养老服务公私主体的责任分担：基本原则、理论阐释与实现路径

关键词 养老服务 国家辅助性原则 责任分担

〔中图分类号〕Ｄ６６９．６；Ｄ９２２．１ 〔文献标识码〕Ａ 〔文章编号〕０４４７－６６２Ｘ（２０２４）０７－００９５－１２

党的二十大报告明确提出要发展养老事业和养老产业，优化孤寡老人服务，推动实现全体老年人享有基本养老服务。我国人口老龄化日趋严重，推进养老服务体系建设是积极应对人口老龄化的重要举措，而推进养老服务体系建设在我国当下则着重体现于构建多层次养老服务体系，推动多元主体共同参与养老服务供给。《关于推进基本养老服务体系建设的意见》亦提出要将“共担性原则”作为推进基本养老服务体系建设的工作原则，意在充分发挥家庭、社会与政府等不同主体的作用。① 责任作为公私主体共同完成养老服务给付任务中的核心命题之一，在公与私的关系交织、流变与分离过程之中，公私主体不同的利益站位与行为方式可能导致各主体各行其是、责任失序，间接侵害老年人的养老权利，并阻碍养老服务体系的发展与完善。因而亟待回应的课题是：如何消解由私主体承担养老服务给付任务所引致的风险？在我国基本养老服务由兜底性向普惠性方向发展的背景下，如何明确政府的角色定位，其应当承担何种性质的责任？公私主体各自的责任应当怎样实现？作为确立责任履行次序与国家介入其他私主体事务依据的国家辅助性原则，为解决养老服务公私主体责任分担的难题提供了有效路径。本文以该原则为研究基础，旨在通过对养老服务公私主体责任分担问题的探讨，避免因各主体责任不清以及政府责任转移而导致的老年人权利保障风险，进而为养老服务多元主体供给体系的优化提供理论借鉴。

一、国家辅助性原则在养老服务领域的引入

养老服务公私主体应当依据国家辅助性原则进行责任分担。国家辅助性原则旨在厘清国家与其他主体涉及同一事务时各自的责任分配，该原则的实质内涵指向国家如何承担责任，即国家应处于补充与协助个人及社会主体之地位，优先强调个人的能动作用和社会团体的积极行动。① 具言之，国家辅助性原则具有消极与积极两个层面的价值定位。消极层面侧重于尊重私主体在处理相关事务上的优先权，国家应当处于最后的、辅助性的地位，不得越过其他主体进行不当干预；积极层面强调在私主体无法独自解决问题时，国家有义务进行干预。② 养老服务领域引入国家辅助性原则具有现实必要性，其可以作为确立养老服务公私主体责任分担的核心法律原则。此外，不同类型的养老服务对主体责任的分配有所区别，因而需要进一步讨论国家辅助性原则在养老服务领域的具体适用空间。

１．国家辅助性原则引入的必要性

第一，养老服务的基本特质与国家辅助性原则之间具有较高的契合度，引入国家辅助性原则能够实现对养老服务公私主体责任的合理分配。适用国家辅助性原则应当具备两项条件，即某一领域存在大小不同的各类社会单元，且在任务分配上可由不同的社会单元共同完成。③ 从法律规范角度来看，《老年人权益保障法》的诸多条文均体现出家庭、社会与政府等不同主体共同参与养老服务之意蕴。④ 从理论层面来看，强调国家的辅助性已成为当代给付行政的基本法原理，⑤养老服务作为行政给付的重要内容，在法理上自然也应具有适用国家辅助性原则的余地。若要推动多层次养老服务体系建设，则应当充分发挥不同主体的积极作用，重点在于明确公私主体责任的分担。而国家辅助性原则所调整的正是公私主体之间的责任分配，故该原则之引入与我国养老服务发展的现实所需相契合。

第二，引入国家辅助性原则能够更好地发挥对私主体的积极引导与促进功能。我国养老服务历经多年发展正逐步形成多元共治的局面，但不同主体的作用有所差异，特别是私主体作用的发挥仍不够明显。《“十四五”公共服务规划》提出要积极发展普惠性养老服务，在我国养老服务从补缺型福利向普惠型福利转变、覆盖人群范围不断拓宽以及老年群体需求日益多样化的现实境况之下，需要更充分地提升私主体的自治力与成长力，利用其专业性、高效性等优势通过公私协力完成养老服务给付。国家辅助性原则强调优先发挥私主体的能动作用，该原则在进行养老服务责任分配过程中对私主体的引导与促进，能够有效弥补重视政府而忽视私主体自主性的不足。

