论中国特色调解型行政复议模式

摘 要：调解原则载入总则规定之中，是《行政复议法》修改的一大亮点，预示着中国特色调解型行政复议模式的生成。依法化解矛盾纠纷成为各级政府分内职责，行政争议实质化解成为新兴政法话语，复议化解行政争议主渠道地位的实现，共同构成了中国特色调解型行政复议模式的社会背景。就规范内涵而言，调解优先、应调尽调是新模式的基本特质，调解覆盖到各类型行政复议案件、贯穿于行政复议办理全过程、调解结案方式和效力多样化则是新模式的核心要义。中国特色调解型行政复议模式的有效运作，需要从加强行政复议人员能力建设、建立科学考评体系和充分借助体制内外力量等方面予以保障。中国特色调解型行政复议模式的发展，将重塑行政争议化解整体格局，进一步推进国家治理体系和治理能力的现代化。

关键词：调解型行政复议；行政争议；实质性解决争议；主渠道

作者简介：章志远，华东政法大学教授、博士生导师（上海 200042）

基金项目：国家社会科学基金青年项目“行政法视野下公共惩罚结构失衡之调适研究”（21CFX064）

DOI编码： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.04.009

新修订的《行政复议法》第5条规定了行政复议调解制度。①这一修改使得调解成为行政复议的“一项基本原则”而非“一项制度”②，是本次行政复议法修订的一大亮点。追溯3年来我国《行政复议法》修订的历史进程，从2020年11月司法部发布的“修订征求意见稿”第43条规定“行政复议决定作出前，行政复议机关可以……进行调解”，到2022年10月提交全国人大常委会初次审议的“修订草案”第34条规定“行政复议机关审理行政复议案件，可以……进行调解”，再到2023年9月全国人大常委会审议通过的最终文本，关于行政复议的调解规定，无论是在用语措辞还是条文顺序上都发生了明显变化，一种“应调尽调”“优先调解”“调解至上”的行政复议新模式呼之欲出。与现行《行政诉讼法》总则第6条“人民法院审理行政案件，对行政行为是否合法进行审查”和第60条“人民法院审理行政案件不适用调解，行政赔偿、补偿以及行政机关行使法律、法规规定的自由裁量权的案件可以调解”的规定相比，调解在行政复议和行政诉讼中的地位已经形成强烈反差，行政复议调解和行政诉讼调解将走上完全不同的发展道路。如何理解中国特色调解型行政复议模式的生成机理和规范内涵，如何保障中国特色调解型行政复议模式的有效运作，无疑是行政法学理论界亟待回答的“时代之问”。

一、中国特色调解型行政复议模式的生成背景

20世纪90年代初，行政复议最早是作为行政诉讼的配套性制度建立起来的，相关制度规定一度直接照搬了行政诉讼法的条文。受传统行政法学理上“行政权不能处分”观念的影响，《行政复议条例》（1994年修订，已失效）第8条明确规定：“复议机关审理复议案件，不适用调解。”1999年《行政复议法》的颁行，标志着行政复议开始成为与行政诉讼同台竞技的制度，但该法对行政复议能否调解并没有作出明确规定。《行政复议法实施条例》（2007年）第50条首次规定了有限调解原则，并在第40条规定了行政复议和解制度。从明确否定调解到有限肯定调解再到全面推行调解，行政复议调解制度的立法嬗变，折射出行政任务和法治观念的时代变迁。总体上看，中国特色调解型行政复议模式的生成，源于如下三个方面的社会背景。

（一）作为各级政府职责的依法化解矛盾纠纷

行政复议与行政诉讼制度相向而行的20多年间，正值我国经济迅猛发展、社会快速转型时期，也是我国政府职能不断转变的调整时期，身处行政国家时代，各级政府肩负繁重的经济调节、市场监管、社会管理、公共服务和生态环境保护等行政任务。行政主导型模式促进了经济社会的发展，使人民群众分享改革开放的红利，但利益格局的调整也引发了大量社会矛盾。“由于基层政府治理能力的孱弱和司法纠纷解决功能的受挫，一些社会困难群体只能诉诸非理性的渠道表达自身的愿求。”①进入新时代，党和国家强调领导干部要自觉运用法治思维和法治方式深化改革、推动发展、化解矛盾、维护稳定。此后，依法化解矛盾纠纷成为各级政府肩负的基本职责。《法治政府建设实施纲要（2015—2020年）》（以下简称“2015年纲要”）将“依法有效化解社会矛盾”作为法治政府建设的主要任务之一，强调“行政机关在预防、解决行政争议和民事纠纷中的作用充分发挥，通过法定渠道解决矛盾纠纷的比率大幅提升”；《法治政府建设实施纲要（2021—2025年）》（以下简称“2021年纲要”）将“健全社会矛盾纠纷行政预防调处化解体系，不断促进社会公平正义”作为法治政府建设新的任务之一，强调“推动完善信访、调解、仲裁、行政裁决、行政复议、诉讼等社会矛盾纠纷多元预防调处化解综合机制”。

