新时代粮食安全战略下中国农业保险功能定位与改革取向

摘 要：在国家粮食安全新形势下，我国粮食安全风险保障也呈现新特征：粮食安全风险保障的方向由强调粮食生产端，向重视粮食全产业链条的风险保障转变；粮食安全保障的内容由数量风险，向数量、质量和生态等综合风险转变；粮食安全保障的重点由生产环节的自然风险防范，向兼顾自然、市场、责任、政策等多重风险防范转变；粮食安全保障的范围由聚焦国内风险，向统筹国内国外风险转变。面对粮食安全风险保障的新特征，客观上要求我国农业保险的功能定位做出相应调整，农业保险的风险保障功能应达到新高度、收入转移功能应达到新准度、产业引导功能应展现新作为、要素保障功能应拓展新领域。适应农业保险功能的重新定位，我国农业保险在保障粮食安全的改革取向上也要做出战略性的改变：围绕粮食多维风险保障需要，在政策、组织和法制方面不断完善农业保险制度体系；着眼粮食安全面临的新形势和风险的新特征，调整和完善“政府+市场”双轮驱动机制；聚焦农业保险的新功能定位，在“扩面、提标、增品”方面创新多元产品供给；统筹农业保险风险管理，加快完善巨灾保险制度以期有效防范并应对重大农业灾害。

关键词：粮食安全；农业保险；保险体系；功能定位

作者简介：李新光，吉林财经大学吉林经济研究中心副主任、副教授（长春 130117）；郭连强，吉林省社会科学院研究员（长春 130033）；祝国平，通讯作者，吉林财经大学吉林经济研究中心研究员、教授（长春 130117）

基金项目：国家社会科学基金项目“多主体多渠道耦合协同的现代农业投融资机制构建与政策选择研究”（22JL014）

DOI编码： 10.19667/j.cnki.cn23-1070/c.2024.04.004

引言

党的十八大以来，我国粮食综合生产能力得到显著提升，2022年粮食总产量达到1.37万亿斤，较之2012年的1.22万亿斤增长12.3%，且连续8年跃上1.3万亿斤平台。人均粮食占有量达到486公斤，明显超过国际公认的400公斤安全阈值，尤其在小麦和稻谷这两种关键口粮的自给方面实现了超100%的保障率，整体谷物自给率也稳定在95%以上，①有力地守住了“谷物基本自给、口粮绝对安全”的战略底线。虽然中国粮食安全保障取得了举世瞩目的成就，但必须审慎对待的是，中国粮食安全依然面临多维度挑战。庞大的人口基数叠加不足的人均耕地和水资源，特别是面对自然灾害常态化冲击的压力，以及随着经济社会发展带来的粮食消费需求的刚性增长，这些都与有限的资源环境形成了日渐突出的矛盾。全球性突发事件如新冠疫情、地缘政治紧张局势尤其是俄乌冲突等不确定性因素的影响，进一步加剧了粮食安全领域的潜在风险。因此，虽然当前成绩斐然，但仍需高度警惕并积极应对未来粮食安全多重风险的挑战。农业保险作为最有效的现代农业风险管理工具，②是保障粮食安全支撑体系中的重要组成部分。2022年，我国农业保险的保费收入为1192亿元，同比增长23%，为1.67亿户次农户提供风险保障共计5.46万亿元，农业保险已经成为保障粮食安全的有效抓手和重要手段。③但实践中，农业保险对粮食安全的保障效应仍存在保障不足、覆盖率低、协议承保、拒赔惜赔、骗保套保、管理缺失等诸多问题，此类问题虽然引起了学术研究和实务领域的关注，但关于农业保险保障粮食安全功能定位的理论研究相对滞后，尤其是在粮食安全面临的新形势下，对农业保险的功能定位认识不够精准是制约农业保险高效服务粮食安全的重要原因。基于此，本文在学界已有研究基础上，对新时代粮食安全新形势进行再研判，重点探讨在新形势下粮食安全面临的风险特征，并对农业保险的功能定位应如何调整、今后农业保险的改革取向提出新思考。

