农村集体经济推进乡村治理共同体构建思考

摘 要：农村集体经济，作为农民可共享的发展成果，正是新时代乡村振兴的重要着力点。农村集体经济与乡村治理之间，存在着相互联系、相互促进同时相互区别、相互制约的关系。当前，在基层社会治理实践中，积极推进农村集体经济发展可为构建乡村治理共同体提供物质基础，对构建乡村治理共同体具有积极促进作用。农村集体经济为乡村治理共同体提供了制度保障和经济支撑，促进了乡村治理共同体建设。通过科学分析农村集体经济与乡村治理关系，基于新时代乡村振兴背景来构建农村集体经济推动的乡村治理共同体，确实应该以村民为中心，以集体经济为载体，以产业发展为支撑，不断推进乡村治理共同体建设。

关键词：农村集体经济 乡村治理共同体 乡村振兴 构建路径

中图分类号：F320 文献标识码：A

文章编号：1004-4914（2024）07-144-03

乡村治理共同体是基于“党建引领、四治融合、三社联动”原则指导的乡村治理体系框架和村级党组织、村民委员会、村务监督委员会、集体经济组织等多元主体一起参加，在公共事务治理中形成的组织目标一致、行动统一协调，利益共享的治理共同体。当前，农村集体经济发展水平与乡村治理共同体构建要求仍有一定差距，需要进一步优化农村集体经济结构，拓宽农村集体经济发展路径，打造多元主体参与乡村治理的良好模式，实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”的总目标。因此，将农村集体经济与乡村治理共同体相结合，探讨通过农村集体经济发展来构建乡村治理共同体的可能性与可行性，在此基础上探讨农村集体经济推进乡村治理共同体构建路径，意义重大。

一、对农村集体经济和乡村治理共同体的认识

乡村治理共同体是由农村集体经济组织成员、村民自治组织、其他社会组织和农民个人等主体构成的有机整体，是“以农民为主体，以乡村经济社会发展为基础，以国家治理体系和治理能力现代化为目标，以农业农村优先发展为方向，以实现全体人民共同富裕为根本目的”的有机整体。当然，农村集体经济组织在乡村治理共同体中是重要组成部分。

农村集体经济组织是指利用农村集体土地或其他资产资源投资兴办企业或从事其他经营活动的经济实体。农村集体经济组织成员是指通过法律规定或全体村民同意而取得股份或享有股份收益分配权的人员。村民自治组织具体包括村党组织、村集体经济组织和村民委员会等自治组织。其他社会组织是指其他依法成立的与农民利益相关的公益性、互助性、服务性、非营利性的社会组织。

二、农村集体经济推进乡村治理共同体构建现状

近年来，党中央高度重视农村发展工作，发布多项有效政策，实施科学领导，不断推进各地农村集体经济发展，特别是积极推进乡村振兴战略，为农村集体经济发展带来了新机遇，为农村治理共同体建设提供了物质基础和强大动力。据统计，目前全国共有村集体经济组织39.38万个，资产总额10.7万亿元；村均集体收入327万元。2019年全国共有村集体经济组织8.4万个，其中经营性收入超过100万元的达1.6万个，占总数的14%；有12.5万个村集体收入在5万元到50万元之间；有13.2万个村集体经济组织超过5万元。总体来看，目前农村集体经济发展取得了显著成效。

（一）农村集体经济发展推动了农村基层党组织建设和乡村治理体系建设

我们积极促进村集体经济发展，有助于发挥基层党组织发挥领导核心作用。村民自治、乡村法治、德治三治融合作为乡村治理的重要内容，相关工作的开展必须接受农村基层党组织的领导。具体而言，在党组织的领导下，以村规民约为基础，村民自治、基层依法治理和乡村德治等为手段，实现了“三治”有机融合。村民自治突出村民的主体地位，发挥村民民主管理作用；基层依法治理强调政府依法管理和乡村基层组织依法治理相结合，推动实现了“三治”有机融合；乡村德治强调加强农村精神文明建设，培育文明乡风、良好家风、淳朴民风。三种治理方式有机结合、相互促进，构建起了更加开放多元、充满活力的农村社会治理体系。

