行政复议推进法治政府建设作用论析

摘 要：行政复议坚持矛盾纠纷化解的问题导向，寻求权力运行监督的常态长效，充当政府改革创新的示范纽带，在法治政府建设中具有自身独特的优势。关于法治政府建设的规范表达，新修订的《行政复议法》主要围绕构筑科学统一的复议体制、秉承高效便民的复议宗旨和健全有错必纠的复议监督三个维度，改进或创设了一系列制度举措，增强了行政复议回应法治政府建设现实需求的能力。为了更好地保障新修订的《行政复议法》切实有效实施，需要从廓清其功能定位、延展监督质效和释放治理潜能等方面精准发力，持续完善富有中国特色的内生监督型法治政府建设模式。

关键词：行政复议；法治政府；规范表达；监督质效；诉源治理

作者简介：马迅，华东政法大学纪检监察学院助理研究员（上海 200042）

基金项目：国家社会科学基金青年项目“行政法视野下公共惩罚结构失衡之调适研究”（21CFX064）

DOI编码： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.04.011

在当代中国，政府作为国家治理的枢纽，是国家权力机关的执行机关，承担着推动经济社会发展、管理社会事务、服务人民群众的重要职责。①推进全面依法治国，法治政府建设是重点任务和主体工程，对法治国家、法治社会建设具有示范带动作用，要率先突破。行政复议作为政府系统自我纠错的监督制度和解决行政争议的救济制度，既是构成法治政府的内在要素，也是助推法治政府的外在动力。2007年国务院颁布的《中华人民共和国行政复议法实施条例》（以下简称《实施条例》），首次将“建设法治政府”与“解决行政争议”一并纳入立法目的条款，2023年最新修订的《中华人民共和国行政复议法》（以下简称“新《行政复议法》”）也在总则部分第1条对此予以确认。既往关于行政复议功能定位的研究主要围绕行政监督、权利救济和争议化解的“三分法”展开，②较少关注行政复议在推进法治政府建设方面的独特作用。在新《行政复议法》实施之际，本文立足改革开放40余年来法治政府建设的模式变迁，结合新《行政复议法》修订要旨，具体阐释行政复议推进法治政府建设的规范构造，并提出深化落实的发展路径，使新一轮行政复议制度改革更好地融入全面推进依法治国的工作布局。

一、行政复议在法治政府建设中的独特优势

回望改革开放40多年来我国法治政府建设的发展历程，通过考察法治政府建设的驱动力量可以发现，以行政诉讼为中心的司法倒逼型模式、以政府主导为中心的行政自制型模式和以党的领导为中心的政治引领型模式，分别代表着不同发展阶段法治政府建设的典型特征。①我国的行政复议制度最先发端于1990年的《行政复议条例》（现已失效），这是为了配合1989年《行政诉讼法》，作为其配套性制度而存在，不具有相对独立的法律地位。以1999年《行政复议法》的制定实施为起点，行政复议上升为法律层面的正式制度。随后，国务院于2007年通过的《实施条例》以行政法规的形式，贯彻、细化和补充1999年《行政复议法》中的各项要求。伴随着2009年、2017年《行政复议法》的两次修正以及2023年的全面修订，行政复议作为法治政府建设中一项自主性法律制度的观念深入人心。

党的十八大以来，随着行政复议制度改革的跨越式发展，行政复议化解行政争议的“主渠道”地位日渐彰显，一种“以复议为中心”的法治政府建设模式雏形初显。法治政府建设的诸种模式之间不存在相互取代的关系，共同致力于基本建成法治政府目标的达成。以行政复议为中心的内生监督型进路，与前述推动法治政府建设的三种模式存在千丝万缕的联系，但又具有自身的特殊性。具体而言，行政复议在法治政府建设中的独特优势集中体现在以下三个方面。