一、新时代新形势下中国粮食安全风险保障呈现的新特征

（一）新时代中国粮食安全面临的新形势

第一，粮食安全的战略性进一步凸显，在国家整体安全中的基础性地位不断提升。2015年，粮食安全被纳入《国家安全法》，强化了其作为国家战略层面的核心地位，这一举措体现了对粮食安全问题理论、历史与现实复杂性的深刻认知。一是粮食安全的本质属性是安全问题而非单纯的发展问题。在党的十八大以来的中央决策中，强调底线思维防范化解各类风险，粮食安全的核心战略即秉持底线思维方法论。在安全与发展二者辩证关系中，安全首要解决的是生存保障，我国14亿人口吃饭问题的现实基础明确指示粮食安全隶属安全范畴。④坚持底线思维要求制定的粮食安全保障政策应以风险最小化为核心目标，增强预见性，运用多种风险管理工具，对粮食生产中的各种潜在风险进行预防和应对。二是中国治乱兴衰的历史经验表明，粮食安全历来被视为国家稳定和社会安宁的基础，诸如“不生粟之国亡”等古训揭示了粮食安全在历朝历代国家治理中的根本地位，是国家安危存系的根本。三是在统筹中华民族伟大复兴战略全局及面对世界百年未有之大变局的复杂现实中，粮食安全的战略意义更加凸显，地缘政治风险加剧客观上要求强化粮食安全的基石作用，为国家应对多重风险挑战提供战略支撑。

第二，粮食供需中长期仍处于紧平衡阶段，粮食增产与粮农增收双重压力日渐显现。当前，我国粮食总产量连续八年稳定在1.3万亿斤平台，实现“口粮绝对安全、谷物基本自给”目标，但大豆、油料等重要农产品严重依赖进口，结构性矛盾仍然突出，而且粮食需求呈刚性增长的态势，粮食供需仍将长期处于紧平衡阶段。一方面受资源环境的约束，粮食增产面临更大挑战。一是耕地“非农化”与“非粮化”限制了粮食增产。根据第三次全国国土调查数据，全国耕地面积19.18亿亩，比10年前减少1.13亿亩。⑤在现有的耕地面积中，2022年粮食播种面积占全部农作物播种面积的69.6%，也比2015年下降1.7%。二是自然灾害频发影响了粮食产量。我国是一个自然灾害频发的国家，仅2022年，全年农作物因自然灾害受损面积高达1207万公顷，其中，绝收面积为135万公顷。①三是粮食生产环节的污染风险降低了粮食质量。粮食生产中农药等要素的过量投入、耕地面源污染及工业外源性污染越来越严重，②不利于粮食可持续生产。四是粮食损耗浪费降低了粮食存量。全球被损失或浪费的粮食约占粮食总产量的1/3，其中，生产流通环节浪费占14％左右，消费环节浪费占17％左右。③另一方面，粮农增收的日益困难降低了其种粮的积极性。“大国小农”的耕种格局和持续走低的每亩利润，使得种粮收益整体偏低。为了保障粮农种粮收益，国家陆续下发粮食最低收购价、粮食直接补贴、良种补贴、农资综合补贴、农机补贴等惠农政策，并整合出台农业支持保护补贴政策，这些补贴政策的实施均遵循“谁种粮给谁补贴”的原则，农民种粮收益保障机制不断完善。然而，根据WTO《农业协定》规定，我国现行的种粮补贴政策已接近国际规则所能允许的最大范围，即逼近WTO框架下的“黄箱”政策支持上限，这意味着通过传统补贴方式进一步激励粮食增产和农民增收的有效操作空间正日益缩减。而且，“精英俘获”“补贴错位”等政策的“实践异化”，使原本为统一体的增产与增收目标陷入两难甚至冲突的悖论难题。④

第三，粮农领域国际合作交流进入新阶段，国际市场逐步成为我国粮食安全保障的重要组成部分。随着“一带一路”倡议的深入推进，我国粮农领域的国际合作交流进入全新的发展阶段。一是粮食等农产品贸易迈上新的台阶。目前，中国是世界上第一大粮食进口国，第三大粮食出口国。2022年中国累计进口粮食0.29万亿斤，粮食进口量占2022年全国粮食总产量的20.9%，⑤连续三年占比超过1/5。二是粮农领域对外合作的广度和深度进入新的阶段。“十三五”期间，中国累计与世界140多个国家开展了广泛的农业与粮食领域合作，在此基础上，我国计划在“十四五”期间拓展境外农业合作网络，新建约20个海外农业合作示范区，以深化与各国在粮食和农业领域的战略合作。⑥这一举措体现着我国作为负责任大国，在推动全球粮农发展合作与安全保障方面的主动担当与作为。与此同时，我国持续加大对联合国粮食及农业组织（FAO）的支持力度，累计捐赠了1.3亿美元资金，⑦并不断向其他发展中国家传递中国的农业实践经验和技术资源，助力其提升粮食生产综合效能，惠及更多贫困群体，从而在全球范围内产生了积极影响，为巩固世界粮食安全和促进贫困减少作出了显著贡献。

