入开放交流合作，有利于促进中长期科技创新发展。

（五）进一步完善消费型和公共文化娱乐基础设施建设

人口集聚，尤其年轻有消费能力人口，对城市发展至关重要。一线和特大城市普遍通过完善消费型基础设施，推动城市群内部的差异化特色化发展，培育品牌意识，从而实现消费经济增长。随着城市空间越来越大，消费型基础设施如万达、万象城、奥特莱斯、茂业、王府井、印象城等大型商超以及星级酒店等，逐渐成为潮流文化、品牌文化、网红文化等的聚集地传播地，同时也成为消费经济力量聚集地。因此，完善这些基础设施，不仅便利了群众日常生活，也有利于创造就业岗位、创业机遇，满足年轻消费群体各层次的消费需求，持续激发经济活力。另外，建设并维护好图书馆、博物馆、科技馆、工业文化遗址、公园绿地等公共文化娱乐休闲空间，为人民群众日常生活创造一些免费或者相对便宜的生活娱乐空间。践行人民城市人民建、人民城市为人民的理念，加大对这些公共文化娱乐基础设施的关注和财政投入。

（六）持续健全和完善中部城市群绿色发展体制机制

近年来，山西在生态化发展方面作出诸多努力。比如，深入打好蓝天碧水净土保卫战、一泓清水入黄河等工程。但是，这些对于一个长期以来依托资源型经济发展的地区而言还远远不够。就山西中部城市群而言，关键在于建立一个生态一体化发展的体制机制，用制度来规范、协调五市在生态保护与产业发展规划上的统一布局，全面推动产业、能源、交通、空间绿色生态转型，尤其注重依托科技创新加速清洁能源高效率高质量发展，缓解乃至解决能源保供与“双碳”目标约束之间的矛盾，让绿色发展切实成为山西资源型经济全面转型发展的新动力。同时，可以考虑探索试行GEP为核心的绿色政绩考评和激励机制，不断与时俱进优化考核标准、监测和监管标准，进一步优化绿色金融和保险政策，减轻通过高碳产业转型绿色发展进而实现“双碳”目标的压力，处理好生态治理与高质量发展速度的现实矛盾。

（七）用好毗邻京津冀世界级机场群与渤海湾国际通商港口地理优势，促进山西内陆开放新高地建设再上新台阶

山西省毗邻京津冀与渤海湾，具有得天独厚的地理优势。通过多措并举，山西省可以充分利用京津冀世界级机场群、渤海湾国际大港口的国际贸易便利，推动本地特色专业镇、传统与新兴产业的产品和服务走向全国和世界，参与全球竞争，倒逼山西省内市场机制的进一步成熟，倒逼省内企业依托科技进步提高产品成本竞争优势、技术和质量优势，服务产业结构调整和资源型经济转型。另外，基于市场利益交换原则，山西可以借助能源和华北重要增长极中形成多个比较优势，把握机会，参与到长三角、粤港澳大湾区等世界级城市群的经济发展合作中，分享时代发展的红利。实践证明，一个地区要想快速崛起，最有效的策略是充分发挥其比较优势，如资源比较优势、地理比较优势。通过这种方式，山西中部城市群可以更有效地提升自身的发展质量和竞争力，实现经济的快速增长和可持续发展。

（八）结合实际及时调整发展规划及配套考核政策，进一步提升要素资源配置的科学性

随着经济发展迈入高质量发展阶段，经济增速由高档位转换到中低档位，引擎经济高增长的房地产业步入理性发展时代倒逼土地财政调整，配置土地资源的规划在新时期需要考虑做出适应性调整，遏制地方政绩竞争和冲动带来的资源误配与浪费。对于人口流出或净流入有限的地区，需要重新审视和调整之前的发展规划，特别是商业和工业用地的比例和布局，在执行层面结合实际做出适应性调整等，在新时期进一步促进土地资源的合理配置，提高土地利用效率效益，推动经济的可持续发展。

[基金项目：2023年度山西省高质量发展研究课题“山西中部城市群高质量发展研究”（SXGZL202306）]

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（作者单位：山西省社会科学院lt;山西省人民政府发展研究中心gt; 山西太原 030032）

[作者简介：卢钧，硕士，研究方向：经济社会发展政策。］

（责编：贾伟）