后冷战时期北约的管理理念与制度分析

［摘 要］北约管理制度涉及四个方面：政治与军事领导层、官僚机构、武装力量、议员大会。该制度的特点包括：强调合作与协商，强调一致性原则，强调持续改革，强调大国优先与大国决策，强调灵活性与实用性。但是该制度在目标、路径与手段等方面存在缺陷，而且相对松散，缺乏权力集中；在政府合作架构中谋求妥协；运作成本高，功效有限。虽然该制度有较强关联性，对维系并推动北约发展有一定作用，但其价值观与意识形态、顽固与偏执观念、思想与现实基础薄弱等限制了其功用。

［关键词］国际秘书处 国际军事参谋部 政府间合作 北约议员大会

［基金项目］国家社会科学基金一般项目“国际原子能机构与国际核秩序演进研究1957—1991”（23BSS063）

［作者简介］许海云，中国人民大学历史学院教授，博士生导师（北京 100872）；胡晔，中央民族大学历史文化学院讲师，历史学博士（北京 100081）

［DOI编号］10.13761/j.cnki.cn23-1073/c.2024.04.012

当前，北约与俄罗斯围绕俄乌冲突全面对立，欧洲地缘政治重启，分裂与对抗几成定局。不仅如此，面对中国崛起，北约开始将中国列为战略防范对象，认定中国对北约构成系统性挑战。北约秘书长斯托尔滕贝格（Jens Stoltenberg）在《北约—2030年》远景战略规划中声称：“中国崛起从根本上改变了全球力量平衡，加剧了对经济与技术优势的争夺，扩大了对开放社会与个人自由的威胁，强化了我们价值观与生活方式的竞争。”［1］在此后一系列峰会与外长会议上，北约肆意指责中国无限制发展战略武器、在南中国海实施胁迫、蓄意制造台海危机等。为此，北约多个成员国与伙伴国在亚太和印太区域举行军演，同时积极建设各种新机制，发展新功能，以便和中国展开全面竞争。

毋庸置疑，作为当前世界最大的军事联盟，北约的联盟机制极具代表性。该机制推动了各成员国团结协作，使北约既能行使政治、军事、社会等职能，还能维系其存续。“北约不仅为其成员国提供了以某种稳定方式来发展政治与经济结构的条件，而且也提供了稳定其成员国关系的条件”［2］79。然而，国内外学术界长期致力于研究北约与欧盟关系、北约与成员国关系、军事战略、北约东扩、域外干预等，忽视了对北约的制度性研究，尤其忽视了作为北约存在基础的管理理念与制度的研究。本文拟以当前北约管理理念与制度为题，通过系统分析该制度蕴含的理念、规则、功能以及存在的问题，揭示制度因素对北约政策与实践的影响，揭示其启示。

一、北约人员管理的基本理念与制度设计

众所周知，北约管理制度隐含于联盟体制中，经常被混同于政治领导机制与军事指挥机制，但两者实际上并不完全相同，而且北约管理制度亦有别于其成员国相关制度。概括而言，北约管理理念与制度主要体现在四个层面：政治与军事决策机构的制度设计与人员管理；官僚行政机构的运行与管理；武装部队的管理制度；议会管理。北约管理理念既体现了北约的跨国家特性，也体现了各成员国的主权独立属性。这一管理理念集中体现为北约在人员任用中采取双重身份认同，在制度设计中兼收联盟与单个国家两者之长，以便充分发挥管理制度的效能。“北约的比较优势是向跨国机构提供了一种安全合作模式：即价值观、结构以及程序”［3］33。

（一）政治与军事决策机构中的垂直管理制度

在政治与军事决策机构中，北约建立一套由各级委员会层层负责的垂直管理制度。永久性即以北大西洋理事会为最高权力机构，由北约秘书长担任主席。在北大西洋理事会下，分设各委员会，在各委员会之下再设低一级的专业委员会。各级委员会主席分别由不同成员国代表担任，专业委员会主席由各成员国资深专家担任，但重要的委员会一般由北约副秘书长或大国代表担任主席，例如，军事委员会主席通常由美、英等国代表担任主席。在各级委员会主席之下，分别设置管理日常事务的行政工作小组，负责准备提案、对外联络、工作环节衔接等。各级委员会均设有定期会议制度，负责讨论并确定防务、军事、财政、科学、核事务等。“在过去，北约按照在委员会结构中所达成的共识采取行动，现在仍然如此”［4］173。另外，北约还设立常设代表会议，负责在外长会议、防长会议休会期间讨论并决定北约的日常工作。各成员国在北约总部布鲁塞尔均设有大使级常驻代表，负责领导由各国外交官、顾问与专家组成的驻北约使团。