第三，引入国家辅助性原则有利于准确把握政府在养老服务中的地位和作用。西方福利国家对福利供给责任的演进大致经历了部分国家责任、全面国家责任以及多元主体责任等阶段，在我国致力于实现共同富裕的背景之下，如何正确认知政府在养老服务给付中的地位和作用是关键之所在。共同富裕内在要求共建、共治与共享，养老服务高质量发展客观要求多主体参与共建，则养老服务给付责任在理论上不应由政府独自承担，在此方面政府的地位带有一定“衰退”色彩。但给付主体的多元化并不必然导致政府在养老服务领域地位的弱化，与其说是政府责任的“退缩”，莫如说是履职方式的改变。事实上国家辅助性原则在强调其他主体分担责任的同时并非否定政府的地位与作用，其积极层面决定了政府介入的必要性，因此国家辅助性原则的适用有利于准确认知政府的地位并推动其责任的适当履行。

２．国家辅助性原则的适用空间

养老服务可区分为基本养老服务与非基本养老服务，基本养老服务强调基础性、兜底性与普惠性，旨在满足老年人的基本服务需求；非基本养老服务强调市场性，旨在满足老年人更高层次与水平的服务需求，本文将养老服务公私主体的责任分担限定在基本养老服务语境之下进行讨论。基本养老服务具有兜底性与普惠性的双重面向，在服务对象上，既注重优先保障特殊老年群体，又强调面向全体老年人，国家辅助性原则在基本养老服务中是否具有适用空间须进一步考察。对于兜底性养老服务，此种养老服务主要表现为对面临特殊困难的老年人提供社会救助性质的生活照料服务，如特困人员供养。国家辅助性原则为社会救助法所应遵循的基本原则之一，因此若要对上述人群提供兜底性质的养老服务，亦须适用该原则确定各主体的责任分配。在老年人无法进行自我照料以及其他私主体亦无力为其提供照料服务之时，政府应当承担起主要的、兜底性的养老服务给付责任。同时该原则消极层面的价值定位旨在强调私主体的能动作用，实践中政府亦可通过与社会进行合作的方式共同完成服务给付，从而体现国家辅助性原则的上述意旨。对于普惠性养老服务，我国养老服务正实现从补缺型福利向适度普惠型福利再到普惠型福利的转变，普惠性养老服务的覆盖人群范围更为广泛，面向社会全体老年人，服务内容亦相对丰富，既包括基本生活需要类服务，亦包含部分更高层次需求的服务。① 在责任主体方面，普惠性养老服务中能够切实承担责任的主体更加多元，包括家庭、营利性组织、非营利组织以及政府等。政府和其他主体共同参与普惠性养老服务体系建设，不再强调其单一责任，与适用国家辅助性原则的基本条件相契合。

综上，在当前阶段，我国基本养老服务应包含兜底性养老服务与部分普惠性养老服务。② 对于兜底性养老服务，其指向的人群主要为面临特殊困难的老年群体，在老年人及其他私主体无力承担责任时，政府应当依据国家辅助性原则的要求承担兜底性责任。对于普惠性养老服务，其指向的人群不再局限于兜底性养老服务中的特殊老年群体，责任主体更加多元，公私主体亦可依照国家辅助性原则的要求厘清各自关系，实现责任的合理分担。

二、养老服务公私主体责任分担的理论阐释

社会保障责任主体主要包括国家、社会与个人三类。③ 养老服务中的个人主体主要指老年人以及作为集合体的家庭；社会主体既包括营利性组织如企业，又包括具有公益性的非营利组织，后者在我国主要是指带有“民间性”色彩的社会服务机构、社会团体以及基金会等；④国家主体则主要指政府。政府属于公权力主体，社会与个人则属于私主体，由此形成公、私两类主体。在理论上，扶养的最高原则为自己扶养再他人扶养，私的扶养再公的扶养。① 个人对自身的生存照顾负有首要责任，即要强调老年人的自立性地位，同时家庭和社会主体亦对养老服务之给付负有重要责任。在上述私主体有效承担养老服务给付责任的情况下，代表公权力主体的政府应当承担起担保责任。

１．养老服务公私主体责任分担的基本定位

养老服务涉及对老年人的生存照顾，就生存负责之演变脉络而言，基本逻辑为由“个人生存负责”到依靠社会团体力量解决生存照顾的“团体负责”，再到由政治力量提供个人生存保障的“政治负责”。②国家辅助性原则进一步明确了生存照顾责任主体的顺位问题，即生存照顾责任被区分为个人责任、社会责任与国家责任，三者通常是先后排列、逐步递进的关系。因此从宏观上来看，在养老服务给付责任主体的范围划定中，个人与社会此类私主体的责任优先于政府责任。在私主体为老年人提供养老服务存在客观障碍时，政府应当发挥积极作用。更进一步来说，基于政府执行行政任务密度之观点，行政责任由强至弱可被区分为“履行责任”“保障责任”与“接管责任”，③该观点与国家辅助性原则的核心要义较为契合。“辅助性”意味着政府在养老服务给付方式的选择上存在先后序位，即政府虽对养老服务的给付承担责任，但在具体的履行方式上并非意味着政府须直接为老年人提供服务。任务的国家化并不排除私人参与之可能性，行政任务的履行并非必然采用行政法来规范，亦可通过私法的方式让私法自治原则得以适用。④ 因之，政府可优先通过公私合作的方式推动私主体进行养老服务给付，使其承担“履行责任”。如政府除了可通过开办养老院等形式提供养老服务外，亦可通过向其他私主体购买养老服务的形式实现养老服务责任实际承担者和服务实际提供者的分离。⑤