各级政府依法化解矛盾纠纷，是实现诉源治理的前提和保障。习近平总书记指出：“我国国情决定了我们不能成为‘诉讼大国’。我国有14亿人口，大大小小的事都要打官司，那必然不堪重负！”②在中共中央、国务院2022年发布《信访工作条例》完成信访法治化改革之后，充分发挥行政复议和行政诉讼两种法定行政争议化解方式的作用，就成为国家治理体系和治理能力现代化的题中应有之义。2014年修订的《行政诉讼法》明确将“解决行政争议”新增为行政诉讼制度的目的之一，并增设了包括有限司法调解在内的若干助力行政争议解决的新制度。从历史逻辑上看，行政复议制度对行政诉讼制度向来有着“学习-超越”的生长基因，应当在充分汲取行政诉讼制度实施经验的基础上作出更适宜的差异化安排。“2015年纲要”提出“充分发挥行政复议在解决行政争议中的重要作用”，“2021年纲要”进一步提出“发挥行政复议化解行政争议主渠道作用”。与行政诉讼所秉承的司法不能过度干预或不能代替行政理念不同的是，行政复议机关对下级行政机关具有层级监督的权力，应当享有包括调解在内的更多灵活的解决行政争议手段。“行政复议法将调解明确为一项原则，就是在积极推动当事人之间通过互谅互让，尽快化解行政纠纷，尽快恢复行政法律秩序。”

（二）作为新兴政法话语的行政争议实质化解

作为促进行政审判科学发展的一项长效机制，行政争议实质性解决最早于2010年5月举行的全国法院行政审判工作座谈会上提出；2019年2月，最高人民法院印发《人民法院第五个五年改革纲要（2019—2023）》，首次以正式文件形式要求行政诉讼制度应当追求“行政争议实质性化解”；2020年6月，最高人民法院印发《关于行政机关负责人出庭应诉若干问题的规定》，首次以司法解释形式明确规定行政机关负责人出庭应诉应当“就实质性解决行政争议发表意见”。至此，行政争议实质化解正式成为中国特色新兴司法话语。2019年10月，最高人民检察院开展“加强行政检察监督 促进行政争议实质性化解”专项行动，并于2021年8月专门印发行政争议实质性化解主题的第三十批指导性案例（检例第116—121号）。2021年6月，《中共中央关于加强新时代检察机关法律监督工作的意见》明确提出，检察机关在履行法律监督职责中开展行政争议实质性化解工作，促进案结事了；“2021年纲要”明确提出，健全行政争议实质性化解机制，推动诉源治理。至此，行政争议实质化解上升为中国特色新兴政法话语。

无论就行政复议制度与行政诉讼制度之间的亲缘关系还是司法行政机关兼具法律属性和政治属性的特质而言，新兴政法话语的行政争议实质化解都应当引入《行政复议法》修订和实施之中。有学者还从“契合行政复议制度性质”“契合行政复议改革趋势”“行政复议程序空转更为突出”“对应行政复议功能定位”“行政复议更具实质化解优势”等五个方面，详细论证了实质性解决行政争议引入行政复议的契机和理据。② 2014年修订的《行政诉讼法》确立了类型化的行政诉讼判决制度，应当在行政争议实质化解过程中发挥主导性作用。“相比较程序封闭、面向过去的府院联动协调化解而言，依托程序保障、面向未来的司法裁判对类似行政争议的发生更具预防价值。”③行政复议机关拥有比人民法院更多的体制优势、资源优势和专业优势，能够利用灵活多样的调解方式快速化解行政争议，切实减轻人民法院的行政案件负担。“行政复议法修订的基本导向，就是强化行政复议的行政面向，依托行政自制的能动特点，基于行政复议既是判断权也是执行权的制度特性，在切实增强复议监督实效性的同时，推动行政争议的实质性化解。”④如此一来，调解型行政复议和判决型行政诉讼的耦合协同，就能够在法治轨道上更好地实现行政争议的实质性解决。