在军事委员会下，北约还建立两个战略级司令部——欧洲盟军最高司令部与大西洋盟军司令部等。2003年6月，北约在欧洲盟军最高司令部的基础上建立“盟军作战司令部”，在大西洋盟军司令部的基础上建立“盟军转型司令部”。在上述战略级司令部之下，北约又设置许多次战略级、区域级以及军兵种司令部，不同层级的司令部层层负责，其指挥官均由不同成员国军事将领兼任，由北约统一任命。所有指挥、参谋以及后勤军官均来自成员国，但不代表各自国家的利益，必须代表北约的整体利益，以北约的名义制定北大西洋区域军事计划、指挥武装力量、展开军演与训练、实施域外干预等。事实上，由于美国较欧洲盟国拥有绝对军事优势，因此各个战略级指挥官均由美国将军担任，而一些次战略级、战区级与军兵种指挥官除少数由美国将军担任，大多数由其他成员国将领充任，尤其是欧洲次战区指挥官职位。

（二）行政管理机构的工作人员均为专业人士

北约行政管理机构的工作人员均为各个成员国的专业人士。他们具有专业教育 与工作背景，在北约官僚机构中分担不同任务，充当参谋军官、法律顾问、行政管理人员、财会人员、新闻发言人、专任教师、网络工程师等。北约行政管理机构涉及的范围非常广，例如，国际秘书处、国际军事参谋部、北约防务学院、北约学校、卓越网络中心等都在其列。这些工作人员在任职期间，统一归属以北约秘书长为首的行政管理机构领导，听从北约总部发出的各项指令，遵从各项工作规定与流程。“国际秘书处的职员来自14个成员国，各国对任命的比例并没有严格规定，但是要尽力确保公平分配。这一原则在一定程度上限制了对某些特定职位候选人的选择，但任何一个成员国都不能对这种特殊任命提出永久性要求”［5］。

为了确保上述人员在日常行政工作中避免受到国家或民族情绪的影响，他们在政治上必须保持绝对中立，北约特别赋予总部所有工作人员以外交官身份，让他们享有等同各国外交代表的豁免权与领事特权。例如，他们享有针对其人身逮捕和拘留的豁免权，拥有官方身份的言论、文字以及行为均享有法律程序上的豁免权，与之相关的所有文件和档案均不应遭受侵犯等。显而易见，上述安排的目的就是确保工作人员既不会受到母国影响，也避免受所在国的影响，最终只会无条件效忠北约。

（三）武装部队人员管理是北约管理制度的重要内容

北约自创建后，一直致力于武装力量建设，北约对常规武装力量的人员管理和使用，奉行垂直管理与双轨制相结合的原则。在平时，北约统属的武装力量由各成员国所指定的军队组成，采取双重领导，这些军队的日常维持与养成由各成员国负责，按照北约的统一标准实施训练并装备，在北约统一部署和领导下举行不同规模、层级、类别的年度军演或临时军演。在战时，各成员国军队都将纳入北约统一军事指挥体系，由最高指挥机构统一调配和指挥，包括武装力量的战略部署、战术集结、战前准备、前沿展开等。对于核力量的保有和使用，北约制定了双密钥制度，即美国将部分核武器交由北约统一保管，双方在理论上共享决策权与使用权，规定只有双方达成一致意见时，北约才能使用核武器。但在事实上，美国一直控制北约所辖核武器的最终决策权以及使用权，其他盟国概莫染指。