由此，私主体在养老服务中的责任具有两种样态。从外部来看，老年人、家庭与社会此类私主体对养老服务的给付具有理论上的责任，此种责任的法律属性属于私主体自身的独立责任，与国家责任无关，实质上是公私主体外部责任的分担。从内部来看，在具体的养老服务给付方式上，社会主体可通过政府向其购买养老服务等方式，承担具体的履行或执行责任。此时私主体的责任是公私合作中具体内部责任分配的体现，即基于私主体与政府之间的契约关系，由政府转移到私主体的责任。上述方式须由政府付费，本质上仍是政府责任的体现，但作为服务实际提供者的私主体也借用此种合作方式履行对老年人的给付责任，故此种实际履行的责任实质上具有国家责任和私主体责任的双重面向。因此，私主体的责任主要是一种具体的给付责任，政府对养老服务进行直接给付的责任在一定程度上被私主体所替代，但其他方面的责任不应当遁入私法。“辅助性”无法成为政府逃避责任的借口，理由为积极层面意义上的国家辅助性原则具有请求政府积极作为的功能，该原则要求政府不能无视公共福祉受到侵害。私主体在进行养老服务给付的过程中存在各类致使其无法有效完成任务的风险，政府对于私主体可能出现的失序现象应当及时介入，担负起保障私主体朝着维护老年人利益目标前进以实现公共福祉的责任，并且必要时仍可“亲力亲为”以保障服务目的之实现。

２．私主体养老服务给付责任的生成逻辑

（１）自立性与老年人养老服务给付责任的生成

国家辅助性原则强调尊重个人的主体性地位，默认个人具有独立的自我意识，并且能够为自我作出理性决定。外界即使对个人提供帮扶亦不得超过特定界限，否则即减损受帮助者自我负责的能力，剥夺其自我负责的机会。具体到养老服务领域，社会保障的法理念与该内涵类似，即社会保障法上的个人应当是自立的个人，社会保障制度是在保持个人“自律”的基础之上，为实现个人自立发展创造条件的一种制度。① 老年人处于养老服务制度体系中的核心地位，这首先要体现为尊重老年人的主体地位，以自立性制度设计维护其人格尊严。对于具有自我服务能力的老年人，应当认可其具有的独立价值，而非单纯将该部分群体视作失去社会价值、需要依赖照顾的对象。倡导老年人自立也具有些许强化其自我给付责任之意味，之所以强调老年人的自我责任，是因为老年人固然是法律所规定的养老服务受益主体，享有相应权利，但部分老年人退休后存在不愿被社会当作负担的心理，仍具有奉献社会的意愿。因此，对于具有一定生活水平、能够进行自我照料的老年人，应当倡导其“老有所为”。鼓励老年人追求实质自由、为社会与国家作出贡献亦是践行积极老龄化理念的重要体现，具有维护老年人尊严与追求公共利益的双重价值面向。② 因而，作为具有自立性的主体，强调老年人的自我责任应当理解为部分老年人可通过“以老养老”、接受老年教育以及进行再就业等方式，使其人格自主性与尊严性得以实现。

（２）连带性与家庭养老服务给付责任的生成

家庭在社会法中具有重要地位，社会法产生自一个基本构想，即每个成年人都应当负有通过劳动赚取收入并以此满足其扶养单元需求的义务，在该规则运行中存在着各类风险，社会法的目的就在于消除风险、令这一规则得以实现。③ 由社会福利待遇如社会化养老服务所打开的行为空间可能会削弱家庭生活模式，而此种模式蕴含着重要的人文及社会价值。之所以强调家庭对养老服务的给付责任，理论基础在于家庭是经营社会生活的基本单位，个人往往以结成生计共同体的方式相互支援，④体现最基础的社会连带关系。受制于我国几千年来自给自足农业社会结构的影响，中国家庭具有较强的互助观与成员依赖感，因此强调家庭对老年人进行优先照顾也与我国国情相契合。此外，从国家辅助性原则角度来看，老年人存在养老需求时首先应当寻求家庭成员的帮助，此种家庭内部的支持优先于社会与国家提供的服务支持，仅当家庭满足其内部成员需求的能力“耗尽”时，国家方能进行干预。而在主张家庭承担养老服务给付责任的同时，也要把握此种责任的适度性。随着人口老龄化成为当今社会面临的共同难题，老年人养老问题的应对直接关涉社会稳定与发展，在传统家庭养老模式不断被瓦解的背景下，强调养老属于私人事务而一味由家庭进行服务给付的理念已不可取。为此，社会化养老服务的推行具有将家庭连带拓展至国民连带之意味，以此使家庭的给付责任趋向适度状态。

