行政不作为的防治对策研究

[摘 要]现阶段，行政不作为的问题在实践中广泛存在，与超越职权和滥用职权的表现形式恰恰相反，但这种不负责任、不履行职责的行为有着同样严重的危害，行政不作为侵害了行政相对人的利益以及国家和社会公共利益，损害了政府的威信，违背了依法行政的基本原则，背离了职权职责的统一性。因此，研究公务员行政不作为对于我国构建完整的科学行政行为理论体系、促进行政机关依法行政、维护相对人权益具有十分重要的意义。文章梳理了现阶段行政不作为产生的原因，针对防治我国的行政不作为现象提出了相关建议，以供参考。

[关键词]行政不作为；成因；责任追究；对策

中图分类号：D922 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）15-0067-03

★学科项目：作者所属专业系2020年广东省重点专业—行政管理专业（项目号：2020ZDZY001）；2021广东省一流本科专业建设点—行政管理专业

一、行政不作为的内涵及表现形式

行政不作为是指国家行政机关及其工作人员在履行国家赋予的法定职责时，违反国家法律规定，没有履行或者拖延履行，从而损害公民个人利益或社会公共利益，是一种违反社会公共伦理精神的行政行为。在实践中，行政不作为的表现形式主要有以下几个方面。

（一）行政职责范围实施方面

行政职责是指行政人员在行使国家赋予的行政职权、实施国家行政管理活动的过程中，必须承担的法定义务。具体要求行政人员依法履行义务，不失职；遵守权能和权限，不越权、不滥用职权。但是，一些公务员在工作时间脱岗、漏岗、延误正常公务，对不属于本单位职责范围或不宜由本单位办理的事项，不解释、不说明、置之不理；对职责范围内的事项无正当理由不在规定时限内完成或作出明确答复；对于涉及自己管理权限范围内的事务不尽职责，导致相关人的合法权益得不到保护。例如，某县连续发生了多起教师状告教育主管部门不履行保护教师合法权益的法定职责的行政诉讼案件，皆因教育主管部门未能受理和处理有关学校损害教师权益的纠纷。依照《中华人民共和国教师法》第三十九条的规定，教师对学校或者其他教育机构侵犯其合法权益的，或者对学校或者其他教育机构作出的处理决定不服的，可以向教育行政部门提出申诉，教育行政部门应当在接到申诉的三十日内予以处理。

（二）行政程序实施方面

行政程序是指行政机关行使行政权利、作出行政行为所应遵循的方式、步骤、顺序和期间的总和。行政程序实施方面的不作为具体表现为：对应公开的事项不公开或公开不及时、不真实、不全面；对依法、依规应办理的事项敷衍塞责，推诿扯皮，拖延不办，顶着不办；工作中需要与其他有关部门共同研究解决的事项，当与有关部门协商不能达成一致时，未及时报请上级领导或机关裁决，久拖不决；不按程序依法进行听证、招标、投标、拍卖、检验等。

（三）行政责任实施方面

公务员在行政行为过程中，对管辖范围内的行政不作为问题失察失管，致使管辖范围内多次出现行政不作为问题，或者因本身的行政不作为导致出现严重责任事故；对于损害国家利益的行为，从本地区或本部门利益出发，听之任之。

（四）行政执行实施方面

行政执行包括的主要环节有执行的准备、执行的实施、执行的监控。不少公务员在行政执行的时候方式方法不科学、不得当，往往使复杂的问题简单化，工作时效率低下，就是因为没有把握好主次矛盾及矛盾的主要方面和次要方面，使简单的问题变得复杂、明朗的局面变得模糊，出现付出很多、效果很差，即老百姓说的“出力不讨好”的现象。

二、行政不作为产生的原因

（一）行政人员责任意识缺失

在权与责的问题上，注重权而忽视责。在有些行政人员的观念中，“官本位”只能等于“权本位”，却没有或很少有“责本位”的意识，只知道当多大的官有多大的权，却没有想到要负多大的责。在对与错的问题上，往往是不求有功，但求无过。有些行政人员认为只有违法者才有过错，官场上对于“无作为”但不犯错误的行政官员则缺乏有效的约束力，导致“不求有功，但求无过”“无过便是功”甚至成为很多人的为官之道。“一朝做官，一生平安”的思想在很多行政领导干部的头脑中根深蒂固。在对上负责还是对下负责的问题上，注重对上负责而忽视对下负责。有些行政人员认为对上级领导负责至关重要，这关系到自己的“乌纱帽”，关系到自己的权力、地位、荣誉和利益，对下则是无所谓的态度。于是，“唯命是从”“唯唯诺诺”成为官场上一种通行的准则。