另外，北约还创设了大量快速反应部队。“这种部队的确切成分组成取决于任务需要，但它在理论上要有足够的空军人员，每天能执行200架次战斗，一个旅级规模的地面部队、海上力量要达到北约常备海军的规模，总计要有21000人”［6］30。这些快反部队或者由两个和多个成员国的军事人员组成，或者由成员国与伙伴国军事人员组成，它们被统一纳入北约武装力量系列，听从最高指挥机构统一调配和指挥。其中，一部分快反部队为临时召集，因任务而创设，随任务结束而解散，人员编制并不固定，流动性和可变性较大，人员管理也相对松散。但也有一部分快反部队属于常设编制，建制灵活，功能强大，机动性较强，人员管理相对固定，这些快反部队目前已成为北约处置危机、实施域外干预深为倚重的主要武装力量。

（四）议会人员管理同样构成北约管理制度的重要内容

为了保持代议制民主的制度完整性，北约特别建立议员大会，该机构具有议会的某些特性与功能，但其结构与运转却有别于各成员国议会。北约议员大会的成员主要包括两部分：其一是各成员国议员代表，各国数量不等，人数取决于各成员国人口的多寡，他们构成议员大会的主体；其二是来自北约联系国、伙伴国、欧洲议会的代表，数量相对较少。另外，议员大会还设有大量观察员，大多由成员国资深专家与学者充任，负责提供学术与智力支撑。北约议员大会中的成员国代表均由所在国选举产生，非成员国代表一般由各联系国、伙伴国以及欧洲议会指派而定。这种特殊的人员构成体现了北约议员大会人员管理的特点。

议员大会同时还是北约各成员国议会的协商机构，由各成员国议会和政府提供财政支持。议员大会要求其议员必须了解各成员国政府、议会、民众的诉求，讨论与北约所有重大决策相关联的问题，形成议员大会决议，最终交付北大西洋理事会。议员大会上述设置的目的是增加北约政策透明度，防止权力滥用。另外，议员大会还负责监督北大西洋理事会的所有重大决策与行动，对其各项政策与实践展开独立评价。“北约议员大会在机制上与北约脱钩，它在北约与各成员国议会之间充当一个重要纽带，给北约政策提供了更大的透明性，推动了北约的立法者与公民更好地理解北约的目标与使命”https：//www.nato-pa.int/content/our-mission.。

综上所述，北约管理理念继承了各成员国的许多制度传统，同时也传承了美西方国家一些习惯做法，最终形成北约特有的管理制度。该制度既强调属地管辖原则，也强调北约集体管理与成员国单独管理相结合的方针，形成北约特有的风格。例如，北约为推动武装力量建设而创立的人员管理双轨制与垂直指挥制度；北约为实现政治—军事领导而创立的委员会负责制，为使人员管理有序化而创设的公职人员超国家管理制度，为确保军事指挥有效而创设的分级指挥体制等，这些制度设计大大减少了北约内部的人员矛盾，最大限度强化了北约的制度效能。“自1949年《北大西洋公约》签署后，北约盟国数量一直增加，与之并行的是，北约发展一套复杂的机构设置”［7］7。

二、北约管理制度的基本特点

北约管理理念与制度既有别于所谓的异质性安全组织，亦不同于许多同质性安全联盟，与中立性安全组织更是相距甚远，这一制度强调北约军事人员与文职人员的双重属性，强调与各成员国在人员管理上实现对接与通用，强调通过管理制度助力北约的联盟体制、军事行动以及成员国团结协作。概言之，北约管理制度大致包括以下特点：

（一）北约管理制度强调合作与协商原则

众所周知，北约联盟制度的核心目标就是推动北约实现多层面合作，包括与其他国际或区域组织合作、与成员国合作、各成员国彼此合作等。“北约首个新角色的核心目标之一，就是与前对手以及其他非盟国展开合作，有时此举被视为‘防止误解的安全措施’”［8］270。在管理制度中，尤其是在人员编制与使用上，北约一直致力于推动自身与成员国合作。为实现这一目标，北约在武装力量建设、官僚机构人员聘用与管理等方面，一直非常重视北约及其各成员国在制度、法律、心理、意识形态等方面实现对接，“种族、责任、身份以及文化一直非常盛行，并且决定了北约在冷战后的所在”［9］199。例如，北约对各成员国平民的聘用，在社会福利、后勤保障、薪资待遇等方面与各成员国大体保持一致，在军官任用、晋升、深造、待遇等方面也与成员国展开合作，确保北约军事人员能够得到同等待遇。从设定政治与军事委员会领导架构，到设置各种专业委员会，再到成立各种战略级与次战略级司令部，在确定各级机关工作人选及其管理规则的过程中，北约始终将协商与合作当作其指导方针，这几乎成为北约管理制度的一个标志。