（二）新形势下中国粮食安全风险保障呈现的新特征

第一，粮食安全风险保障的方向，由强调粮食生产端向重视粮食全产业链条的风险保障转变。第三次农业普查数据显示，我国小农户占比高达98.1%，⑧“大国小农”的经营格局在一定程度上能够“天然”地规避因耕地、资本和劳动力等要素资源集中而衍生的粮食全产业链风险。进入新时代，农业适度规模经营程度不断提升，政策强化了对促进农业全产业链和小农户纳入农业产业链的引导作用，从2013年的“引导农村土地承包经营权有序流转”①，到2014年的“构建新型农业经营体系，发展多种形式规模经营”②，再到党的十九大报告强调要实现小农户和现代农业发展有机衔接，2019年要求“落实扶持小农户和现代农业发展有机衔接的政策”③，2020年强调了探索多种方式将小农户融入现代农业产业链，④2021年强调“打造农业全产业链……让农民更多分享产业增值收益”⑤。党的二十大报告更是强调要发展农业适度规模经营。⑥不断引导农业适度规模经营符合现代农业发展规律，也符合我国农业现阶段发展要求。但也应当看到，经营体系的变化在促进粮食全产业链发展的同时，也客观上增加了粮食安全风险的不确定性和复杂性。一是耕地的规模化经营导致粮食生产的自然风险向规模化主体集中。在传统分散经营结构下，自然风险由广大小农户分摊。随着经营规模上升，粮食生产的自然风险分布也逐渐集中，并向产业链下游传导。二是粮食市场价格不确定性风险加剧，已日益成为粮农面临的主要风险，尤其是粮食价格体制机制改革的深化改革，市场风险效应也开始显现。三是粮食生产逐步转向粮食全产业链条发展，粮食的种业、农资、农机、种植、收储、加工、运输、销售等各环节之间的联系日益紧密，生产端的自然风险、销售端的市场风险、各市场主体的信用风险、履约风险、投机风险等，各类风险汇聚极易放大风险倍数，衍化成整体性风险，最终危害粮食生产，危及粮食安全。为此，2022年重要一号文件强调要“健全农产品全产业链监测预警体系”⑦，重视和规避粮食全产业链的风险保障。

第二，粮食安全保障的内容，由数量风险向数量、质量和生态等综合风险转变。目前我国正处于从“吃得饱”到“吃得好，吃得健康”的历史性转变阶段，客观上要求我国粮食安全保障的内容由数量风险向数量、质量和生态等综合风险转变。一是从人民群众对粮食消费的一般规律来看，粮食的数量安全是应对国内外复杂形势和突发事件的压舱石，始终是基础。⑧而对粮食的质量和生态安全需要则是广大人民群众收入水平增长到较高水平时粮食消费需求结构升级的一般规律，是更好满足人民群众日益增长的美好生活需要的必然要求。二是从粮食质量及生态安全的紧迫现状来看，防范与应对这一领域潜在风险的重要性日益凸显。近年来，农药残留超标、重金属污染等影响粮食质量及生态安全事件频发，给广大人民群众的身心健康造成危害，影响经济发展和社会稳定。

第三，粮食安全保障的重点，由生产环节的自然风险防范向兼顾自然、市场、责任、政策等多重风险防范转变。一是粮食生产环节的自然风险仍然严重，从1950—1979年的30年中，全国仅粮食作物一项因自然灾害平均每年减产就高达200亿斤左右。⑨党的十八大以来，我国平均每年因自然灾害所导致的受灾面积就占整个农作物总播种面积的13.22%。⑩每年重大的农作物病虫疫情的种类超过100种，覆盖面积超过60亿亩次，特别是水稻“两迁”害虫、小麦条锈病等病虫疫情呈加重趋势。二是粮食市场风险的不确定性加剧，日益成为影响粮食生产的主要风险。改革开放以来，随着市场化改革的有序推进，农产品价格管制逐步消除，市场在农产品价格形成中起到决定性作用，而粮食价格的波动性对粮农收入稳定性构成了挑战，加剧了粮农面临的风险敞口。三是粮食质量、责任、政策风险也日益成为影响粮食安全的重要风险。目前，我国登记使用超过15年的农药品种就高达70%以上，如此高的使用年限大大提高了这类农药品种的药效降低、毒素残留和环境污染的风险。