（二）农村集体经济发展带动了乡村治理主体多元化，激发了村民参与乡村治理的积极性

乡村治理主体多元化成为我国现代化治理体系的重要组成内容，实施乡村振兴战略更是乡村振兴过程中将多元化治理主体引入，为乡村振兴提供了制度支撑和行动指南。从目前农村集体经济发展情况来看，村集体通过积极盘活土地等资源要素，不仅能获得稳定的收益，而且能够有效地提升乡村公共服务水平和治理能力。这为村民参与乡村治理创造了更加便捷的条件，增加了村民参与乡村治理的积极性和主动性。同时，集体经济发展壮大后，村民可以通过发展产业、就业、创业等方式增加收入，对生活水平、幸福感的提升有更强烈的期待，也更容易激发其参与乡村治理的积极性。

三、农村集体经济推进乡村治理共同体构建困境

乡村振兴战略的实施，为乡村治理共同体的建设提供了基本的物质基础，但随着城乡一体化进程的推进，“三农”问题依然存在，新农村建设中仍有大量农民留在农村，乡村振兴任重道远。科学分析基层社会治理实践，发现当前乡村治理面临的问题主要体现为：农村经济发展水平与城市比较滞后，大量农村剩余劳动力流向城市，乡村治理主体吸引村民程度不够；部分农民群体法律意识淡薄、集体意识缺失、公共服务供给不足等问题严重影响了基层社会治理；村民自治组织没有发挥应有作用，村干部“一肩挑”后权力行使空间有限，村级组织职能弱化；传统治理模式仍占据主流地位，对农村集体经济发展提供了强大的组织和制度保障，但部分地方“三治”融合发展不够完善，导致“自治”功能弱化、“法治”建设滞后、“德治”作用不明显。在新时代乡村振兴背景下，构建以农村集体经济为载体的乡村治理共同体面临以下困境。

（一）乡村治理主体能力不足

乡村振兴战略的实施需要更多人参与进来，这就需要不断提升乡村治理主体能力。然而，由于历史原因，当前农村基层干部队伍结构失衡、专业知识和技能欠缺，与乡村振兴战略要求相比差距较大。

一是部分乡镇干部“本领恐慌”问题突出：村干部不懂农村集体经济，乡镇干部不懂农村集体经济和农业农村工作。二是部分村干部缺乏科学管理和经营乡村的知识技能。三是部分村书记、主任自身素质不高，难以在村民中形成威信。四是部分村两委干部缺乏专业知识和管理经验，难以有效开展工作。五是农村集体经济发展缺乏人才支撑，人才流失严重。六是部分村“两委”干部的“官本位”思想严重，权力观念、行政理念和行政方式落后于新时代治理要求。此外，部分村集体经济组织的民主监督机制不健全、内部管理混乱等问题也制约着乡村治理能力的提升。

（二）村级组织权威弱化

村民委员会是村民有效实施自我管理、教育和服务的基层群众性自治组织，村民直接选举产生其成员。村干部作为基层组织的重要组成成员，可有效影响村委会权威。当前，在市场经济发展过程中，农村大量青壮年外出务工，村庄人口结构发生变化，村干部队伍青黄不接，以村两委成员为核心的村干部队伍青黄不接，村干部能力不足、服务意识不强、群众认可度不高等问题日益凸显。村干部作为农村集体经济发展的带头人，在村庄经济社会发展中发挥着重要作用。但是由于部分农村地区干部选拔任用机制不完善，存在任人唯亲、裙带关系等不良现象，导致村级组织权威弱化，从而影响到乡村治理共同体构建。

