预防性环境公益诉讼中重大风险的司法认定研究

摘要：预防性环境公益诉讼是对环境公共利益保护由事后救济到事前预防转变的回应，但在实践中因为重大风险的认定存在现实困难，致使其功能无法有效展开。因此可以在理论上借助预防原则、比例原则和法所不容许风险理论对重大风险进行检视，并从法律完善和路径优化的角度提出建议，一方面，促进环境实体法的完善，从损害结果的严重程度和发生的可能性定义重大风险内涵，并在举证责任上采用因果关系推断的证明规制；另一方面，通过发挥人民法院认定主体作用、明确重大风险司法认定标准、完善重大风险司法认定保障，进行重大风险司法认定的路径优化。

关键词：预防性环境公益诉讼；重大风险；司法认定

中图分类号：D922.68文献标识码：A文章编号：2095-6916（2024）15-0057-04

Research on Judicial Determination of Major Risks

in Preventive Environmental Public Interest Litigation

Shen Jinfan

（School of Political Science and Law， Northeast Normal University， Changchun 130117）

Abstract： Preventive environmental public interest litigation is a response to the transformation of environmental public interest protection from the aftermath of the relief to the prevention of the change， but in practice， due to the practical difficulties in identifying major risks， its function cannot be effectively carried out. Therefore， in theory， the principle of prevention， proportionality， and the theory of legal risks that are not allowed by law can be used to examine major risks， and suggestions can be made from the perspective of legal improvement and path optimization. On the one hand， it promotes the improvement of environmental substantive law， defines the connotation of major risks from the severity of damage results and the possibility of occurrence， and adopts causal inference as proof regulation in the burden of proof. On the other hand， it optimizes the path of judicial recognition of major risks by playing the role of the people’s court in determining the main body， clarifying the judicial determination standards for major risks， and improving the judicial recognition guarantee for major risks.

Keywords： preventive environmental public interest litigation; major risks; judicial determination

习近平总书记提出，要推动绿色发展，促进人与自然和谐共生［1］，这为加强我国环境保护确定了奋斗方向。我国经济社会的发展迫切需要强化对生态环境的保护，要求环境保护不局限于损害救济与赔偿，环境公益诉讼保护环境公共利益，需着眼于事前的风险预防，预防性环境公益诉讼正是对此需求的回应。

一、预防性环境公益诉讼中重大风险司法认定的现实问题

“对具有损害社会公共利益重大风险的污染环境的行为提起诉讼，法院应当受理”，预防性环境公益诉讼在2015年有了司法解释依据，但从实践来看存在着诸多问题。例如，重大风险范围不清致使认定困难，证明责任分配不明致使举证困难，责任承担方式有限致使履行困难，对司法实践产生了消极影响，不利于现实开展。为促进预防性环境公益诉讼，需要对重大风险的意涵进行全面且深入地研究，贯彻以预防为主的环境保护原则，发挥该制度的预防性功能，实现对环境公益诉讼功能的优化，完善我国相关制度，将环境风险阻遏在向损害转化的过程中，削减由环境问题引发的重大社会矛盾，保护公民的程序性环境权。

二、预防性环境公益诉讼中重大风险司法认定的理论检视

预防性环境公益诉讼以其前瞻性，将环境重大风险阻遏在实际损害发生之前，成为新时代环境公益保护的有效手段。在预防性环境公益诉讼的研究中，重大风险因具有不确定性，在实践中难以认定，成为该制度不能发挥其应有作用的一大难点。对此，可以以预防原则、比例原则和法所不容许风险理论进行检视。

（一）预防原则视角检视

预防原则有弱风险预防原则和强风险预防原则之分。弱风险预防原则主张对有限的风险进行有限的预防，在进行风险预防前，首先要考量风险是否会引发严重或不可逆的损害，如果会造成严重或不可逆的损害，则要采取成本效益合理的措施进行预防。强风险预防原则是以无限的措施应对无限的风险，在预防风险时所采取的措施并不计算其成本，应对的风险是并不要求其转变为达到严重质性要求的实际损害。我国在应用风险预防原则时，不应当适用强风险预防原则，其对于环境风险采取不计成本的预防措施，不仅会增加司法成本、经济成本等投入，还会阻遏科技和经济的发展。应当适用弱风险预防原则，精确地识别重大风险，将不确定的重大风险先假设为确定的实际损害，判断其危害程度，再通过科学技术评测、社会一般人观念等方法来综合评判重大风险转化成实际损害的可能性，以此来规制重大风险的不确定性。