（二）北约管理制度强调一致性原则

为了保证政治与安全决策始终保持一致，也为了保证军事指挥的统一性与有效性，北约从上至下建立起完善的信息与情报沟通管道、决策与咨询系统。例如，各重要部门均在北约核心与外围机构设置观察员或联络员，负责向各机构及时传递相关部门的政策信息，同时将各机构的决策向相关部门通报，以此确保北约信息和决策的完整性。与此同时，北约还设有专门机构和人员，负责向各成员国传递、通报以及交换各种信息与情报，最大限度确保北约在出台重大决策前解决各成员国的分歧，使各成员国达成一致。以北大西洋理事会为例，“共识说明北大西洋理事会建立在一致原则上，一致性原则是非常含蓄的，每一个国家都保持保留其对决策的否决权，它阻止了单个国家强烈反对的决定。作为一致性原则的结果，北大西洋理事会的决定要么为回避矛盾而刻意简单化，遭受严重耽搁，要么从未发生过”［10］34。这种联络员或观察员制度缓解了北约官僚机构在政策判断、战略决策中存在的盲目性，部分减少了北约与成员国之间的政策分歧与摩擦，在一定程度上确保北约决策、指挥以及实践的统一和完整。

（三）北约管理制度强调发展性原则

北约的发展性原则即通过持续改革，提高官僚机构的效率，增加北约的综合效能。冷战结束后，北约按照国际形势变化的需要，不断发展和完善其管理制度，使之更加有效且高效。一方面，北约不断改进旧的委员会体制与军事指挥架构，废除大而无用、形同摆设的委员会与战区司令部，对功能重复的机构实行合并，取消各种效率低下、职能重叠的官僚机构，同时大规模压缩人员编制，裁减冗员。北约对管理制度实施改革，目标就是使自身更加强大，更好地应对安全威胁、处置危机。“北约‘新战略概念’强调对联盟安全的危险在本质上有多个层面，来自多个方向，很难预测和应对”［11］236。另一方面，北约为了改变机构臃肿、人浮于事的状况，不断拓展并完善管理制度的深度和广度。为此，北约建立了一系列新型权力机构，包括委员会、次战略级或战区级司令部、行政机构等，持续优化现有机构与人员。在北约管理制度改革中，其基本理念得到延续，以便使该制度发挥更大功效。

（四）北约管理制度保持大国决策或大国优先惯例

尽管北约在联盟体制中一直强调各成员国完全平等，在人员管理中亦强调公平公正，但其管理制度始终无法去除北约内部大国与小国、强国与弱国的差别。如前所述，在北约众多委员会、各种战略级与次战略级指挥机构中，无论是北约总部的工作岗位，还是政治—军事领导机构中的关键职位，大多为美、英、法等大国所占据，而且这些岗位和职位上的人员还在北约各项重大决策中发挥重要作用。“北大西洋理事会非常易于就使用武力、参与战争达成共识，因为每一个案例中的实际决定，均由小型非正式集团做出，这些集团由三大国以及其他关键性贡献者组成”［12］70。造成这种局面的主要原因包括：其一是美、英、法等大国具有天然的政治、经济以及军事优势，和其他北约成员国在国力与影响上形成鲜明对比；其二是这些大国在北约管理制度的各项设计中一直处于关键位置，有意无意使北约做出向大国倾斜的各项决策，使北约能够更好地服务于大国政治与安全需要。