第四，粮食安全保障的范围，由聚焦国内风险向统筹国内国外风险转变。一是国际粮农市场贸易中断的极端风险日益增加。近年来，受多重因素影响，全球范围内至少27个国家采取了粮食及食品出口限制措施。与此同时，俄乌冲突的升级也导致全球至少23个国家对关键农产品实施了出口管控。当前我国在部分粮食进口方面呈现较高的集中态势，如大豆进口高度依赖美国和巴西两国市场，占比超过90%；玉米进口则主要来源于美国与乌克兰，比例更是超过95%；小麦来自美国、加拿大和澳大利亚三国的进口量占据了80%以上份额，过度集中的主要粮油产品进口格局无疑为我国粮食供应链安全埋下了潜在风险隐患。②而且，我国粮食进口运输方式仍以远距离海洋航线为主，路径相对固定且单一，尤其是大量粮食能源物资需经过如马六甲海峡等战略要道，而在当前地缘政治紧张局势下，这种物流路径的高度依赖性使得我国粮食进口面临极端情况下中断的风险显著增大。二是国际粮食价格剧烈波动导致的国家可能遭受经济损失的风险加大。近年来，在国际粮食价格持续攀升背景下，我国作为世界上第一大粮食进口国，国际主要粮油产品的价格快速上涨直接损害了国家的经济利益。以大豆为例，2022年进口量减少了5.6%，但进口额却增加了14.4%，国家经济利益受损的同时也暴露了粮食安全隐患。③三是国家或企业参与全球粮农治理的安全风险逐渐加大。目前中国与全球94个国家建立了稳定的农业合作关系，在对外农业投资规模持续扩大及“走出去”战略深入推进的过程中，参与实施的粮农项目面临的风险呈现多元化态势，包括但不限于土地权益、政策变动和文化差异等构成的安全挑战。同时，针对我国境外粮农投资项目遭受的部分西方媒体不实指责，如所谓“新殖民主义”的恶意曲解现象，也日益频繁。

二、粮食安全风险保障新特征要求农业保险重新调整功能定位

保障国家粮食安全是我国实施农业保险政策的首要目标，其功能定位的适时调整是应对新时代粮食安全风险新特征的必然要求。应当看到，当前我国农业保险发展水平与保障粮食安全的多维风险保障需求相比仍存在较大差距，随着我国粮食安全保障面临新的需求，客观上要求其重新调整功能定位。

（一）粮食安全日渐增强的战略性功能客观上需要农业保险风险保障功能达到新高度

与粮食安全日渐增强的战略性功能要求相比，我国农业保险的风险保障功能的发挥还存在诸多不足。一是农业保险覆盖率和保障程度仍然较低，目前多数省份仍为传统的成本保险，保障水平普遍为实际成本的30%—40%，难以有效弥补受灾损失，风险保障功能未能充分发挥。④截至2021年6月，在13个粮食主产省份之中仍有3个省未按规定开展三大主粮的完全成本保险和收入保险。⑤二是严重缺乏针对海外粮食项目和粮农企业的特定风险管理产品，使很多“走出去”的粮食项目和粮食企业面临的多重风险等缺少保险保障。三是针对粮食质量安全、生态安全的专属保险产品供给不足，不能满足广大人民群众多样化的风险保障需求。为此，农业保险应不断“提标、扩面、增品、惠农”，丰富产品供给，满足粮食安全多层次的风险保障需要。