（二）行政法律法规、制度不完善

我国有权制定法律法规、制度的政府和部门较多，但是针对行政不作为的相关法律法规、制度较少，关于行政机关行政行为的方式、时效的相关立法不统一、不协调。针对行政主体的行政不作为给行政相对人带来的损害，《中华人民共和国国家赔偿法》也没有规定要承担哪些赔偿责任，在没有法律的约束和监督的条件下，一些行政机关随意不作为。另外，有些法律法规、制度之间出现立法冲突或者管辖权的交叉，令行政主体无所适从。立法的缺陷往往导致制定的规范性文件不缜密，甚至超越了立法权限，下级行政机关在行政执法中必须服从上级领导，导致行政机关在具体实施行政执法时不知所措，产生大量的行政不作为。

（三）激励机制不完善，人事考核不规范

1.考核标准过于模糊

《中华人民共和国公务员法》中规定的对公务员的考核内容主要是“德、能、勤、绩、廉”五个方面，但这五项标准只是原则性的规定，以定性考核为主，忽视定量考核，考核指标也缺乏针对性。由于工作性质、工作特点差异大，部门之间、被考核者之间缺乏可比性，经常使考核的结果不公正，这既违背了考核的目的和原则，又未达到考核的预期效果，弱化了考核激励的效力，失去了考核的严肃性。

2.考核结果应用不到位

一是考核结果未能与报酬激励机制挂钩。

二是考核结果未能与职务晋升激励机制完全挂钩。尽管公务员法规定考核是公务员选拔任用等方面的重要依据，但在具体工作中，考核结果与选拔任用还存在较大的距离，只有当一名干部在选拔任用过程中进入一定的程序和环节时，才能根据考核结果酝酿初始提名人选，因此，考核结果缺乏职务晋升激励导向作用。

三是考核结果未能与培训激励机制完全挂钩，不少干部参加培训是由领导指定的，培训激励与考核结果无关，对个人发展起重要作用的培训激励机制在考核中未能体现。另外，考核结果缺乏反馈也是存在的重要问题。

3.晋升制度不完善

晋升是对行政人员“德、能、勤、绩、廉”的全面肯定，晋升机制运用得当，将对行政人员产生良好的激励作用。我国行政机关的晋升制度中普遍存在以下问题：《中华人民共和国公务员法》并没有明确规定晋升应采用的方法、制度，以及晋升必须达到的考核条件；由于地域的差别，每个行政机构晋升的标准不统一；缺乏监督的制度保障；下级的晋升一般是由上级决定，人情因素严重影响晋升的公平。此外，一些单位仍然是论资排辈，导致一些年轻有为的公务员丧失最佳发挥才能的时机。我国虽然在《国家公务员暂行工作条例》中明确规定“国家公务员的晋升，必须坚持德才兼备、任人唯贤的原则，注重工作实绩”，但是，在现实中公务员晋升主要还是领导说了算。

通过表1可以看出，影响干部晋升的作用因素排在前三位的是“主要领导赏识”“各种关系、家庭背景”“政绩”。在干部选拔任用的首要影响因素中，所有干部均选择“主要领导赏识”。除了厅级干部选“政绩”、科级干部选“群众公认”之外，其余的各类干部均选择“各种关系，家庭背景”。从表1可知，在现实的干部晋升中，没有按照有关法律制度规定进行，一些不合理的因素仍然发挥了重要作用[ 1 ]。