（二）比例原则视角检视

风险的规制极易陷入两个极端，一方面是过度规制，另一方面是规制不足。遵循比例原则可以划定重大风险的范围，一方面，不能凡风险必认定为重大风险，无限度保护生态环境，不考虑环境对于风险的承载能力和环境自身的净化和修复能力，这会限制开发者的自由，阻碍经济和科技的发展；另一方面，不能不作为，纵容潜在的环境风险肆意生长，演化为环境重大风险，并在未来发展出严重或不可逆的损害后果。由此，应合理设置行为人的风险控制义务。一方面，行为人制造的风险在环境承载力的承受范围中，即便该风险会引发轻微的实际损害，但并非严重或不可逆的损害，自然环境在一段时间内即可通过自我净化等方式修复，此时不必对行为人设置过度的风险控制义务，也不必通过预防性环境公益诉讼限制其行为；另一方面，行为人制造出重大环境风险，不及时履行风险控制义务将引发严重或不可逆的损害时，要注重履行措施是否合乎比例，是否适应风险制造者的履行能力，履行措施应当能够符合行为人的成本效益衡量，行为人履行义务和采取措施的成本不应当大于其可能获得的收益，而当某个风险义务的履行或风险预防措施的实施会给行为人带CaCswZIAg7a1ApBMVRNLmQ4OqLFcWWkyvMleAeMg/O0=来无法承担的负担时，允许并帮助行为人采取其他替代性措施来承担环境风险义务。

（三）法所不容许风险理论视角检视

法所不容许风险理论以法律来分配风险，将风险以法律规定的形式予以明确，僭越法定风险的行为为法律所不容许，而实施该行为的主体会遭受法律的消极评价［2］。该理论的前提条件是，构建出理论与具体案件事实之间能够适用法律推理的逻辑关联性基础，通过客观归责，为环境重大风险识别提供客观方法。参照刑法学认定犯罪的思路，确定重大风险认定的如下思路：首先，根据环境法的要求，设置重大风险法定构成要件；其次，对具体案件事实中满足构成要件的部分进行形式审查与实质审查；最后，对符合形式上各要素事实，且实质上达到环境法所不容许限度的风险，可以认定该案件事实构成环境重大风险［3］。需要指明的是，法所不容许风险具有两重特征，首先其是客观存在的风险，其次是超过了法定限度的风险。在预防性环境公益诉讼案件中，判断具体案件事实要从形式与实质两方面进行审查，既要审查形式上是否符合构成要件要素，又要审查实质上超越环境法所不能接受的风险限度。首先，根据法定的构成要件审查案件事实是否符合构成要件所指向的事实，此为形式审查，当形式审查符合后才能进入第二步的实质审查。其次，司法人员对于案件事实是否达到重大风险进行评价，并给出最终的认定结果。司法人员的评价并不仅仅依赖科学检测和数据报告等科学理性标准，还应该包含社会一般人认知、司法人员的自由心证等经验认定标准。

三、预防性环境公益诉讼中重大风险司法认定的法律优化

（一）明确重大风险的内涵

明确重大风险的内涵，需要从重大风险基础对象和重大风险程度两方面分析。

重大风险基础对象是预防性环境公益诉讼所保护的社会公共利益范围［4］，也即法律所指向的客体法益。要判断重大风险行为是否会对环境公共利益造成污染和破坏，就需要明确环境公共利益的范围，首先要排除的是人身财产损害，环境民事公益诉讼的救济客体是环境公益损害。污染环境、破坏生态的行为既可能造成环境公益损害，也可能造成私人人身、财产权益损害，还可能同时造成上述两种损害，但环境民事公益诉讼的目的仅在于预防及修复公益的损害［5］。因此，在环境民事公益诉讼中，认定重大风险时仅需考虑环境本身。