（３）公私协力与社会主体养老服务给付责任的生成

《宪法》第四十五条规定的给付主体为国家和社会，即该条为“社会”这一类私主体设定了对老年人进行服务给付的责任。在养老服务领域，仅依靠个人之力或国家之力均无法有效实现对老年人基本权利的保障，而社会主体有组织地介入则能够有效解决此问题，从而成为个人与国家之间的连结点。在社会给付方式上，涉及服务给付时国家出于成本等因素考虑需要引入其他主体共同参与，故在社会福利领域，国家辅助性原则可被视作促使其他主体参与福利给付的一种策略。国家与社会主体在服务给付方面形成合作关系，于公私协力模式下，国家从排他性的自我任务执行中脱逸而出，转而由国家与私人共同执行行政任务，抑或私主体在受国家法律规范引导的社会自我调控下履行任务，国家对公权力的行使形式也变更为公私合作、社会自我管制与政策调控三者的组合。① 若存在某种社会服务需求，社会主体应当给予私人以积极的帮助，人口老龄化的当下国家辅助性原则更强调确保社会主体对养老服务事项的自我调控机制。由政府进行养老服务给付转向通过社会主体提供养老服务，此种责任分配体现着社会保障的契约化趋势，即更多强调政府与社会主体之间契约的作用。以往单纯由政府提供养老服务的方式存在一定弊端，如服务的范围、种类和质量由政府单方面决定而忽视服务接受者的意愿，推动社会主体参与养老服务给付，从而在服务内容、服务方式上给予老年人较大的自主选择权，更有利于保障老年人的自由与尊严。

３．政府担保责任的生成逻辑与基本内容

（１）政府担保责任的生成逻辑

养老服务中的政府这一主体通常指向国家，国家承担照顾老年人的责任有着明确的依据。在制度层面，《宪法》第十四条第四款规定了国家建立健全社会保障制度的责任，而对老年人的生活保障是重要层面之一。同时，《宪法》第四十五条位于第二章“公民的基本权利和义务”，该条规定的物质帮助权构成国家承担养老责任的直接依据。② 在理论层面，从基本权利角度观之，养老服务涉及老年人物质帮助权、人格尊严权等基本权利之实现，而基本权利作为“客观法”的“价值秩序”功能导出国家义务，③即要求国家为老年人养老提供所需要的制度和条件，并以老年人的基本权利为考量因素履行职能，故国家须对养老服务的给付承担责任。从社会国理念来看，不同于以往的自由法治国理念，社会国理念要求现代国家应担负起构建合理社会秩序的任务，其中包含了给予社会弱势群体以必要的社会给付、推动社会平等以及维持社会衡平等具体内容。④ 老年人作为处于弱势地位的社会群体，给予其必要的服务给付以维持其人格尊严，应属国家任务之范畴。需要说明的是社会国理念的落实与国家亲自进行给付二者之间仍存在差异，社会国理念揭示了国家应致力达成的目标，但对于采取何种手段达成该目标，原则上属于国家自由形成的空间，即社会国理念本身具有手段上的开放性。⑤

国家虽对养老服务的给付负有责任，但现代国家担负着权利实现、福利给付等重大责任，在履行职能时须秉持辅助性原则，仅于个人谋求发展确有障碍、市场机制又无从发挥作用时方可介入。⑥ 对于一般老年群体，在各类私主体能够有效承担责任的情形下应当使私主体优先提供养老服务；对于面临特殊困难的老年群体，在自我责任与其他私主体责任的履行无法有效为其提供保障时，国家应当承担兜底责任。基于尊重社会自治的理念，此种责任可通过公私合作的方式由私主体代为履行。私主体被定位于实际提供养老服务的“履行者”之后，国家的角色和责任要重新进行界定，即国家在养老服务领域的角色要从“履行者”向“担保者”转变。⑦ 一方面，在基本养老服务逐步迈向普惠性发展、保障对象的范围不断拓宽的背景下，国家应当将私主体的给付行为置于核心地位；另一方面，国家在强调个人、家庭与社会责任优先的同时须积极进行介入以担保给付效果，以此贯彻国家辅助性原则的要求。在此过程中呈现出明显的变化，即社会保障法关系从过往国家以保障国民生活为目的而进行社会性给付的法关系，转向规范各类社会主体相互间所产生的各种法律关系及权利义务关系。① 国家既要防止不当限制私主体，又要防止因过于看重社会自治而导致养老服务市场化有余而福利性不足，从而实现与私主体责任的合理分担。