（三）作为复议主渠道新功能定位的实现机制

习近平总书记在中央全面依法治国委员会第三次会议上明确指出：“要落实行政复议体制改革方案，优化行政复议资源配置，推进相关法律法规修订工作，发挥行政复议公正高效、便民为民的制度优势和化解行政争议的主渠道作用。”⑤这一重要论述为《行政复议法》修改指明了方向。新修订的《行政复议法》第1条开宗明义，将“发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用”明确规定为行政复议制度的目的之一，及时完成了政治话语向法律话语的转换。这一修改充分体现了完善行政救济制度体系的整体观和系统论，促成行政争议化解格局从“大信访、中诉讼、小复议”向“大复议、中诉讼、小信访”迈进。行政复议化解行政争议主渠道地位的确立，是符合中国国情、回应现实之需、总结实践经验的正确选择，将对我国国家治理体系和治理能力现代化产生深远影响。

行政复议化解行政争议主渠道的功能定位，具有形式和实质两个层面的涵义。从形式意义上看，主渠道的定位表明现实生活中的绝大多数行政争议都能够进入行政复议渠道化解，行政复议受案数远远超过行政诉讼、行政信访受案数；从实质意义上看，主渠道的定位表明越来越多的行政争议都能够经由行政复议渠道获得终局性解决，行政相对人发自内心地首选行政复议作为行政争议化解的渠道。①行政复议化解行政争议主渠道的定位代表着一种行政争议化解的理想图景，其能否实现还有赖一系列制度有效实施的外力驱动。作为一种柔性、灵活的行政争议化解方式，调解具有尊重双方意愿、相互妥协让步、减少官民对抗的显著优势，能够弥补决定性解决方式的不足，迅速修复行政相对人与行政机关之间的关系。加之行政复议机关具有天然的体制优势，行政复议调解的生存空间和成功概率更大，理应成为助力行政复议化解行政争议主渠道作用发挥的关键性制度。

二、中国特色调解型行政复议模式的规范内涵

行政法学界对行政复议调解原则写入《行政复议法》总则普遍给予了积极评价，“应调尽调”式解读话语的流行即可佐证。②不过，对第5条条文规定内容的具体理解上，还存在不少认识分歧。例如，有学者认为：“行政复议‘可以’进行调解，这意味着调解只是行政复议机关可以自由裁量选择适用的程序，而并非法定的必经程序。同时，行政复议可以适用调解，但并非所有的行政复议案件都适宜且能够调解。”③另有学者认为：“基于行政争议为中心的审理构造，也从理论上缓解了行政行为调解范围限制的困局，使得对行政争议的调解不再因案涉行政行为而存在类型化禁区……在不损害国家利益、社会公共利益和他人合法权益，不违反法律法规强制性规定的前提下，对各类行政争议都可以进行调解。”④两相对比可以看出，前者解读相对消极、后者解读则更为积极。作为此次修法的重要亮点，调解型行政复议模式对复议化解行政争议主渠道作用的发挥、对复议与诉讼制度差异化发展格局的形成都具有不可或缺的助推功能。对调解型行政复议模式规范内涵的解读，主要表现在调解的适用范围、适用阶段和法律效力等三个方面。