首先，行政复议坚持矛盾纠纷化解的问题导向。人民满意是法治政府建设的终极目标，而矛盾纠纷能否实质性化解则是影响人民满意度的关键所在。在行政诉讼的三方法律构造中，作为行政相对人的原告和作为行政主体的被告法律地位平等，法院居中裁判，审查行政行为的合法性与否，进而作出撤销、履行、变更、驳回、确认、给付等判决，通过个案裁判的方式对行政权的行使形成有效制约。在受案范围方面，行政复议在制度定位上本就大于行政诉讼，一直以来的复议制度改革也在客观上实现了不断拓宽行政复议受案范围的效果。更为重要的是，全国官方数据显示，行政复议所吸纳的行政争议具有横向集中性，譬如治安管理、自然资源、房屋征补、市场监管以及社会保障等领域较为突出。仔细审视上述争议领域不难发现，复议案件中所反映出的行政争议具有长期性、连续性、黏聚性，与民生福祉息息相关。②行政复议通过“合法性审查”与“合理性审查”相结合的方式，对违法或不当行政行为的审查力度更大，同时在调查取证和结案方式上也更具灵活性，尤其是调解、和解方式的运用，复议申请人和被申请人之间更容易取得共识，从而达到消灭矛盾纠纷、回应民心所向的治理效果。

其次，行政复议寻求权力运行监督的常态长效。把权力关进制度的笼子，防止行政权滥用的同时规范行政权行使，是法治政府建设的先决条件。为进一步推动权责法定原则落地生根，党的十八届三中全会后，地方政府和国务院部门相继推行权责清单制度。从本质属性看，权责清单是行政机关自我追求良善治理的内在设计，是行政系统的一种自我革命。③与传统的行政自我监督不同，行政复议能够吸纳复议申请人和其他利害关系人等行政系统之外的广泛社会主体，有序参与到复议监督中来。加之行政复议法律结构中复议机关与被申请人的领导与被领导关系，行政复议的监督触角可顺利延伸至行政决策、行政立法、行政执法、行政司法等事前、事中、事后政府职能运转的全过程、各链条和诸环节，进而通过行政复议的个案或群案分析以及复议大数据的综合运用，客观全面掌握法治政府建设现状，发现薄弱环节并寻求应对之策。与此同时，为发挥行政复议监督权的能动性，《实施条例》在第五章“行政复议指导和监督”中，创设了针对行政复议过程中发现的非“申请的行政行为”的“有关行为”所制发的行政复议意见书。从复议意见书的时间条件来看，其可以在复议受理、审理、决定、执行全部过程的任意阶段获得启用，不仅有助于制发对象及早明晰争议相关问题处理的依据和途径，及时采取补救措施以促成矛盾化解，而且拓宽了复议机关对被申请人和其他下级机关的监督幅度和广度，便于复议监督权的灵活运用。

最后，行政复议充当政府改革创新的示范纽带。“行政执法工作面广量大，一头连着政府，一头连着群众，直接关系群众对党和政府的信任、对法治的信心。”①在“自上而下”与“自下而上”相结合的行政系统央地互动中，一系列行政执法改革举措相继出台。例如，由浙江金华扩展到全国各地、由公安处罚领域扩展到其他执法领域的“裁量基准运动”，是政府为避免行政裁量权滥用或怠惰而自我加压的一项执法创举，通过规范裁量的范围、种类和幅度，在行政“合法性”的基础上追求行政“最佳性”。行政复议是法治政府建设全局中的重要板块之一，三十多年来行政复议制度的改革创新探索，本身就体现了我国法治政府建设的巨大成就。除此之外，行政复议是依法行政多元制度体系中的重要联结纽带，承担着制度协调和衔接等重任。例如，立足行政复议“主渠道”的政治站位，行政复议制度改革应当紧紧扭住服务法治政府建设和治理能力现代化的主线，避免陷入“行政复议司法化”等理论纷争的误区，揭示行政复议效率导向的本质，通过对复议前置、复议选择、复议终局等类型的完善，②避免行政复议与行政诉讼“制度竞争”所带来的负面效应。