（二）破解粮食增产和粮农增收矛盾的现实需要农业保险的收入转移功能达到新准度

粮农增收是确保其种粮积极性的关键，也是国家粮食安全在微观机制上的根本保障。国际粮食市场中保护主义倾向长期存在，为了提升粮农收入和增强本国粮食产业在国际市场上的竞争力，提供财政补贴是世界各国普遍采取的政策。然而，在WTO规则框架下，各成员国对农业的支持预期不能引起贸易扭曲，直接农业补贴受到极大限制。农业保险尤其是收入保险因符合“绿箱政策”，已经成为世界各国保障粮食安全的重要政策选择。我国自2007年实施农业保险保费补贴政策以来，每年财政补贴占总保费规模接近75%，财政补贴已成为驱动我国农业保险快速发展的重要助推器。然而，现阶段我国农业保险保费财政补贴机制存在的骗保骗补、挤占挪用农保资金等一些突出问题损害了农户利益，制约了农业保险收入转移职能的发挥。为此，应当提高补贴的准度，重视保险科技作用发挥，能够精确承保、快速理赔，实现“按图承保，按图理赔”，遏制道德风险和逆向选择，降低农业保险经营成本，最大化发挥农业保险收入转移功能，保障粮农收益，确保粮食安全。

（三）推动粮食全产业链协同发展需要农业保险的产业引导功能展现新作为

“大国小农”的国情和人均资源禀赋的客观事实使得我国主要粮食作物的收益普遍较低，而且国际国内粮价倒挂的现实也制约了我国粮食产业竞争力提升。发展适度规模经营，稳妥发展粮食全产业链，加快发展粮食产业的社会化服务是提升我国粮食产业竞争力的未来方向。然而，在加快建立现代农业“三大体系”，不断延伸粮食全产业链、拓展粮食多种功能的过程中，粮食生产经营风险存在被集中和放大的趋势，不仅使粮食生产经营风险关联度增强，而且使整个粮食产业链均成为风险承担主体，现代农业中的粮食生产风险无论是规模还是强度都是传统粮食生产所无法相提并论的。因此，在财政补贴政策激励下，应进一步发挥农业保险的产业引导功能，以解决粮食产业发展过程中面临的风险问题，降低农业经营主体经营风险，引导小农户与现代农业有效衔接，推动粮食全产业链协同发展。

（四）缓释融资风险的现实需要农业保险的要素保障功能拓展新领域

新型农业经营主体的培育和发展是关乎未来“谁来种粮”的重大问题。目前新型农业经营主体在信贷条件、信贷产品选择、信贷风险分担等方面都存在短板，普遍面临着信贷配给的问题。①相对于传统的小农户，新型农业经营主体的粮食生产具有高投入、高产出、高风险的经营收益特征，而资金不足严重抑制粮食生产投资活动，不利于规模效应发挥。新型农业经营主体在普遍缺乏有效抵押物的前提下，发挥保险的要素保障功能，在给粮食种植和生产主体“增信”的同时，缓释了银行面临的“超额信贷风险”，提升银行信贷积极性，“保险+银行”模式实现了“1+1>2”的效果。因此，农业保险要素保障功能的发挥不仅成为破解粮食种植和生产经营主体融资困境的核心环节，也是不断拓展农业保险新领域的现实需要。

综上所述，农业保险的功能定位重新调整，通过风险保障的强化、收入转移机制的优化、产业引导作用的深化以及要素保障功能的拓展，对粮食安全保障体系的全面升级，并通过多维度、多层次的风险管理与激励机制，可构建适应新时代要求的粮食安全风险保障体系，为确保国家粮食安全提供坚实的理论与实践基础。

三、农业保险保障粮食安全战略的改革取向

（一）围绕粮食多维风险保障需要，在政策、组织和法制方面不断完善农业保险制度体系

现阶段，粮食风险由数量风险向数量、质量、生态等多维风险转变，需要农业保险及时调整顶层设计，由“小农险”向“大农险”转型，在政策、组织和法制方面不断完善农业保险制度体系建设。一是发挥政策导向作用，按照国家保障粮食多维安全战略及全面推进乡村振兴战略的要求，制定实施符合各地区实际的农业保险服务粮食安全的发展规划和政策体系，发挥农业保险的收入转移功能，为粮食安全风险防范提供更加便捷高效的农业保险产品和服务，确保农业保险真正成为保障粮食增产和粮农增收的有效工具，践行农业保险的政治性、人民性。二是加强组织保障，落实属地责任。各地区成立的农业保险工作领导小组应强化党的领导作用，确保农业保险服务粮食安全工作有坚强的政治核心，能够协调各方力量，高效推进农业保险业务的落地实施。三是强化法制保障，完善农业保险立法。农业保险保障粮食安全面临许多新形势、新任务和新要求，2013年下发的《农业保险条例》已不能很好满足和指导实践，需要与时俱进，不断调整完善。相对于《农业保险条例》，《农业保险法》法律位阶更高，则更具权威性和针对性，能够更好地调整农业保险的法律关系，细化农业保险活动中各方主体的法律责任和义务，确保农业保险在服务粮食安全战略全过程有法可依，行稳致远。