（一）行政复议调解的适用范围

从行政复议调解制度30年间的立法演变、党和国家社会矛盾纠纷化解的政策变迁上看，对新修订的《行政复议法》第5条都宜作出积极的规范解释。在行政复议案件的办理过程中，应当将调解作为必经程序优先加以适用，确保通过调解结案始终居于主导地位，促进行政复议化解行政争议主渠道作用的实现。这一理论解读可从三个方面予以证成：一是行政复议法立法篇章结构的整体解释。在行政复议法的修法进程中，行政复议调解条款从分则进入总则，表明其法律地位的空前提升。除“总则”外，《行政复议法》的主要内容由“申请—受理—审理—决定”四部分构成，前者涉及行政复议的目的、原则和保障等根本问题，后者涉及行政复议活动的具体流程。从条文布局来看，行政复议调解的地位显然重于、优于行政复议决定。二是行政复议中止情形的特殊规定。新修订的《行政复议法》第39条对行政复议中止情形作出了明确规定，其中“依照本法规定进行调解、和解，申请人和被申请人同意中止”系《行政复议法实施条例》（2007年）相关规定的扩充，体现出对行政复议当事人调解、和解权利的充分尊重和保护。这一行政复议程序中止新情形的规定，表明调解具有暂时阻却行政复议正常审理程序进行的功能，是调解优先适用的制度表征。三是民事诉讼调解规定的参照理解。新修订的《民事诉讼法》第9条规定：“人民法院审理民事案件，应当根据自愿和合法的原则进行调解；调解不成的，应当及时判决。”作为坚持和发展新时代“枫桥经验”、落实“坚持把非诉讼纠纷解决机制挺在前面”的制度体现，民事诉讼调解程序取得了优先适用的法定地位。民事纠纷解决体系中的“人民调解—司法调解—民事判决”三维结构，为行政争议化解体系中“复议调解—复议决定—行政诉讼”三维结构的形成提供了镜鉴。对行政复议调解程序优先适用地位的确立，符合新时代党和国家通过调解化解社会矛盾纠纷的政策要求。

《行政复议法》修订除了应在程序上确立“调解优先、应调尽调”原则、确保行政复议机关“更为积极主动地展开调解”①外，还应当实行积极开放的姿态，允许调解覆盖到所有类型的行政复议案件。这一理论解读可从三个方面予以证成：一是与行政诉讼法调解规定的分野。现行《行政诉讼法》明确规定了不适用调解的基本原则，并对可以调解的行政案件采用例外列举的方式予以规定。相比之下，《行政复议法》不仅明确规定了行政复议调解的基本原则，而且并未在可调解案件范围上作出任何禁止性规定。因此，行政复议调解走上了与行政诉讼调解完全不同的发展道路，构成了调解型行政复议模式的核心要义。二是遵循行政复议机关领导权的内在逻辑。调解之所以能够全覆盖到各类行政复议案件，根本上还取决于行政复议机关与被申请人之间的领导与被领导关系。“行政机关之所以具有行政复议权的基础规范，就是因为宪法和组织法所确立的其对下级行政机关的统一领导权。”②行政复议权所具有的领导权特质，决定了行政复议机关可以动用权力资源化解自身系统产生的各类行政争议。三是各类行政争议的可调解性。现代行政大多表现为裁量行政，在广袤的行政裁量空间内都有调解的余地。即便是羁束行为所引发的行政争议，针对申请人提出的合理诉求，行政复议机关在法律允许的范围内对此仍然能够作出积极回应。“实践中很多涉及羁束行政行为的行政争议并非完全不可调解，裁判机构可以通过耐心细致的解释说服工作或者依法依规开展帮扶救助、利益置换等实现妥善解决。”

（二）行政复议调解的适用阶段

就文义解释而言，行政复议调解条款从“审理”到“办理”的文字表述变化，展现了调解能够贯穿于行政复议活动各环节和全过程的意涵。换言之，宜将调解贯穿在行政复议的“申请—受理—审理”全过程之中，充分释放行政复议调解制度的治理红利。如果说行政诉讼中诉前调解的规范基础仅有最高人民法院的司法文件依据并由民事法律规范予以“加持”，④那么行政复议案前调解则可以将新修订的《行政复议法》第5条规定直接作为其规范基础。在当下的行政复议实践中，各地行政复议案前调解第一案纷纷涌现。例如，上海市浦东新区人民政府在新《行政复议法》正式施行前夕就制发了全区首份行政复议案前调解协议书，成功化解了一件城市管理执法类涉企行政争议，取得了良好的办案效果。⑤当然，行政复议案前调解的适用同样必须遵循自愿、合法的原则，不能久调不决影响申请人寻求行政复议救济的正当权利，更不能让申请人承担超过法定申请行政复议期限的不利后果。