二、行政复议推进法治政府建设的规范表达

根据新《行政复议法》第3条，行政复议的工作原则包括“合法、公正、公开、高效、便民、为民”和“有错必纠”。《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称《法治政府纲要》）在“指导思想”部分则将法治政府的构成要素概括为“职能科学、权责法定、执法严明、公开公正 、智能高效、廉洁诚信、人民满意”28个字。两相对比不难发现，行政复议的工作原则与法治政府的指导思想高度契合，这种耦合性也同时体现在新《行政复议法》的修法逻辑之中。

（一）构筑科学统一的复议体制

法治政府是依法行政的“升级版”，两者的区别集中体现在依法行政主要聚焦行政权的运行，而法治政府兼顾组织法和行为法元素。③譬如，《法治政府纲要》对法治政府的界定上，首先强调“职能科学、权责法定”，并将“健全政府机构职能体系”的要求置于任务序列的首位。行政复议体制改革是行政复议制度发展创新的内在需求，是对行政复议制度全面优化的关键所在和基础环节。④新《行政复议法》高度肯定了全国范围内如火如荼的行政复议体制改革成果，集中体现了法治政府建设中关于职能和权责事项的各项要求。

一是原则上由本级政府统一行使复议职责。针对传统“条块”双重管辖的复议体制所造成的“政府统一领导权被部门化、碎片化”⑤现象，新《行政复议法》吸收相对集中行政复议权改革成果，在总则部分第4条第1款明确，原则上县级以上地方人民政府只保留一个行政复议机关，从而确立起以“块块”管辖为原则、以“条条”管辖为例外的复议管辖体制，在立法层面回应了行政复议权相对集中统一行使这一复议体制改革的“一号问题”。此外，2017年《行政复议法》将“办理复议事项”和“履行复议职责”两项任务均赋予负责法制工作的政府内设机构，而行政复议决定则以复议机关名义作出。此举明显违背了法治政府建设所要求的权责统一原则，混淆了复议机关和复议机构的职责。新《行政复议法》对复议机关和复议机构进行了妥善界分，并明确行政复议机关要切实扛起行政复议权行使的主体责任。

二是行政复议机构的明确界定。2017年《行政复议法》并未对复议机构进行概念界定，只是规定复议机关中“负责法制工作的机构”具体办理复议事项。党和国家机构改革后，各级政府负责法制工作的内设机构被并入本级政府的司法行政部门，行政复议机构的设置问题跃然纸上。新《行政复议法》在概念界定上笼统概括复议机关中办理复议事项的机构是复议机构，因应机构改革的需要，不对复议机构的类型、设置和归口等问题具体设限。不论是单独设立还是合并原有，不论是内设于本级政府或司法行政部门还是另设行政复议局或引入“外脑”的行政复议委员会，此种立法表述都为今后的改革配套预留了合法性空间。同时，为了贯彻法治政府建设关于多元纠纷解决机制的重要部署，实现复议与诉讼的有效衔接，新《行政复议法》重申了复议机构办理行政应诉事项的职责。

三是复议机关与复议机构间关系的理顺。复议机关与复议机构的关系是健全复议体制的重要内容。新《行政复议法》第4条第3款新增复议机关对复议机构的“支持、保障”职责和上级复议机构对下级复议机构的“指导、监督”职责。与支持保障职责背后的领导、管理关系不同，指导监督职责中的上下级复议机构之间并不存在直接的隶属关系，仅是基于纵向业务联系和专业需求所提供的一种协助。

四是复议人员工作能力的锤炼。复议人员队伍建设可以为行政复议制度革新提供基础性保障条件。新《行政复议法》第4条第4款、第6条、第7条和第9条，多系与此相关的新增内容。中央关于行政复议体制改革的决策部署表明，加强复议保障建设的目标无疑是实现复议人员队伍的专业化、职业化和规范化。职业化要求行政复议机关及时进行编制调整，案件集中的同时要实现人员集中，①保障办案场所、设施、经费等资源供给能够满足复议工作开展的需要；专业化要求针对复议人员设置相应的入职门槛，复议机关要定期组织学习、培训，国家层面也可以通过发布指导性案例等形式，不断提高复议人员的专业素质；规范化要求行政复议机关进行常态化的建章立制，重视复议人员的考核管理和表彰奖励。