（２）政府担保责任的基本内容

将行政任务以私法的方式来达成会立即遭遇一个危险：营利目的会优先于行政任务的考虑。② 私主体如社会主体固然在养老服务给付中发挥着重要作用，但其自身也存在追逐利润、资源依赖以及天然地选择规避风险等内在缺陷，进而影响老年人基本权利的实现。③ “基础性”是基本养老服务的核心内涵之一，即着眼于老年人服务需求层次的基础性，保障其基本的生活和照料需要。仅强调政府将养老服务给付任务交由私主体履行可能导致偏离预定目标，影响老年人的基本生活质量，故政府的担保责任应指向避免私主体在养老服务给付过程中导致的各类问题。政府应确保私主体提供的养老服务符合法定要求，担负起通过相关措施对私主体的养老服务给付行为进行适当规制与帮扶，以担保老年人获得高质量与可持续养老服务的责任。因为政府并不能完全从养老服务领域撤离，担保责任实质上更多涉及政府管制模式革新的问题。政府在养老服务领域的担保责任大致包括管制责任、监督责任以及接管责任三种基本类型，前两种责任倾向于对私主体的引导与控制，重事前预防而非事后补救，最后一种责任则是对前两种责任的补充，以下详述之。

第一，政府的管制责任。“管制”一词泛指政府通过各类手段及措施，对一定范围内的活动，进行规制与管控的过程。④ 私主体提供养老服务过程中的“失灵”现象将导致老年人无法充分享有养老服务，故政府需要对私主体的主体资格、提供服务的质量等方面进行管制。随着养老服务给付方式和给付主体趋向多元化与社会化，政府传统命令服从式的单一管制手段已无法适应现实所需，尤其在公私协力背景下，政府应更加注重对合同的治理，合同已成为政府对私主体进行管制的重要工具。⑤ 第二，政府的监督责任。监督虽是传统强制命令式控制手段的代表，但在当下仍不失其价值。为确保私主体养老服务给付的适当性，促使政府在养老服务领域担保责任的最终实现，有必要强化政府对私主体服务给付过程的监督，但在具体方式上应采取更加柔性的措施，给予私主体适当的自治空间，并借助数字技术手段革新监督方式。第三，政府的接管责任。⑥ 在公私合作中，养老服务给付责任虽呈现出公私分担的状况，但关于老年人的权利保障问题，仍要求政府负有最终责任。接管责任本质上仍属于政府为应对监管不力产生的被动局面而进行的一种担保，在私主体因各种障碍无法持续、稳定地履行养老服务给付任务之时，应当由政府承担服务给付任务以弥补私人任务履行之不足。政府接管具有临时性，理由为国家辅助性原则强调政府对私主体的干预并非为了取代其地位，而是期盼通过外部干预促使其恢复应有状态。但若政府基于公共目的之考量对私主体的资格进行永久性的剥夺，此时接管责任的法律性质已发生改变，即具备了政府原本的“履行责任”之内涵。⑦

三、养老服务公私主体责任分担的实现路径

养老服务公私主体责任分担的实现须满足一定条件，即私主体具备承担养老服务给付责任的主观意识与客观负担能力，以及政府能够恰当履行担保责任。私主体的责任以服务给付为核心，首要问题指向给付能力，因此应着力提升私主体的养老服务给付能力。此外，为确保养老服务的公共性，私主体应当进行自我管制以确保服务对象、服务价格以及服务内容受到约束。政府的责任以担保为核心，可从强化合同治理、优化监督方式以及明确政府接管的适用条件等方面确保责任的实现。

１．私主体给付责任的实现路径

国家辅助性原则固然主张个体要自我负责，但老年人随着身体机能的衰退而自然产生依赖于他人提供服务的需求，尤其我国失能、半失能老年人口数量较大，①因而更应当强调其他私主体即家庭与社会主体养老服务给付责任的履行。

（１）提升私主体的给付能力

完全由家庭以外的主体提供养老服务与我国传统家庭观念相悖离，亦容易削弱家庭的连带感。故对于家庭养老服务给付责任的实现来说，重点在于完善对家庭成员照顾老年人的制度支持，为此可构建内嵌于长期护理保险之中的照护者津贴制度。该制度一方面关照了家庭照顾“脆弱化”的事实，能够有效提升家庭成员的照顾意愿与照顾能力，另一方面也体现了家庭养老服务给付责任的适度性。照护者津贴制度意指将家庭成员等非正式照护者的照护服务视为社会劳动，由公共财政资金或护理保险基金向其提供现金给付的制度。② 家庭成员履行对失能、半失能老年人的照顾责任面临更大困难，对于老年人选择居家护理、由家庭成员为其提供照护服务的情况，可通过长期护理保险基金按月对照护者支付一定数额的津贴予以支持。如天津市医保局发布的《关于做好我市长期护理保险亲情照护管理服务有关工作的通知》对“长护险亲情照护人员”予以明确规定，重度失能人员的亲属依照规定经过培训后即可申请成为亲情照护人员，由亲情照护人员为老年人提供基本生活护理服务的，长护险基金每月给亲情照护人员支付７５０元津贴。③ 在制度设计的具体规则上，一方面，应当对提供服务的时长有所要求，如每月至少提供１５小时以上的服务。另一方面，可根据老年人的失能情况以及家庭成员的工作情况设置阶梯式的津贴数额，对于照顾重度失能老年人或者因为照顾老年人而导致自身无法正常工作的情况，可考虑提供相对更高的待遇保障，或是允许其申请专业人员进行协助从而减轻压力。