（五）北约管理制度强调灵活性和实用性相统一

在政治—军事指挥制度的顶层，北约只是确定了一般性规则和程序，确保每个成员国都能参与其中，共享权益，并未做出严苛的规定和限制。在许多政治与安全实践中，北约始终致力于使各成员国人力与社会资源发挥最大功用，但同样也不拘泥于条条框框。例如，北约秘书处设有三位副秘书长，每位副秘书长都有各自分管的领域，但他们同时还兼任多个委员会主席，为的是确保北约各委员会能够正常履行职能。同样，伴随国际政治与安全环境持续变化，北约许多机构的设立、合并、废止都相当灵活，大部分机构设置、人员使用、资源分配等都不拘一格，因时而动，因情而变。北约在机构设置与人员调整中始终保持灵活性与实用性，目的就是发挥所谓的制度优势。这种做法确实有助于减少各成员国之间的摩擦，有助于推动北约联盟体制始终保持有效运转。

三、北约管理制度存在的问题

北约管理制度固然减少了各成员国的利益纠葛与政策分歧，降低了北约在政治与安全实践中的人力与运作成本，但却无法解决北约作为政府间组织的固有问题。由于历史、地理、资源、国土、人口、经济等因素，各成员国之间始终存在天然差距。各成员国虽然追求跨大西洋联合的共同目标，但是并没有放弃自身利益最大化的政治惯性需要。这就注定了北约的管理制度必然存在短板，该制度必定会掣肘北约的政治与安全实践。

（一）北约管理制度相对松散

不论是基础性制度架构还是具体的人员管理与使用规则，均缺乏必要的权力集中，缺乏统一的权力意志，而且人力资源利用效率低下。这一问题使北约管理制度深受影响，即北约在整体上结构松散、对各成员国缺乏约束力，甚至各成员国持续内讧。例如，从2018年起，当时的美国总统特朗普多次公开声称要退出北约，以此要挟欧洲盟国增加防御开支。从2019年7月起，土耳其总统埃尔多安不顾北约盟国反对，执意购置俄S400导弹系统，为此被美国踢出F-35第五代战机供应系列。此后，土耳其在西地中海与法国对峙，在东地中海与希腊对峙。2019年10月，法国总统马克龙提出，北约正在由于美国的背叛而经历“脑死亡”。2024年3月，马克龙不顾多个盟国反对，声称要向乌克兰派军，招致美、德、意等国反对。由此可见，北约对其成员国缺乏有效约束，在面对危机时常常无法达成共识，既无可供驱使的应急人力，又无富有成效的危机应对处置机制，只能被动应对或者避而远之。这导致北约的国际影响力被削弱，北约在国际风云变幻中经常显得“大而不当”或者“大而无用”。

（二）北约管理制度是各成员国妥协的产物

作为大西洋联盟制度的一部分，北约制度建设实际上是各成员国合作与妥协的产物，管理制度亦如此。自北约创建后，其政治与安全战略的运转均受制于美国，同时受到欧洲成员国的影响。因为毕竟从北大西洋理事会到北约麾下的军队，其所有人员均来自成员国。虽然北约的管理制度竭力避免使其公职人员免受其母国的影响，但这种影响实际上始终存在，而且北约在机构设置、规则制定、程序设定、财务管理、日常行政量等方面均难以彻底隔绝成员国的影响。以北约防御开支为例，大多数成员国防御开支均未达到占GDP2%的北约标准，原因就在于各国都不愿牺牲自身利益为其他盟国承担费用。“北约防务开支分摊这一问题不仅在欧洲盟国与美国之间持续引发关系紧张化，也在北约官僚机构之间引发许多摩擦”［13］59。甚至在俄乌冲突爆发后，也只有11个成员国到 2023年底达标。

长期以来，北约一直致力于管理制度改革，例如增加政治—军事领导机构的权威，增加北约决策的超国家倾向；扩大北约秘书长权限，使之尽可能把握所有重大事项，对政治与军事决策拥有更大的话语权；全面扩大北约秘书处职权范围，将大量原属各级委员会的权力均集中于秘书处等。但这些举措也只能解决管理制度中的部分问题，无法从源头上解决根本问题。