（二）秉承高效便民的复议宗旨

“智能高效”和“人民满意”是《法治政府纲要》确立的判断法治政府的两项要素。与之相呼应，新《行政复议法》将“高效”和“便民”设定为行政复议工作的两项基本原则，彰显了行政复议倡导效率优先和贯彻全过程人民民主的初心使命。

一是复议调解、和解的推行。法治政府建设对社会矛盾纠纷提出了预防、调处和化解的三项目标。复议决定和诉讼决定方式受制于请求权和裁决权类型、内容等的约束，在实质性息诉止争方面具有一定的局限性。②因此，行政复议案外和解的社会需求十分强烈。调解与和解在本质上都是平等主体间达成合意的私法行为。行政复议调解是指申请人和被申请人在复议机关的主持下，就争议的实体权利和义务自愿协商、达成协议、解决纠纷的活动。③长期以来，基于对“行政权力不可随意处分”观念的僵化理解，行政复议的早期立法一直对复议调解持排斥态度，直到2007年《实施条例》第50条才初步确立有限调解原则。遗憾的是，2009年、2017年《行政复议法》两次局部修改时未将《实施条例》的相关内容吸收、上升为法律规定。新《行政复议法》花大力气对复议调解制度进行了“升级改造”，不仅将其纳入立法总则章节，取消复议调解范围的限制，而且复议调解的时间节点放宽至复议全过程。虽然复议调解相比复议决定具有较为灵活的自由度，但其仍需遵循合法与自愿的底线要求。具体而言，复议调解绝不允许以“和稀泥”的方式简单追求案结事了，而应当在查清事实、明晰责任的前提下进行，①不得违反法律法规的强制性规定，不得损害第三方利益，未达成调解协议或者调解书生效前一方反悔的，需要及时返回普通程序。至于复议和解，除了同样必须遵守合法自愿原则外，则需注意撤回复议申请是申请人放弃了请求复议救济的权利，不得以同样理由再行提起复议。

二是复议事项和参加人范围的扩大。复议受案范围是复议渠道的“入口”，不仅关系到复议权的审查和监督“触角”能够延伸到哪里，而且影响到行政相对人权益保障的范围，由此成为塑造行政复议“主渠道”地位的首要突破口。②新《行政复议法》借鉴了行政诉讼法修订的立法经验，虽然仍采取“概括+列举”的受案范围设计框架，但与时俱进地将“具体行政行为”改为“行政行为”，并在受案范围的正面清单中增加了征收征用及补偿、行政赔偿、工伤认定、行政协议、政府信息公开等类型。此外，行政复议参加人是行政复议法律关系中的主体要素，新法从高效便民的角度出发，除修订完善申请人、第三人、委托代理人和被申请人条款外，还增设了代表人和法律援助条款，既为经济困难人群解决了寻求复议救济的燃眉之急，也有利于当事人降低成本、集中表达诉求，畅通复议渠道的同时节约了宝贵的复议资源。

三是申请、受理程序优化。便捷高效是行政复议区别于行政诉讼的最为显著的优势，新《行政复议法》在申请和受理环节作出了一系列程序优化举措。一方面，加快复议信息化建设。根据《法治政府纲要》对行政复议提出的各项工作要求，在规范化建设和专业化建设之外，重点强调了信息化建设。新《行政复议法》对此予以吸收，并在总则部分增设相应倡导性条款。落实到具体制度设计上，新《行政复议法》创新了复议申请形式，复议申请人在传统的书面和口头申请之外，也可以通过邮件或互联网渠道提交申请。另一方面，允许部分案件复核处理。针对当场作出、依据电子技术监控设备记录的违法事实作出的处罚决定，可以通过原行政机关提交复议申请。基于执法效率的考量，此类案件本身程序完备性略低，③经由原机关提请复议，相当于给予其重新审视、自我纠错的机会，更为高效地从源头上化解争议，节约复议资源的同时规避可能出现的“程序空转”。