社会主体服务给付能力的提升，主要涉及服务设施、护理人员以及服务方式等要素。在服务设施方面，应通过加大政府的财政支持力度以降低社会主体的成本投入，有效减少因资金不足而发生服务给付瑕疵风险的可能性。以公建民营养老服务机构为例，初期其硬件设施建造与改善所需的费用应当由政府承担，后续政府收取的风险保证金和设施维护费也可视情况给予缴纳上的优惠。湖南省长沙市某社会福利中心自公建民营改革以来，床位利用率持续保持在９３％—９９％之间，面临特殊困难的老年人以及普通老年人均获得了优质的养老服务，原因之一即在于政府承担了该中心的全部硬件成本，并持续给予资金方面的扶助。① 在护理人员方面，从实际情况来看，护理人员专业化水平偏低是掣肘养老服务机构发展的重要原因，养老服务人才队伍建设亟待加强。② 对此，养老服务机构应通过制定详细的内部管理规则、强化对从业人员的业务培训与道德教育等方式努力提升自身的服务能力，防止“欺老虐老”等有损老年人权益的现象发生。国家可通过鼓励院校设置养老服务相关专业的形式培养人才，并设置等级认定与考核机制以提高养老服务护理人员的专业化水平，此外亦可通过出台专门奖励办法如《厦门市养老服务人才奖励补助办法》的形式给予奖励补助。在服务方式方面，居家养老的方式符合多数老年人的意愿，但实践中往往出现机构以人手不够为由拒绝提供上门服务、能做床位就不做上门服务等情形，③因此未来应确保将专业化服务延伸至居家老年人以保证养老服务的可及性。

（２）强化私主体的自我管制

如前述所言，在公私协力模式中往往由社会主体代替国家提供一部分养老服务给付以解决对老年人的照顾问题，在此背景下应更多强调国家引导下的社会自我管制以弥补国家直接管制失灵的问题。

仅强调给付能力并不能有效解决社会主体在服务给付中面临的盲目追逐利润等风险，故应当强化其自我管制以确保给付责任受到养老服务公共性的约束。所谓社会自我管制，意指“个人或团体本于基本权主体之地位，在行使自由权、追求私益之同时，亦志愿性地肩负起实现公共目的之责任”。④ 就养老服务来说，养老服务与老年人的生活福祉密切相关，社会主体在追求私益之同时亦应当兼顾养老服务的公共性。为确保养老服务公共性的实现，社会主体应在以下几方面实现自我管制。

第一，确保服务对象的均等化。一方面，实践中部分养老服务机构基于追求利润、减少运营风险的考量而选择拒收重度失能老年人，⑤从而与我国当前“优先保障经济困难的失能、高龄、无人照顾等老年人的服务需求”这一政策目标相悖离，使真正具有服务需求的老年人难以获得养老服务。在社会主体与政府合作的过程中，在服务的给付对象上应受到政府兜底性责任的拘束，基于平等理念确保给付对象的非歧视性。另一方面，普惠性养老服务强调要“逐步拓展基本养老服务的对象和内容，使所有符合条件的老年人能够方便可及、大致均等地获得基本养老服务”。如果将养老服务的公共性仅理解为兜底保障则未免过于狭隘，将导致其他一般老年群体的服务需求难以被满足，因而养老服务机构亦应适时扩宽保障对象的范围以助推养老服务普惠性目标的实现。

第二，确保服务价格公平合理。普惠性养老服务具有可负担性和优惠性的特征，⑥旨在通过提供价格适中的养老服务以确保服务的可及性，解决介于处于困境的老年人与高收入老年人之间的多数老年人面临的养老难题。费用计算条款是养老服务机构与老年人订立的养老服务合同中的一项重要内容，养老服务机构应确保收费标准透明、服务价格合理，依照合同约定收取费用而不得擅自提高收费标准。养老服务机构根据物价水平单方面调整收费标准等格式条款存在不当限缩老年人一方议价权利的疑义，因此需要强化对此类条款的效力审查。⑦ 在“广东百悦百泰养老投资有限公司与毛晓芬服务合同纠纷案”中，法院认为涉案合同中的“收费标准”条款不当限制了毛晓芬的主要权利，该格式条款应属无效；此外百悦公司在缔约时亦未详细阐释收费标准及方式，存在不妥之处，故判令退还当事人缴纳的入园费。① 当然若要想从整体上降低养老服务价格，还需从强化市场竞争机制、提高老年人的服务购买能力等方面着手推动普惠目标的实现。