行政复议受理之后、审理过程之中的调解，既可以适用于普通程序也可以适用于简易程序，既可以适用于行政复议机构审理案件也可以适用行政复议委员会审理案件。行政复议办案人员应当充分利用新修订的《行政复议法》规定的当面或者通过互联网、电话等方式听取当事人意见和听证会、调解会、调查取证、复议中止等制度，通过查明申请人申请行政复议的基础事实和真实诉求，全面研判被申请复议的行政行为的合法性、合理性风险，积极通过诉求沟通、法理辨析和情绪疏导，尽量促成当事人双方达成调解协议，通过调解方式实现“案结事了人和”，达到法律效果、社会效果和政治效果的统一。行政复议案中调解同样需要恪守自愿、合法的底线要求，不能陷入“调解万能”的迷途。在任何一方当事人提出恢复审理请求，或者行政复议机构经全面研判后认为难以达成一致意见时，就应当终止调解，依法及时作出相应的行政复议决定。

（三）行政复议调解的法律效力

新修订的《行政复议法》第73条规定：“当事人经调解达成协议的，行政复议机关应当制作行政复议调解书。经各方当事人签字或者签章，并加盖行政复议机关印章，即具有法律效力。”作为与行政复议决定书、行政复议意见书相并列的三类行政复议法律文书，行政复议调解书同样能够成为强制执行的依据。行政复议机构组织双方当事人调解达成协议，行政复议机关就负有制作行政复议调解书的义务，这是行政复议案件经过调解成功之后一种最典型的结案方式。“调解协议是行政复议机关制作调解书的前提和基础。调解书的法律效力在于确定当事人之间的行政法律关系，结束行政争议和赋予强制执行的效力。”①新修订的《行政复议法》第77条规定了被申请人履行行政复议调解书的义务，并规定了不履行或者无正当理由拖延履行时，行政复议机关或者有关上级行政机关有权直接责令履行，还可以通过约谈、通报批评、给予处分等方式督促履行。按照一般的文义解释原理，这一行政系统内部的监督履行举措，并未限制行政复议申请人作为一方当事人直接向行政复议机关或者人民法院申请强制执行。新修订的《行政复议法》第78条规定了申请人、第三人“逾期不起诉又不履行行政复议调解书的”，由行政复议机关依法强制执行或者申请人民法院强制执行。通过对《行政诉讼法》《行政强制法》等相关行政法律规范的体系性解释，此处的“不起诉”不宜解释为当事人针对行政复议调解书向人民法院起诉，避免陷入法律条文适用的困境之中导致行政争议无法获得实质性化解。

事实上，行政复议机关除了制作正式的行政复议调解书结案之外，还可能以其他多种方式结案。在行政复议申请被正式受理之前所进行的调解，可以通过说服被申请人自查自纠、向申请人释法明理等方式，实现申请人同意撤回行政复议申请的最佳效果。在这种情况下，除非双方达成具有实质性权利义务内容的行政复议案前调解协议书，否则行政复议机关不再处理该项复议申请，并按规定做好记录存档即可。在行政复议案件受理之后和审理过程之中，如果经过调解被申请人能够及时自行纠错、申请人撤回复议申请的，经过行政复议机构准予之后，行政复议机关即可决定终止行政复议。此时，行政复议调解产生了与行政复议双方当事人和解相类似的效果。当然，行政复议调解、和解具体的运作效果究竟如何，还有待进一步的实践观察。

三、中国特色调解型行政复议模式的制度保障

长期以来，我国行政复议制度的公信力和实施效果一直都差强人意。为改变“复议维持会”的现实窘境，2014年修订的《行政诉讼法》不惜以“双被告”制度的创设“倒逼”行政复议机关依法认真履职，但实际效果并不理想。在发挥行政复议化解行政争议主渠道作用业已成为社会普遍共识的当下，新修订的《行政复议法》顺理成章地作出了调解优先的战略选择，为行政复议实质性化解行政争议功能的实现提供了新的路径。面对全新的行政复议理念和行政争议化解的时代新要求，中国特色调解型行政复议模式的有效运行还面临很多挑战，必须从能力建设、考评机制和借助外力三个方面入手，建立起强有力的实施制度保障体系。只有当行政复议人员真正摆脱“能力恐慌”，才能按照科学的考评要求，依托体制内外各种有利资源敢于调解、善于调解，进而为行政复议制度的发展注入新的生机和活力。