四是审理程序繁简分流。为高效快捷审理案件，新《行政复议法》借鉴行政诉讼法修法经验，增设了简易程序。与行政诉讼繁简分流殊途同归，行政复议繁简分流的实施也将成为践行创新社会治理要求、回应行政争议实质性化解社会期待、优化复议资源科学配置的必然选择。④相比普通程序，复议简易程序的时限更短、审理方式更为灵活，尤其是只需当事人同意，复议机关便可启动。由此得以摆脱案件类型的束缚，最大限度发挥行政复议高效便民的制度优势。

（三）健全有错必纠的复议监督

《法治政府纲要》强调要“健全行政权力制约和监督体系”，“确保对行政权力制约和监督全覆盖、无缝隙”。行政复议是行政监督机制的重要组成部分，夯实行政内部监督是行政复议的基础性制度功能之一。新《行政复议法》在工作原则条款中仍旧兜底强调了“坚持有错必纠”。

一是变更决定的优先运用。在行政复议决定类型中，变更决定的力度最大，对行政行为效力的形成性作用最强，最能体现行政复议的客观法功能。⑤2017年《行政复议法》未对撤销、变更和确认三种复议决定类型的适用情形进行区分，杂糅适用不利于变更决定监督效能的充分释放。新《行政复议法》把上述三种复议决定类型进行了拆分，将变更决定置于行政复议决定的首位，扩充了适用变更决定的具体情形。并且，对于事实不清、证据不足的情形，新《行政复议法》增加了行政复议机关“查清事实和证据”的义务，一旦事实清楚、证据确凿，不必再经由撤销或责令重作，便可径行变更作出纠正，达成“立竿见影”的直接监督效果。新《行政复议法》对复议决定体系的重塑，进一步突出了变更决定和撤销决定的优先地位，由此形成“变更—撤销、确认违法、限期履行—维持、驳回”的阶梯过渡式行政复议决定体系。①

二是约谈通报与文书抄告。复议决定书、调解书和意见书的制发并不意味着复议监督的结束，后续被申请人的义务履行阶段同样蕴含着巨大的监督空间。新《行政复议法》第77条第2款对于不履行或无故拖延履行的被申请人，在2017年《行政复议法》责令履行的基础之上，增加了约谈和通报批评两项制度举措。在外部行政法律关系中，通常意义上的约谈和通报批评在法律属性上分别属于规制性行政指导和行政处罚。之所以将两者引入行政复议法律关系，是为了发挥两者在督促复议决定履行方面所产生的事实上的弱强制性和不利影响。此种意义上的约谈和通报批评不具有独立存在的法律效力，其只能附随于责令履行的主行为，②属于行政内部层级监督的手段。新《行政复议法》第79条第2款创设的文书抄告制度，是指行政复议机关负有将复议决定书和意见书抄告被申请人的上一级主管部门的义务。此举主要是为了衔接前述责令履行条款的要求，便于上级主管机关了解复议案件的来龙去脉，以更好地行使其监督被申请人全面履行义务的领导职能。

三是违法事实材料和职务违法犯罪线索移送。新《行政复议法》第85条和86条的两项移送衔接机制，主要是为了在诉请的复议行为之外，借助监察机关等外部主体的力量，实现对公职人员职务行为的廉洁监督。2017年《行政复议法》第38条所规定的行政复议机构的建议权，不足以“唤醒”任免机关和监察机关的主体责任和监督责任，而新《行政复议法》第85条顺应监察体制改革的时代要求，赋予复议机关对于复议违法行为事实材料的移送权，体现出主体责任和监督责任的贯通协同，实现了处分和政务处分的同向发力、相互促进。③与此同时，行政复议机关是党和国家监督体系中的法定监督主体，基于监督机制贯通协调的要求，同样负有协助监察机关这一监督专责机关的重要职责。行政复议不同于其他内部层级监督的传统方式，其复议申请人与被申请人两造对抗、复议机关居中裁判的三重法律构造，使得行政复议可以动员行政系统内外的各方监督力量，无形中扩大了职务违法犯罪行为的发现渠道，汇聚了职务违法犯罪的诸多线索，从而形成助力监察监督的独特优势。新《行政复议法》增设第86条的开创性意义在于，其表明行政复议在聚焦行政监督主责主业的前提下，能够辐射带动并主动衔接监察监督，体现了复议监督在党和国家监督体系中所具有的溢出效应。