（三）北约管理制度运作成本高昂、功效有限

人所共知，北约拥有庞大的武装力量和先进的武器装备，定期举行各种军事演习，其防务开支超过世界任何组织或国家，但北约一直缺乏安全感。目前，北约公开声称受到俄罗斯威胁，同时受到其他传统或者非传统安全威胁。美国前总统特朗普不断要求欧洲盟国增加防务开支，其言其行虽有维持美欧防务开支平衡之意，但间接印证了北约的不安全感。“北约盟国为了实现集体增长而连续四年实现实际增长870亿美元，特别对普京在2014年吞并克里米亚做出反应，对特朗普总统自2017年起公开施压做出反应”［3］3-4。北约防务开支有很大比例用于人员支出，但庞大的开支并未使北约的防御效能变得更高。北约虽然一直致力于管理制度改革，但是军队保持超大规模、军费连年增加这一状况始终未变，北约在应对新旧安全威胁时始终显得力不从心。这一结果虽然不能完全归咎于管理制度存在欠缺，但从一个层面反映了该制度花费大、收效小这一客观事实。

（四）北约管理制度存在诸多缺陷

北约管理制度的目标、路径、程序以及体系等存在缺陷，有较大改进空间。北约一直自我标榜其价值观，崇尚所谓的制度优势，其管理制度亦如此。这就决定了该制度在本质上具有排他性，即只会接受同质性国家或联盟的制度，不会接受或借鉴异质性国家或组织的模式与经验。虽然北约持续改进其管理制度，不断扩大人力资源管理与使用范围，但这些措施主要是为了进一步强化北约实施域外干预、塑造国际秩序的综合实力，并非为了满足国际和平。因此，北约管理制度及其改革具有某种单边和自我色彩，和国际和平与发展的客观需要并不完全吻合。不仅如此，北约改进管理制度的路径也值得商榷。虽然北约一直在人员管理和使用中倡导多方合作，但所谓的合作基本上以北约为主导，并非平等互利的共赢式合作。例如，北约与欧盟在阿富汗重建中虽然多有合作，但北约的目的是利用欧盟的民事管理的力量与经验，弥补自身在上述领域的能力不足，而非真正致力于建构持久和良性的区域安全与和平。

四、北约管理理念与制度的启示

作为冷战后全球最具影响的政治—军事联盟，北约当前正从各个层面积极插手全球事务，北约对中国的言行就是一个写照。无可讳言，北约在欧洲—大西洋区域安全秩序建构中具有重大影响，对世界其他地区的影响也越来越大。北约在持续展示其硬实力的同时，亦不断宣示其价值观、制度、文化、意识形态等软实力，其中，管理制度一直深为北约及其成员国所自我标榜。该制度给世界其他组织留下重大启示。

（一）北约管理理念和制度有顽固和偏执的倾向

北约管理理念与制度虽然讲求灵活与实用，但也表现出顽固和偏执的倾向。北约管理制度并非只是管理人力资源，也不停留于官僚制度中，而是寄生于大西洋联盟体制中，浸入北约战略理念、防御事务、军事行动等，以及各种横向合作，贯穿于各项制度、规则、理念以及实践。北约管理制度由于相对宽泛，讲求机动灵活，确实有助于各成员国就某些重大问题达成一致，或者绕开北约一些制度设计，或者有意忽略某些问题，或者回避某些成员国的激进政策，减缓各成员国的矛盾，确保北约及其成员国现有的人力资源能够得到充分利用。

但是，管理制度虽有助于推动北约对外扩展与转型，却无法去除其内在矛盾。尽管北约不断改革管理制度，试图以此化解各种内在矛盾，但最终结果并未如其所愿。即北约虽一直试图成为全球安全产品的提供者，但因其纠结于冷战思维与意识形态而只能蜷伏于欧洲地缘政治的窠臼；北约虽一直试图打造超越国家界限的管理制度，但始终无法超越政府合作架构的限制；北约虽一直试图增加防务开支、强化自身军力，但始终受到各成员国不同国家利益的掣肘；北约虽一直试图在冷战后国际事务中大显身手，但庞大的军队和防务开支却无法支撑其在国际安全事务中发挥引领作用。从俄乌冲突所见，北约除持续挑动欧洲地缘冲突外，似乎根本无意或无法解决俄乌冲突，进而使欧洲乃至世界面临核战争的风险。

以北约防务开支而论，北约很难在短期内解决上述问题，而北约内部对该问题的处置也一直存在争议。“有的专家指出，固守2%的防务开支标准是不对的，对北约成员国武装力量规模实施调整才是重点”［14］。可见，不论北约如何改革其管理制度，注定只能解决该制度所涉及的程序、方法、路径等问题，不可能解决深藏于北约联盟体制深处的根本矛盾，当然也谈不上解决由此滋生的新问题。