（二）着眼粮食安全面临的新形势和风险保障特征，调整和完善“政府+市场”双轮驱动机制

着眼于新时代我国粮食安全面临的新形势、风险特征与未来趋势，推动有为政府和有效市场更好结合，完善“政府+市场”双轮驱动机制，发挥财政补贴的核心引导和驱动作用，设计农业保险市场化改革的思路与方向。一是提升农业保险在价格、补贴、保险“三位一体”粮农收益保障政策体系的作用。不断转变粮食安全风险管理的思路方法，重视农业保险风险转移、损失补偿、风险减量功能在粮食安全保障领域的作用发挥，推动粮食风险管理由“农户自担+政府救灾”向“财政补贴+保险契约+保险理赔+巨灾保险”的“农业保险+”模式转变，持续提升农业保险广度和深度。二是围绕粮食经营主体多样化的风险保障需求构建多层次的农业保险体系。针对种粮经营规模主体、种粮大户的发展需要，探索“粮食产业+农业保险+风险减量服务+科技赋能”服务模式和“农业保险+新型农业经营主体+直销”的保险销售模式，聚焦农业保险商业可持续性，构建服务于粮食产业发展的产品和服务体系；针对小农户的风险保障需要，应构建普惠性农业保险体系，结合粮食安全、共同富裕、农村扶贫目标，发挥农业保险社会治理功能，通过改革财政补贴农业保险保费结构，提供“益贫类”农业保险产品，最大化发挥农业保险支农惠农作用。三是政府部门要根据多层次粮食安全风险保障的要求，打造规则统一、协同监管的农业保险市场，财政补贴保费资金要优先用于粮食安全领域，并强化财政补贴政策的监管和执行落地。四是农业保险经营机构要持续提升市场化经营管理能力，加大粮食主产区保险机构网点建设，实现产粮大县物理网点全覆盖。同时，农业保险经营机构在服务粮食产业发展过程中也要“有所为有所不为”“量力而行”，并不能“包治百病”，要清楚地意识到，在落实“藏粮于地”“藏粮于技”“藏粮于民”风险保障过程中，只有可保风险才能运用农业保险工具进行保障。

（三）聚焦农业保险的新功能定位，在“扩面、提标、增品”方面创新多元产品供给

2023年中央农村工作会议提出要“树立大农业观、大食物观，构建多元化食物供给体系”。围绕“大农业观”“大食物观”的多元风险保障需求，农业保险应逐步由“小农险”向“大农险”理念转变，坚持守正创新，围绕“扩面、提标、增品”创新开发多元农业保险产品，以保粮食为基础，兼顾特色农产品风险保障需要，为国家粮食和重要农产品供给安全提供全方位的风险保障。一是围绕粮食全产业链多元化风险保障需求调整农业保险产品开发方向，重视科技赋能和保险风险减量服务，重点面向粮食生产经营主体、以粮食生产为主的农业现代化示范区、粮食全产业链等提供多元粮食安全风险保障。二是搭建以产品创新为主的保险创新体系。在“提标、增品、扩面、惠农”指导思想下创新保险险种，围绕“提标”应逐步提高粮食作物成本保险保障水平，高质量推广三大主粮的完全成本保险和收入保险，逐步实现三大主粮全国覆盖。围绕“增品”强化补位粮食多维安全保障保险产品开发，重点开发保障粮食产业风险相关的绿色保险和生态保险产品，创新开发各类针对海内外粮食投资业务专属的保险产品。围绕“扩面”逐步实现三大主粮保险全部覆盖，促进大豆保险有序扩面，推动地方政府加大对特色农产品的农业保险财政补贴支持力度。围绕“惠农”应积极探索三大主粮完全成本保险和粮食收入保险的有效实现形式，并有序提升广度与深度，最大化保障种粮主体收入水平，同时优化保费补贴结构，逐步取消县级财政补贴，探索小农户全额补贴的普惠保险形式，建立多层次的农业保险经营体系。三是搭建以经营模式创新为主的保险运营体系。启动“科技赋能+粮食安全+农业保险+风险减量服务+巨灾保险兜底”的农业保险服务粮食全产业链的试点工作，“精准承保”“精准理赔”，重视风险减量服务，做到应赔尽赔，实现大灾无大损。推广“粮食经营主体、农业保险、农村信贷机构与政府协同引导”的多元化信贷风险共担机制，借助农业保险的增信功能及其在产业结构优化升级过程中的引导功能，提高粮食经营主体的信贷可获得性，助力粮食产业高质量发展。四是应将保险科技作为驱动农业保险保障粮食安全效应的重要驱动力量。注重物联网、人工智能、3S技术、智慧气象等科学技术在农业保险服务粮食安全领域的应用，驱动农业保险市场实现由简单的灾后补偿转向“灾前预防预警、灾中防灾减损、灾后精准理赔”风险管理方式转变。