三、行政复议推进法治政府建设的实施路径

规范构造在静态的规范文本层面描摹出行政复议推进法治政府建设的基本图景。若要以高质量行政复议助力法治政府建设全面突破，仍需面向动态的制度运行实践，通过进一步廓清功能定位、延展监督质效和释放治理潜能，增强行政复议回应时代变迁的能动性。

（一）廓清行政复议功能定位

新征程上深入推进法治政府建设，应当旗帜鲜明地澄清行政复议“行政性”的法律属性，以此作为解决行政复议全部问题的基点。至于行政复议的功能，则与立法目的条款密切相关。立法目的条款在法律适用过程中发挥着价值指引、漏洞填补和说理参照的作用，④任何文字的增减或语序的变动，均影响着制度功能的设定。关于行政复议的功能研判，要紧紧围绕行政复议立法中的目的条款展开。耐人寻味的是，几乎每一次重要的全国性行政复议立法活动，均对行政复议的立法目的条款进行了调整。

1991年《行政复议条例》第1条将行政复议立法宗旨表述为“维护和监督行政机关依法行使职权，防止和纠正违法或者不当的具体行政行为，保护公民、法人和其他组织的合法权益”，奠定了行政复议兼顾“监督”与“救济”的功能雏形。1999年《行政复议法》第1条将“维护和监督”修改为“保障和监督”，并调整了三块内容的排列顺序，“救济”条款被置于“监督”条款之前，进一步凸显人权保障的宪法理念。2007年《实施条例》作为一部行政法规，严格贯彻2006年中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于预防和化解行政争议健全行政争议解决机制的意见》关于将行政争议“化解在基层、化解在初发阶段、化解在行政系统内部”的决策部署，将“化解行政争议”确立为行政复议的首要功能，①增加“建设法治政府”和“构建和谐社会”的政策性表述，却对先前的权利救济和内部监督只字未提，反映出立法者对行政复议态度的重大转变。

遗憾的是，在2009年和2017年行政复议法的两次局部修正中，仍旧保留了1999年《行政复议法》中的表述。直到2023年新《行政复议法》出台，立法目的条款再次进行了重要修改。此次调整除了参照2014年《行政诉讼法》修订，将“保障和监督”改为“监督和保障”、增加“化解行政争议”外，还对2007年《实施条例》的创新予以确认，增设了“推进法治政府建设”条款。为此，亟须对新《行政复议法》第1条的目的条款进行科学阐释，从而明晰今后法律实施和制度改革的基准。

目前学界主流观点认为，行政复议至少具备救济、监督和解纷三项功能，只是关于三者的先后顺位观点不一。有学者认为救济是行政复议首要功能，监督是附属功能；②有学者认为解纷是初级目的，监督是中级目的，救济是高级目的；③有学者认为监督是直接功能，解纷是基础功能，救济是终极目标；④也有学者强调救济才是首要功能。⑤理想状态下行政复议救济、监督和解纷功能是彼此支撑可以共存的，但从实然角度出发，充分救济往往能够解决纠纷，但强化监督却并不一定能够直接实现权益保障和定分止争。⑥并且，“主渠道作用”是中央关于行政复议的改革精神，属于主观能动性上的奋斗目标，⑦应与解纷功能“化解行政争议”的客观实效相分离。因此，综合运用文义解释、体系解释和目的解释等方法对新《行政复议法》第1条进行解读，宜将救济、监督和解纷归为行政复议的基础功能，三者之间可以有个案判断上的主次之分；“主渠道作用”和“推进法治政府建设”归为行政复议的高阶功能，其中前者是中观目标，后者是宏观目标。通过层次化、梯度化的合理区分，有助于实现行政复议功能定位的逻辑自洽和有序统一。