（二）北约管理制度的思想与现实基础狭窄

北约管理制度看似是一种自由开放的制度模式，但该制度模式的思想与现实基础很狭窄。例如，北约通过大规模东扩，接纳了大量从前苏联分离的国家与东欧国家，将其军队纳入北约武装力量体系；通过推进全球和平伙伴关系计划，在全世界建立伙伴国、联系国以及对话国，使这些国家的自然与社会资源能够为己所用。按照北约的要求，这些新成员国、伙伴国、联系国不仅要在观念、制度以及行为层面坚持北约的价值观与意识形态，还要在指定区域为北约的政治与安全实践提供助力。不仅如此，为了更好地实施域外干预，美、英等国不以北约名义而以意愿联盟方式组建干预部队，按其现实需要实施选择性干预，以此彰显北约的全球影响力。事实上，这种以价值观和意识形态为前提的管理理念与制度在北约内部比比皆是，并不限于武装力量的组成和利用，也遍布其他官僚机构，这几乎成为北约管理制度中一种特有的伦理趋向和标准。

由上可见，北约管理制度不仅以其特有的价值观与意识形态为基础，而且只为欧洲—大西洋区域安全提供自然和社会资源为目标，这种功利化目标与实践在很大程度上决定了北约管理制度只能处于某种自我封闭状态。北约管理制度的特殊性虽然可为北约的发展提供道德与精神助力，增强北约联盟体制的文化内涵与政治凝聚力，但同样也会导致北约无法真正走向全球。尽管未来北约可能越来越多参与国际事务，但这并不意味着其价值观与意识形态能够为国际社会所普遍接受，这也决定了北约无法真正成为全球安全组织。鉴于北约管理制度比较特殊，不利于北约对国际政治与安全走势作出正确判断，因此也很难在国际新秩序中发挥正向作用，这种状况同样不利于国际安全与稳定。

结 语

虽然北约对自身的价值观、战略理念、制度设计等推崇有加，利用一切机会对外宣扬其联盟理念，制定主导全球治理议程的远景规划，但从北约管理制度的利弊得失所见，北约上述意图实际上很难全部实现。北约虽一直试图以改革去除其弊端，但始终无法去除以管理制度为代表的联盟体制中的诸多问题。就此而言，北约要想真正走向世界还有很长一段路要走。

［参 考 文 献］

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［12］Peter Viggo Jakobsen.The indispensable enabler： NATO’s strategic value in high-intensity operations is far greater than you think［M］// Liselotte Odgaard， ed.Strategy in NATO， Preparing for an Imperfect World.New York： Palgrave Macmillan， 2014.

［13］ Dieter Krüger.Institutionalizing NATO’s Military Bureaucracy： the making of an integrated Chain of command［M］//Sebastian Mayer， ed. NATO’s Post-Cold War politics，the changing provision of security.New York： Palgrave Macmillan， 2014.

［14］ Parliamentary Transatlantic Forum Report， 18 June 2020［EB/OL］.https：//www.nato-pa.int/download-file？filename=sites/default/files/2020-07/104%20FOR%2020%20E%202019%20Forum%20Report.pdf.

［责任编辑 王洪军］

Analysis on NATO’s Management Concept and System in the Post War Era

XU Hai-yun HU Ye

Abstract：NATO’s management system includes four aspects： political and military leadership， bureaucracy， armed forces and NATO Parliamentary Assembly. The characteristics of the system include： emphasizing cooperation and consultation， emphasizing the consistency principle， emphasizing continuous reform， emphasizing the priority of great powers and the decision-making of great powers， and emphasizing flexibility and practicality. However， the system has defects in terms of goals， paths and means， and is relatively loose and lacks power concentration; seeking compromise in the structure of government cooperation; the operation cost is high and the efficiency is limited. Although the system has a strong correlation and plays a certain role in maintaining and promoting the development of NATO， its function is limited because of its inherent values and ideology， and weak foundation of thought and reality.

Key words： International Secretariat International Military Staff Department intergovernmental cooperation NATO Parliamentary Assembly