（四）行政机关职能重叠、交叉

尽管我国政府体制已经过多次的机构改革，但都没能摆脱“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的怪圈，行政机构的设置仍不尽合理，导致行政部门对自己的职责范围模糊不清，或即使职责范围清晰，又因为牵涉部门众多，缺乏统一的管理机构，产生相互扯皮、相互推诿的现象，导致应履行法定职责的部门不能作为或不愿作为。目前，行政执法中多头执法、多层执法问题也比较普遍。一方面，政出多门，各部门从不同层面作出规定，标准各异，在客观上造成了行政执法者不作为、乱作为或难作为。有些地方还存在不同程度的保护主义。

三、对行政不作为的预防和整治措施

（一）完善行政法律体系

行政程序法的制定就是要对行政机关实施行政行为的步骤、顺序、时限等作出明确规定，使行政机关行政管理有章可循，使行政相对人合法实体权利依赖于程序得以正确顺利地实现，从根本上克服目前“不作为”行政案件的审判操作、实体把握等无所适从的局面，制约行政不作为。目前，全国人大有关机构已经把行政程序法列入立法规划。在很多情况下，往往都是国家机关行为起着主要的作用或是主要原因，才会导致受害人的致害行为。因此，对于《中华人民共和国国家赔偿法》的该条文，建议增加限制性内容，即“因公民、法人或者其他组织自己的行为致使损害发生的，国家不承担赔偿责任，但行政机关及其工作人员有违法或者过错的，国家承担相应赔偿责任”。

（二）落实行政人员个人的岗位职责

对政府的行政人员进行明确且严格的职责分工，以法律法规的形式确定岗位说明书。按照专职专责原则，落实行政人员的个人职责。对于那些因人设事的机构和岗位，一律撤销。建立以职位分类为主、以品位分类为辅的行政人员分类管理模式。按照工作需要定岗位，按照职能定编制，每个岗位都由每个行政人员独立负责，实现岗位责任制，克服传统政府中机构臃肿、人浮于事、责任不清、不予追究也无法追究的现象，解决越位、缺位、错位问题。

（三）规定行政主体的办事时效

行政主体应在合理的期间内作出行政行为，否则应视为不作为。法律应该对合理期间作出明确的规定，以确保行政行为的高效、及时。行政机关除不可抗力等不能作为外，如果不能在法定期限内履职完毕，要追究办理人员和行政机关的责任。如果造成严重后果，要认定其违法，这样使行政审判中的“拖延履行”认定有明确的说法，赋予行政相对人更多的权利，更好地保障行政相对人的合法权益，强化行政相对人的地位，使双方权利、义务趋于平衡。

（四）完善工作绩效的考核制度

注重考核内容的全面性，要充分体现不同区域、不同层次、不同类型的特点，紧密结合各地区各部门实际，抓紧确定和建立各有侧重、各具特色的考核内容和指标。针对不同区域主体功能定位，突出不同区域的考核重点。按照不同岗位的职责和工作目标，把共性内容和个性内容结合起来，把过程性情况与结果性指标结合起来，考核分析工作思路、工作基础、精力投入、作风转变、效能提升、制度完善等情况。为使考核在教育、激励和监督基层党政干部等方面充分发挥作用，要充分利用考核结果，加大对优秀行政人员的奖励力度，待晋升人选应优先考虑那些考核结果比较优秀的公务员。将考核结果为不合格的公务员，给予降职、辞退、转岗、下岗的处罚，真正起到激励的作用。要增加绩效考核结果档次，应由原来的四个考核等次增加至五个等次，即特别优秀、优秀、称职、基本称职、不称职，更加客观具体地反映每一个公务员的工作情况，增强考核的激励作用。

（五）建立行政不作为追查制度

对行政不作为行为，要由政府法制、纪检监察等部门追踪调查，让每个行政不作为违法案件都有追查结果，加大对行政主要领导者的行政督察力度，让公共权力机关的公职行为始终置于一定的压力和动力之中，给行政不作为者亮出“红牌”，最大限度地遏制行政不作为现象的泛滥，对直接责任人和主要负责人坚决予以处理。

四、结语

行政不作为是对行政职权的消极放弃，它与依法行政背道而驰，损害了政府的形象，损害了人民群众的切身利益。因此，必须增强责任行政意识，分析问题，查找原因，采取加强行政监督、落实执法责任制等相应的措施，切实推进依法行政。

参考文献：

[1]李烈满.健全干部任用选拔机制问题研究[M].北京：中国社会科学出版社，2004.