重大风险是发生可能性和后果严重性的总和，其风险程度应当从环境本身入手对损害结果的严重程度和发生的可能性进行判断。重大——损害后果的严重程度：其内涵要从以下几个方面考虑。首先，司法人员根据社会一般人常识，依据专业机构鉴定或环境影响评价，通过自由心证判断损害结果的“有无”。其次，考虑损害的对象，若该对象具有较高的经济价值和生态价值或数量较多，就可以被纳入重大范畴。最后，考虑损害行为影响的深度和广度，若影响面积较大，影响生态利益广，对该区域环境损害具有不可逆性，则可以纳入重大范畴。风险——损害后果发生的可能性：损害发生的可能性应当具有高度盖然性。建议将重大风险的内涵定义为：对公众所享有的社会公共利益造成重大威胁，将有可能造成严重或不可逆的环境损害，且该损害的发生具有高度盖然性。

（二）重构因果关系举证规则

重构因果关系举证规则，将举证责任倒置规则转变为因果关系推定规则。

在预防性环境民事公益诉讼中，风险并未转换为实际损害，是否会对环境造成不可逆的损坏具有或然性。因此，法官的判断应就“被告行为对环境的开发行为”与“客观环境的现存状态”，“客观环境的现存状态”与“对环境可能造成不可逆的破坏”之间是否具有因果关系进行双重的判断。所以，对于预防性环境民事公益诉讼应采用因果关系推断的证明规则。因果关系推定规则在一定程度上可以称为是对风险预防原则和比例原则的双重体现，有利于准确认定案件事实、节约司法资源、防止当事人滥用诉权，并在经济发展和环境保护之间做到稳定平衡。一般来说，原告应向法院提交初步证明材料，用以证明被告的行为具有造成环境公共利益严重或不可逆损害的可能，这种损害既有可能是环境污染，也有可能是生态破坏。由于是否会对环境造成不可逆的损坏具有或然性，原告的初步证明标准只要达到低度的盖然性即可；然后由法官根据自身的经验对案件的事实进行审查，倘若法官对证明材料针对的案件事实能够形成内心确信，那么就由被告提供证明材料用以证明其行为与损害结果的发生不存在主观上的因果关系，被告如不能证明不存在主观上的因果关系，则应承担证明不利的法律后果；如法官对于原告提交的初步证据材料没有形成内心的确信，则被告仅需承担客观上的证明责任即可。

四、重大风险司法认定的路径完善

（一）发挥人民法院认定主体作用

明确法院作为认定重大风险的主体。在当前的司法实践中，法院因对重大风险缺乏统一的认识，法官多依据环境风险评估报告径行裁判，行使自由裁量权，无法妥善处理预防性环境司法权和环境行政权间的关系，令司法裁量流于形式。环境重大风险认定依赖环境专业知识，而法官并非环境专业人士，于是过度依赖其他主体的认定方式或结果。应当发挥司法机关主观能动性，在现有的理论和框架下准确认定重大风险情形，以裁判理性发挥风险预防功能具有重大意义。在法庭审理过程中，法院应当厘清重大风险的内容，听取两造关于被告行为是否构成重大风险的举证与质证，最后根据案件事实与法律规定做出自由裁量。

赋予行政机关、专家辅助人以专家证人的身份［6］。在环境公益诉讼中，事实的认定和证据的认定都具有极强的专业性。明确人民法院认定主体作用的同时，也要吸纳社会智慧辅助人民法院认定事实、审理案件，可以将行政机关和专家辅助人纳入辅助认定主体。其具备专业的人员和专门的投入，掌握了专业的环保知识和技能，能够弥补法院在专门事实认定上专业性的不足，能通过专业的采样、勘察、规划，能更方便地认定某一行为是否会对环境造成严重侵害，或是否达到重大风险的破坏标准，从而为法院认定提供一定的参考。另外，法院通过建立或完善相关环境专家论证，弥补法律人自身专业上的不足，由于重大风险认定存在主体功能上的差异，相关环境专家可通过听证会，对环境风险进行评估。相关专家辅助人通过对直接风险与间接风险的论证，为法官参与环境司法提供参考。并且，环境专家辅助人直接服务于法官而不受当事人委托，可以最大限度保障论证的公平与公开。