（一）行政复议人员能力建设

良法善治局面的形成，需要一支德才兼备的高素质法治工作队伍。随着行政复议体制改革的推进和行政复议案件数量的激增，行政复议人员面临空前的办案压力。调解型行政复议模式的有效运作，首先必须依靠行政复议人员整体能力的提升。新修订的《行政复议法》总则以“国家建立专业化、职业化行政复议人员队伍”“提高行政复议人员专业素质”等规定，多次触及行政复议人员职业能力素养问题。调解结案与决定结案本身虽无优劣之分，但前者对行政复议人员的综合能力要求更高。为了形成一支让党和人民放心的“行政复议铁军”，真正发挥调解型行政复议模式化解行政争议的作用，必须切实提升行政复议工作队伍的各项能力。具体来说，支撑调解型行政复议模式运行的行政复议人员能力建设宜从法律适用能力、政策融合能力、利益衡量能力和群众工作能力这四个方面展开。

行政法律规范效力层级多、适用领域宽、绝对数量大，一流的法律规范解释适用能力是行政复议人员履职的重要基础。对于常用的文义解释、体系解释、目的解释、历史解释、社会解释等法律解释适用的基本方法和技艺，行政复议人员必须在培训学习和执法办案过程中逐步掌握。我国政策治国的传统深厚，党和国家政策对行政执法活动影响很大。现实生活中很多行政争议的产生，往往都与重要项目推进、重要改革推行、重要政策调整有关。因此，行政复议人员还应当培养政策融合能力，兼顾国家法律和政策的结合适用。最高人民法院近年来发布多个征收拆迁、环境保护典型行政案例，努力实现党的政策和国家法律得到统一正确实施。①司法部可以参酌这一做法，按照新修订的《行政复议法》第4条“发布行政复议指导性案例”的规定要求，以示范案例指导行政复议人员切实提升国家法律和政策融合适用能力。行政复议调解的推行，实际上就是不同利益之间的权衡和博弈过程。举凡被申请复议的行政行为所追求的国家利益和社会公共利益，行政复议申请人的正当合理诉求，被申请复议的行政行为合法性、合理性审查，行政复议申请人的实际困难，行政机关自行纠错的成本和收益，程序空转的代价和调解结案的收益，都应当在行政复议案件办理过程中予以考虑。对于行政复议人员来说，应当在监督权力、维护权利、化解争议和促进法治等不同目标之间对各种利益进行衡量和取舍，努力作出最优选择。调解工作也是群众工作，行政复议人员应当坚持“如我复议”的为民情怀，站稳人民立场、消解人民心结。调解工作是一门实践艺术，行政复议人员要争做行政复议申请人的知心人、贴心人，积极回应申请人的正当利益诉求。

（二）行政复议科学考评体系

良好的职业环境是行政复议工作高效有序开展的外在保障。行政诉讼制度实施经年依旧持续优化司法环境的事实表明，一套科学精准的考核评价体系对行政复议制度的运行何其重要！新修订的《行政复议法》第3条确立了“行政复议工作坚持中国共产党的领导”原则，应当充分阐释这一原则的规范内涵，将党的领导落到实处。行政复议活动兼具行政性和司法性特征，党“保证执法、支持司法”的要求应当全面贯穿于行政复议活动的始终。除了支持行政复议机关依法独立办理行政复议案件、为行政复议工作提供充分的人财物保障外，还需要将行政复议工作开展情况特别是行政复议新制度实施情况纳入法治政府建设绩效考核评价体系之中，通过法治督察机制予以监督落实。作为常规型法治监督的一种补充机制，法治督察制度伴随《法治政府建设与责任落实督察工作规定》的印发应运而生。“唯有建立健全以法治督察为代表的法治建设责任落实推进机制，才能发挥严密的法治监督体系所特有的鞭策和驱动功能，调动监督对象履职尽责、干事创业的主动性和积极性，释放中国特色监督制度在法治建设中的治理效能。”①一方面，要将行政复议化解行政争议主渠道作用、行政复议应调尽调、尊重并执行生效行政复议调解书的具体实施情况，及时纳入地方各级党委履行推进本地区法治建设领导职责和地方各级政府履行推进本地区法治政府建设主体职责之中；另一方面，要进一步优化市县法治政府建设示范创建指标体系，将“加强行政复议工作”的三级指标进行必要调整和细化，形成全社会关心行政复议工作开展、所有行政复议机构争相运用调解方式推进行政复议的良好氛围。