第三，确保服务内容的安全性与可持续性。养老服务机构对老年人负有安全保障义务，在提供服务的过程中应提高责任意识，避免危及老年人的人身与财产安全。在“赵永辉等诉上海徐汇区梅陇敬老院生命权纠纷案”中，护理人员在喂饭过程中因操作不当导致赵某某被食物噎住窒息死亡，法院认为该敬老院须承担侵权责任。② 因此，针对老年人脆弱化的特点，养老服务机构在提供服务时须尽到安全保障义务。此外，在服务内容方面同时应做到服务给付的持续稳定。连续性被视作公共服务供给的一项基本原则，政府虽然可以将部分公共服务特许给私人经营，但同时有义务保障经营者持续提供服务，不允许经营者任意中断其服务。③ 在养老服务领域，政府与私主体可通过特许经营等方式实现合作，私主体在经营过程中须确保养老服务给付的持续性，并且当出现管理不善或遭遇危机等情形时，政府有义务采取适当措施以确保老年人的利益不受到侵害。

２．政府担保责任的实现路径

（１）强化合同管制手段的运用

养老服务领域引入合同之目的在于实现对政府养老服务给付责任的分担，以及保障老年人的选择自由，但政府与私主体缔结的合同公法色彩较为浓厚，在权利义务的相对性、合同缔结的合意性以及违约责任等方面均与一般民事合同有所不同。④ 在政府购买养老服务制度之下，着眼于合同治理目标，对政府责任的要求在于通过公法规范实现对老年人权利的保障。《政府购买服务管理办法》第二十二条规定政府购买服务形成的合同应由《民法典》合同编进行调整，如此规定未免混淆了该类合同与一般民事合同的区别，仅凭民事合同原理无法有效解决其中存在的风险问题。⑤ 政府购买养老服务合同呈现出行政处分与民事合同相结合的特点，本质上仍归属于行政给付公权力主体责任体系，故政府应当着眼于公共目的对合同进行控制。在合同缔约过程中，私主体负有相关义务如信息如实披露义务；在合同内容方面，可在合同条款中嵌入公共性保障的要素，通过缔约主体资格限制条款、服务质量条款以及禁止性条款等合同条款实现政府对私主体的有效管制。⑥

在主体资格条款方面，挑选出合格的私主体作为养老服务给付任务的执行者，事关服务给付目的之实现。资格标准可从积极与消极两方面进行考虑，如依照《西安市养老机构公建民营实施办法（试行）》第八条之规定，积极层面的要求包括缔约主体应当具有独立法人资格、具有从业经验与专业化团队以及与项目相匹配的经济实力等，消极层面的要求则包括近３年内无违法违规、失信记录等。⑦ 在服务质量条款方面，除了要求私主体进行自我管制外，更应强调政府通过合同进行规制。对于服务的收费标准，可结合当地老年人的收入水平以及养老服务机构的实际运营需求等因素实行政府指导定价；对于保障主体的范围，基本养老服务的公共属性决定了此类养老服务需要优先保障特定群体的服务需求，即在合同中要规定保留一定比例的公益性床位。具体比例各地规定有所不同，但比例过高不利于养老服务机构自身的发展，也使得其他中低收入老年群体的需求难以被充分满足。在禁止性条款方面，禁止性条款即规定养老服务机构的运营者不得从事的行为，如不得擅自处置机构资产。① 对于违反禁止性规定的缔约方，政府应通过责令改正、取消资格等违约责任条款以确保合同的拘束力。

（２）优化对私主体的监督方式

我国私主体的自治能力较为孱弱，因此政府需要通过强化监督的方式防止出现失序现象。在具体方式的选择上，对养老服务给付情况的监督可采用独立第三方监督的方式进行持续监督，此种方式具有政府管制与社会自我管制两种手段相结合的特点。实践中部分地区已经通过政府购买服务的方式引入第三方机构进行监督，如山东省东营市东营区通过购买第三方监督服务项目，对政府购买的居家养老和“情暖夕阳”经济困难老年人关爱服务进行监督，具体内容包括对服务时间及服务内容进行实时监测、监督服务人员是否依照规定打卡、对老年人进行回访以及按季度出具监测报告等等。② 未来，一方面，应当强化对养老服务第三方监督机构的支持力度，并确保其独立性和专业性。政府应明确规定第三方监督机构的准入资格并探索适当的考核评价机制，以确保对养老服务的监督不流于形式。另一方面，需要建立并完善养老服务第三方监督的制度框架，明确第三方监督的评估标准、评估程序以及对评估结果的处理方式，从而对服务给付主体在养老服务方面的行动作出评价并加以完善。对于评估结果，要以公开为原则、不公开为例外，以便接受社会监督并为老年人的选择提供参考依据。