（二）明确重大风险司法认定标准

明确环境污染风险的认定标准。首先，严格遵守环境质量标准，环境质量标准具有双重属性，分别是技术性和法律性。为保证技术规范的精确性，应当从技术性出发，充分考虑环境现实，在不同功能区、不同的有害物质、不同的环境介质下，综合考虑公众承受力和环境的承载力，通过计算对各风险要素做出最精确的评估，符合科学性的要求。其次，强化环境基准研究，提高环境质量标准制定的科学性，辅助司法判断。为保证环境标准的客观科学性，应当实事求是，对环境基准进行长效部署，考虑不同地区的差异性，实现环境污染风险认定标准的本土化。

明确生态破坏风险的认定标准。在司法实践中，生态破坏风险大体可以被划分为两种，破坏生态系统风险和威胁珍稀濒危野生动植物存续风险，因此应当从这两方面入手明确生态破坏风险的认定标准。首先，合理规划生态保护红线区［7］，保护生态环境。通过明确易受破坏的区域，警示公众避免在此区域进行开发利用活动。其次，针对保护对象，及时更新《国家重点保护野生动物名录》和《国家重点保护野生植物名录》。这是认定濒危物种的重要文件依据。对近年内动态变化严重的物种，生存环境的变动、种群数量的变化等，应当引起重视，及时更新其在名录中的级别，在保证时效性的同时更好地辅助司法人员做出认定生态破坏风险的判断。

（三）完善重大风险司法认定保障

改进环境风险评估。首先，提高环境风险评估的法律效力，加强对环境风险评估的相关立法。其次，在现有基础上扩大环境风险评估的范围，包括环境污染风险和生态破坏风险，最重要的是环境公共利益风险，即公众的健康风险尤其不能忽略，因为污染环境或破坏生态，最终还是要由公众埋单。我国审判机关可以考虑将重大风险的认定纳入司法鉴定，包括对损害行为、可能造成的结果以及因果关系的鉴定等。

健全公众参与机制，发挥公众监督作用。环境风险与公众的生产生活息息相关，生产者往往为了经济利益，牺牲社会公共利益进行开发和经济建设，暗含着重大风险的可能。这种可能性往往会演变为重大风险，向环境实害转换，危及公众的个人利益。因此有必要为公众参与提供有效途径，发挥公众对于环境风险的监督功能，平衡公民个人利益、企业经济利益和社会公共利益。保障公民参与的同时要构建科学规范的监督机制，防止公民的滥诉，引导公民在法律许可的条件下进行监督。

五、结语

预防性环境公益诉讼顺应环境保护的时代需要，是对社会公众期待在美好环境中生活的现实渴望的法律回应。以法律原则和法学理论检视重大风险，能够为重大风险的意涵明确提供思路，为重大风险司法认定的法律规制和司法认定提供更多路径，能够促进预防性环境公益诉讼的功能发挥，正确识别出环境重大风险并将其阻遏在风险阶段，避免环境实害的发生。

参考文献：

［1］习近平.高举中国特色社会主义伟大旗帜 为全面建设社会主义现代化国家而团结奋斗：在中国共产党第二十次全国代表大会上的报告［J］.党建，2022（11）：4-28.

［2］郝艳兵.风险刑法：以危险犯为中心的展开［M］.北京：中国政法大学出版社，2012：114.

［3］张旭东，郑烽.预防性环境民事公益诉讼中环境重大风险认定研究［J］.中国地质大学学报（社会科学版），2023（2）：43-56.

［4］张洋，毋爱斌.论预防性环境民事公益诉讼中“重大风险”的司法认定［J］.中国环境管理，2020（2）：138-144.

［5］最高人民法院环境资源审判庭.《中华人民共和国环境保护法》条文理解与适用［M］.北京：人民法院出版社，2014：304-305.

［6］康景文.论预防性环境民事公益诉讼中“重大风险”的认定：以事实认定的正当性为视角［J］.河南社会科学，2023（4）：76-84.

［7］于文轩，牟桐.论环境民事诉讼中“重大风险”的司法认定［J］.法律适用，2019（14）：25-32.

作者简介：沈锦帆（2002—），男，汉族，湖北荆州人，单位为东北师范大学政法学院，研究方向为环境法。

（责任编辑：王宝林）