除了立足法治政府建设整体主义视角推进调解型行政复议模式外，还应当按照新修订的《行政复议法》第6条关于“加强对行政复议人员的业务考核和管理”的规定，进一步优化行政复议办案质效考核评价体系，突出行政复议调解率的比重。一方面，应当将行政复议调解开展率、调解结案率和调解书履行率作为评价行政复议工作业绩的核心指标，引导广大行政复议人员愿意采用、敢于采用调解方式办理行政复议案件。对于复议调解工作成效显著的单位和个人，应当按照新修订的《行政复议法》第9条规定，采用授予金牌调解员、金牌调解工作室、金牌调解办案团队等各种行之有效的措施给予表彰和奖励，形成行政复议调解结案无上光荣的社会新风尚。另一方面，可以参照各地法院和检察院发布年度行政争议实质性解决典型案例的做法，选择更多具有典型意义的行政复议调解书向社会予以公开发布，充分展示行政复议机构不断创新调解工作方法、优化调解工作思路、提高调解工作技巧的尝试和努力，塑造更多行政复议调解工作品牌，使调解型行政复议模式的制度优势更好地转化为行政争议化解的治理效能。

（三）体制内外力量共同参与

调解型行政复议模式的良性运作，并不是依靠行政复议人员的一腔热情就能实现，充分借助体制内外的有利资源共同参与调解才是正途。近年来，我国社会矛盾纠纷调处平台载体建设成就显著，应当积极整合各类调解中心资源，实现与行政复议案件办理的有效衔接。例如，各类人民调解委员会、专业调解委员会可以及时调解作为行政争议基础性事实的各类民事纠纷，将行政争议化解在萌芽状态；地方各级党委和政府主导设立的各类行政争议化解中心具有很好的吸附集聚功能，可以引导更多行政争议经由行政复议渠道以复议调解方式结案。同时，应当充分吸收2014年修订的《行政诉讼法》新增行政机关负责人出庭应诉制度的实施成效，积极发挥行政机关负责人在行政争议实质化解方面的特殊作用。“行政应诉通过承载空间和信息基础的供给，在实质性解决行政争议过程中扮演了沟通平台角色。”②尽管新修订的《行政复议法》并未规定被申请复议的行政机关负责人必须参加行政复议，但行政复议机构在办理行政复议案件过程中特别是调解协议的达成，都要得到行政机关负责人的支持和配合。在行政复议体制改革深入推进的当下，各级政府相关职能部门、行政复议委员会、人大代表、政协委员、基层群众性自治组织成员等体制内力量都能够在调解型行政复议模式的运行中发挥积极作用。

相比决定型行政复议的专业性、规范性和严谨性要求而言，调解型行政复议更多体现包容性、灵活性和机动性特质，可以借助更多体制外有利资源共同参与完成。党的十八届四中全会以来，各级政府普遍建立了法律顾问制度，一大批术业有专攻的专家学者和执业律师充实进政府法律顾问队伍之中。政府法律顾问同时扮演了“领导干部法治思维养成的助力者”“司法行政部门能力提升的同行者”“政府社会理性对话交流的沟通者”③多重角色，可以与行政复议人员一起共同参与行政复议调解工作。除此以外，各级政府还可以进一步建立行政复议调解专家库制度，积极引入更多第三方社会力量参与行政复议调解，增强行政复议调解工作合力，提高行政复议调解结案比例。

结语

“制度优势是一个国家的最大优势，制度竞争是国家间最根本的竞争。”①新修订的《行政复议法》是在全面总结行政复议制度30多年发展经验和困难问题基础上所进行的一次重大制度调整，修法的根本目标就是“通过健全完善行政复议体制机制，充分激活并进一步彰显行政复议的制度功能，为发挥行政复议化解行政争议的主渠道作用提供法律支撑”②。行政复议调解制度的异军突起，标志着中国特色调解型行政复议模式的生成。从我国行政复议法的演变过程上看，此举有望从根本上重塑行政争议化解的整体格局，形成“行政复议优于行政诉讼”“复议调解优于复议决定”的发展态势，进而为经济快速发展和社会长期稳定提供坚强的制度保证。随着新修订的《行政复议法》的贯彻实施，中国特色调解型行政复议模式的制度优势将不断彰显并转化为治理效能，从而推进国家治理体系和治理能力的现代化。

［责任编辑 李宏弢］