除了引入第三方监督外，政府亦可通过信用监督的方式实现其监督责任。信用监督以更加柔性的方式促使私主体有效履行责任，通过提高违法成本以确保养老服务的给付效果，应从以下几方面着手构建养老服务信用监督机制。第一，信用数据和信息是基础，可建立关于养老服务给付主体的信息数据库，并推动信用数据与信息在各部门之间的共享，构建“一处违法、处处受限”的失信联合惩戒机制。在共享的过程中各部门应注重对相关数据信息的保密，避免数据信息泄露招致的不利后果。第二，借助于大数据等数字技术手段实施信用管理，自动对私主体的信用情况进行评价。如北京于２０１８年建立养老信用管理平台，借助于大数据应用，平台自动生成服务质量、从业人员等诚信评价报告，从而实现对相关机构和人员诚信评价管理的全覆盖。③ 第三，根据信用评价结果明确不同的处理方式。信用评价结果应当与养老服务机构自身的信用等级、与政府的合作资格以及政府的优惠政策等因素相关联，依据评价结果可将养老服务机构划分为Ａ－Ｄ四个等级，对于等级较高的主体可建立守信激励机制，在续约等方面给予优先考虑，对于等级较低的主体则视情况缩减政府补贴或者剥夺其与政府进行合作的资格。

（３）明确政府接管的适用条件

第一，明确发生何种情形政府应当进行接管。在各地出台的文件中虽未明确采用接管这一表述，但仍可透过其中规定的社会主体的退出机制等内容，了解需要政府进行接管的情形。如《临夏市养老机构公建民营实施暂行办法》第二十二条规定可能解除合同的情形包括运营方造成重大安全事故，歧视、侮辱、虐待老年人，发布虚假广告或涉嫌非法集资等十类情形；①《天津市养老服务机构公建民营管理办法（试行）》第二十一条规定运营方应当及时向委托方报告重大安全事故、突发疫情等可能影响养老服务机构运营或危及入住老年人生命财产安全的重大情况，第二十三条规定运营方可以通过协商的方式变更或终止合同，双方应妥善做好资产和账目交接。② 从上述条款中可归纳出政府应当进行接管的三种情形：一是出现可能影响养老服务机构运营或危及入住老年人生命、财产安全的紧急情况，二是养老服务机构的运营者违反法律法规或者合同约定的条款，三是养老服务机构的运营者因无法继续经营等原因申请终止合同。第二，在接管之前政府应当给予运营者整改与补救的机会。国家辅助性原则强调在私主体无力依靠自身力量解决问题时政府方能进行干预，因此即便出现前述需要进行接管的情形，政府在采取具体的接管措施之前，应运用责令限期整改等方式先让运营者解决问题，整改后不合格的再由政府进行接管。第三，明确政府进行接管的适用程序。行政程序是控制行政主体自由裁量权、保障相对人合法权益的重要手段，因此需要加强对养老服务接管行为的程序控制以确保接管的合理性。接管程序一般主要包括以下内容：启动程序，可依申请启动，也可依职权启动；听证程序，实施接管会影响运营者的利益甚至公共利益，因此在进行接管前应当组织听证；实施程序，包括决定、执行以及明确接管期限等。③

四、结语

基本养老服务在实现老有所养中发挥着重要的基础性作用，公私主体共担责任应当成为基本养老服务体系建设的基本理念之一，而明确公私主体的责任分配是核心所在。本文的结论是公私主体可依据国家辅助性原则实现责任的合理分担。总的来说，私主体即老年人、家庭与社会应当积极承担起养老服务的给付责任，此种给付责任可从老年人的自立性理念、家庭的连带关系以及公私协力模式中政府责任的转移等层面寻求理据。在基本养老服务迈向普惠性发展的背景下，政府责任的转变既要跨越消极责任的藩篱，又要防止因过度追求给付责任而造成难以逆转的负面影响。④ 因之，政府在致力于保障特殊老年群体的基础之上，亦应逐步确保全体老年人享有基本养老服务，但不宜由政府自身承担全部的养老服务给付责任。政府应当基于“担保者”的基本定位承担担保责任，此种责任的核心在于政府通过规制私主体的给付行为以担保老年人获得价格合理与可持续的养老服务，进而确保给付效果之实现。本文对养老服务公私主体责任分担的基本轮廓进行了初步勾勒，但在实践中仍然需要进一步平衡政府与私主体之间的关系，既要强调政府在养老服务中的公法责任，又要给予私主体宽松的自治空间，最终推动我国养老服务的高质量发展。

作者单位：辽宁大学法学院

责任编辑：秦开凤