（二）延展行政复议监督质效

行政复议在化解行政争议“主渠道”的定位下，其监督依法行政方面的能动性更强，对于修炼法治政府建设的“内功”而言尤为重要。迈上中国式现代化新征程，行政复议不能仅仅满足于高质量办案，而是要发挥行政复议对行政行为全方位监督的作用。具体而言，立足党和国家监督体系的完善，除了促进行政监督与党内监督、司法监督、群众监督等的贯通协调外，复议监督还需要在行政立法和行政执法等法治政府建设的重点领域深耕细作。

在行政立法向度，充分发挥行政复议附带审查的独特优势。行政行为依据是依法行政制度体系的重要组成部分，其自身的合法性与否直接关系到个案中行政行为的合法性判断。其中，从体量规模和适用范围上而言，规范性文件作为行政行为依据的角色更为关键。《法治政府纲要》也专门强调要加强对规范性文件的监督管理，严格落实备案审查制度。行政复议附带审查制度综合了对规范性文件的被动审查和对行政行为依据的主动审查，不仅将复议监督的视角拓展至行政立法场域，而且相比常规性的规范性文件备案审查以及行政诉讼的附带审查，有其不可替代的特殊作用。常规性的备案审查具有规划性和全面性，虽然由备审主体主动启动，但显然在审查内容的聚焦度和反哺实践的结合度上，与行政复议附带审查还有一定差距。行政诉讼附带审查中，法院针对规范性文件，只能选择个案不予适用或提出建议，并无具体处理权，而在行政复议附带审查中，有权处理的复议机关基于层级监督的领导权，可以直接作出停止执行和责令纠正等更具实质拘束力的处置措施。在新《行政复议法》进一步明确了行政复议附带审查的处理程序和处理结果的基础上，今后应更加重视其作为行政立法合法性审查补充监督机制的制度定位，发挥其在纠治情形和纠治力度上的显著优势。

在行政执法向度上，保留固化行政复议建议书和白皮书等改革创新成果。新《行政复议法》增设了约谈通告、文书抄告和行政复议意见书制度，但就行政执法和法治政府建设中的共通性和普遍性问题，此类以个案为中心的监督手段仍显不足。其实，在《实施条例》的第57条第2款和第58条，曾分别创设了行政复议建议书和行政复议白皮书制度。相比复议意见书，复议建议书不限于被申请行政行为，对日常的相关执法工作都具有普适性的指导意义。复议白皮书则是每年一度的行政复议工作状况分析报告，从正反两方面客观呈现本级政府行政复议工作的整体质效，进而管窥法治政府建设的优劣得失。申言之，行政复议建议书和行政复议白皮书两项制度将行政复议的监督触角从个案的“点”拉伸成类案的“线”，再扩展至群案的“网”，执法监督的覆盖面进一步扩展。为此，今后在《实施条例》的修订以及配套规则的制定时，应予以保留和固化。

（三）释放行政复议治理潜能

新时代新征程，法治中国建设已经迈入体系化协同推进的新阶段，法治社会建设与法治政府建设唇齿相依。预防和化解行政争议作为法治一体建设的典型领域，自然是法治政府建设新的生长点和增长极。如果说延展行政复议监督质效是为法治政府建设“夯基固本”，那么服务纠纷预防就是为法治政府建设“增砖添瓦”。为此，行政复议需要立足治理取向，分别实现与权威塑造、诉源治理、普法宣传的有机融合。