（四）统筹农业保险风险管理，加快完善巨灾保险制度有效防范应对农业重大灾害

农业保险工具能够有效分散粮食生产经营风险，但是农业的弱质性和农业风险系统性，也决定了农业保险在分散粮食生产经营风险过程中自身也面临着巨灾风险的冲击。防范和化解农业保险在服务粮食生产经营过程中的自身风险，确保不发生系统性风险，是农业保险经营的底线。因此完善巨灾保险制度作为农险经营的风险应对机制至关重要。“十四五”规划纲要更是明确提出，发展巨灾保险，提高防灾、减灾、抗灾、救灾能力。①我国巨灾保险制度的高质量建设需要各级政府、农业保险公司、农业再保险公司、农业保险中介机构以及社会各方共同努力，建立健全相应的法律法规体系、政策支持体系、风险管理体系和市场运作机制，形成多元化、多层次的巨灾风险分担机制。一是发挥中国农业再保险公司的风险分散功能，积极拓展粮食安全相关保险业务的再保险覆盖范围。推动建立农业再保险交易平台，提升再保险交易的透明度与效率，鼓励更多再保险公司参与，形成更加开放竞争的市场环境。同时，建立和完善农业巨灾风险模型，利用先进的数据分析技术预测风险概率和潜在损失，为再保险定价及策略制定提供精准支持，确保农业保险经营机构在面对极端天气事件或大规模病虫害时，能够拥有充足的资金储备和更强的财务稳定性，从而有效提升整个农业保险行业的抗风险能力。二是加快构建中央与省级协调联动的农业巨灾风险防控网，确保“中央+地方”双层农业大灾保险基金制度的顺利实施与资金到位，明确各级政府职责划分及资金配比原则，提高资金使用效率。在此基础上，科学规划大灾风险识别、评估、监控及补偿流程，引入风险准备金动态调整机制，根据各地区历年灾害发生情况及气候变化趋势，适时调整基金规模与赔付标准，确保能够长期、稳定地为农业生产者提供及时有效的经济保障，减轻灾难对农业生产的冲击。三是推动科技创新与农业巨灾保险制度深度融合。鼓励和支持运用大数据、云计算、人工智能、气象遥感等现代信息技术手段，提升农业巨灾风险评估、预警及损失估算的精确度和时效性。建立全国性的农业巨灾数据库，整合气象、地质、农业等多领域数据资源，为农业巨灾保险的产品设计、费率厘定及理赔服务提供科学依据。同时，开发基于科技创新驱动的智慧农业保险相关产品和服务模式，如利用遥感卫星技术监测作物生长情况，①实现精准承保与快速理赔，有效降低管理成本，提高农业巨灾保险的可保性和运行效率。四是推动建立健全农业巨灾保险相关的法律法规框架，尽快出台《农业保险法》，进一步明确规定农业巨灾保险的法律地位、基本原则、政策导向、权利义务关系及监管机制等。探索建立农业巨灾保险基金制度，确保在农业巨灾发生时有充足的财力支持快速赔付，减轻财政压力并保障受灾粮农及时得到补偿，切实保障粮食安全。同时，在现有法律法规基础上探索建立鼓励社会公众参与的农业巨灾保险激励约束机制，定期披露巨灾保险相关信息，保障农户的知情权，②提升农户的保险意识和参与度，提升全社会的农业巨灾风险意识，确保农业巨灾保险制度能够得到广泛实施和社会认可。

［责任编辑 求实］