第一，实现行政复议与权威塑造的有机融合。习近平总书记反复强调：“公正是法治的生命线。公平正义是我们党追求的一个非常崇高的价值，全心全意为人民服务的宗旨决定了我们必须追求公平正义，保护人民权益、伸张正义。”①从权威塑造的角度出发，行政复议的公正性和专业性所带来的公信力，无疑是检验其权威性的最佳标尺。在行政复议公信力建设方面，最具代表性的改革成果当属行政复议委员会，这一实践探索也被新《行政复议法》第52条予以吸收。经过新《行政复议法》修订中的不断博弈，行政复议委员会在人员构成上的政府主导色彩弱化，“案情重大疑难复杂”和“专业性、技术性较强”等应当提请复议委员会咨询情形的明确，也强化了复议委员会的职能。但至于如何处理与行政首长负责制的关系，以及咨询意见的效力等问题，新《行政复议法》还未给予明确。今后在《实施条例》的修订及配套文件制定时，宜分类设定行政复议委员会的审议职能和咨询职能，①从而规避咨询意见的法律效力和遵从义务等实践困境。咨询职能主要围绕案例指导、经验总结、制度建设等展开，旨在统一法律适用，体现复议委员会的智库价值。②与相对集中行政复议权的“内部造血”不同，行政复议委员会属于“外部输血”，通过个案正义的伸张和办案水准的提升，打造行政复议的公信力名片，吸引更多行政争议进入复议渠道，为社会矛盾纠纷的源头治理奠定坚实基础。

第二，实现行政复议与诉源治理的有机融合。诉源治理是有效应对法治政府建设中社会矛盾纠纷实质性化解难题的根本之策和长远之策。行政争议的诉源治理不能只靠行政诉讼机制单兵突进，而是需要行政复议和行政信访机制的共同配合、协同发力。其中，行政复议起主导作用，行政诉讼起保障作用，行政信访起补充作用。行政复议作为行政争议化解的“主渠道”，应当承担尽可能多的合法性与合理性审查职责，过滤掉涌入法定救济程序的绝大多数行政案件；行政诉讼作为司法机制，应当坚持“穷尽行政救济”原则，在有限数量的合法性审查中牢牢坚守司法公正的底线；行政信访作为群众工作的重要组成部分，应当尊重其政治属性，③为促进官民双方信息沟通、民意吸纳以及情感共鸣等提供独一无二的“窗口”。由此，以行政复议为主导的三项机制各展其长、形成合力，共同塑造差异化的行政争议诉源治理新格局。

第三，实现行政复议与普法宣传的有机融合。新《行政复议法》作为法治政府建设的基础性和主干性法律规范之一，其贯彻实施的质量如何，直接关系到能否为依法行政的深入推进提供有力的法治保障。普法宣传工作除了采取“谁主管谁普法”模式自上而下展开外，④也需要通过政社互动型的“谁执法谁普法”模式整合普法力量。⑤首先，复议机关作为“谁执法谁普法”普法责任制的普法责任机关之一，负有在复议案件办理中向复议申请人、被申请人及利害关系人讲解行政复议法及其他与案中行政行为相关的法律法规、政策精神等的义务，并做好复议决定的释明工作，使行政复议各方主体内心认同并自觉执行，达到息诉止争的目的。其次，复议被申请人作为日常执法主体，其在各自领域的执法过程中同样肩负普法职责，行政复议相当于为“谁执法谁普法”模式的实施添加了“双重保险”。再者，复议申请人作为行政相对人群体中的一分子，其有序参与到行政复议的普法宣传工作中来，不仅有利于维护自身的正当权益，其法治素养和守法意识的提升，也在客观上起到了支持政府部门依法履职的效果。因此，新《行政复议法》实施要坚持精准普法理念，根据领导干部、复议人员、执法人员和行政相对人等不同群体的不同需求，推动普法供给侧改革，为法治政府建设营造全民守法的社会环境。

结语

2020年2月，习近平总书记主持召开中央全面依法治国委员会第三次会议，审议通过了《行政复议体制改革方案》，并强调指出，要发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。迈上中国式现代化新征程，法治政府建设在全面依法治国的工作布局中并不是孤立存在的，其与法治国家、法治社会建设互联互通，三者属于“一体建设”的有机整体。针对新《行政复议法》开宗明义将“推进法治政府建设”直接纳入目的条款的立法创举，除了重点关注其规范阐释和制度实施外，还应树立系统观念和体系思维，将行政复议置于依法治国、依法执政、依法行政共同推进，法治国家、法治政府、法治社会一体建设的总体布局之中，有机融入党领导法治中国建设的全过程和各个方面，①持续完善“以行政复议为中心”的内生监督型法治政府建设模式，为2035年基本建成法治政府注入新的动力。

［责任编辑 李宏弢］