（三）集体资产产权不清

农村集体产权制度改革作为我国农村治理体系现代化的重要内容，可以有效促进农村经济发展和推进乡村治理现代化。当前，农村集体产权制度改革主要是对农民集体所有的资源性资产（包括土地、森林、山岭、草原、荒地、滩涂等）、经营性资产（用于经营的房屋、建筑物、机器设备等）和非经营性资产（用于提供服务）进行确权登记颁证，同时给予农民占有、收益和有偿退出及抵押、担保、继承集体资产股份的资格和权力，但农村集体资产产权关系仍很模糊，一些农村集体经济组织对成员的集体资产份额界定不准确，成员身份难以确认，导致集体资产产权界定不清，在处置集体资产时权利不明晰。

一些农村集体经济组织在进行内部改革时，没有进行清产核资，未明确界定成员身份和股权设置范围，导致部分村民对股权设置有异议；一些地方将“资源变股权”和“资金变股金”理解为农村集体经济组织内部股权流动或重新组合；还有一些地方对土地等资源性资产处置程序不规范，存在随意处置和交易现象。界定农村集体经济组织成员身份的标准和原则把握不好，农村集体经济的发展造成严重迟滞。

（四）村民自治流于形式

村民自治是一项基本的民主制度，也是农村基层民主的重要实现形式，其根本目标是保障农民的民主权利，维护农民利益，促进农村经济发展。目前，虽然我国农村村民自治组织日趋完善，但与城市相比仍存在很大差距，自治功能发挥不充分。

一方面，在农村经济发展过程中，村干部自身素质和能力不足以应对，严重影响村民对基层自治组织的信任。另一方面，村两委应有力推动和有效引导农村集体经济的发展壮大，但在现实中由于部分村干部没有充分认识到村集体经济的重要性以及自身能力素质不足问题，对如何发展壮大农村集体经济认识不足、规划不合理、思路不清晰、方法不得当等问题，导致村级组织成员无法有效参与村集体经济发展决策过程。在民主选举环节，个别村干部为了赢得选票而采取一些违背程序的做法，导致选举结果不真实。此外，村民自治组织的工作效率低下也是影响村民自治组织功能发挥的重要原因之一。村民自治组织工作效率低下主要表现在村民自治制度执行不力、落实不到位、工作方式单一等方面。

四、农村集体经济推进乡村治理共同体构建路径

通过乡村治理体系的完善和健全、农村基层社会治理的推进和现代乡村社会治理共同体的建设，有效推进国家治理体系和治理能力现代化的实现。农村集体经济是乡村发展的重要物质基础，更是新时代实现乡村振兴战略的重要支撑。在实践中，应以村民为中心，以集体经济为载体，以产业发展为支撑，不断推进乡村治理共同体建设，实现村级党组织领导下的村民自治、民主管理、民主监督的有效结合，构建具有“党建引领、集体主导、产业支撑、生态宜居”特征的“多元共治”乡村治理共同体。

（一）增强乡村治理主体能力

乡村治理作为一项系统工程，应该能调动乡村多元主体共同参与。只有村民积极主动参与乡村治理，才能形成共建共治共享的良好局面。但是当前部分村民存在“等、靠、要”思想，导致村民参与积极性不高。乡村治理主体能力不足是阻碍我国农村社会治理有效的主要因素之一，具体表现为：一是村党支部对农村基层党组织建设重视程度不够，党员干部能力素质亟待提升；二是乡村自治组织自身能力不足，特别是村民委员会、村务监督委员会等基层自治组织发展滞后，主体地位不突出；三是农村集体经济组织发展动力不足，村级集体经济组织缺乏资金和人才支持，缺乏自身发展动力。

由于乡村治理主体需要应对复杂多变的农村社会环境和快速变化的发展形势，这就要求其具有较强的学习能力和适应能力。在学习能力方面，当前基层党组织应加强对党员干部的培训力度。

（二）强化村级组织权威

一方面，村级组织作为基层社会治理的组织者和执行者，也是农村公共事务和公共利益的管理者和维护者，需要发挥自身优势来实现公共目标。另一方面，村级组织权威作为重要力量，可有效推进国家治理体系和治理能力现代化。村级组织权威既要服务于乡村治理共同体，同时也要能够对国家治理体系进行有效的补充。因此，强化村级组织权威不仅要发挥其自身优势，而且还要加强国家权力对村级组织的引导和支持。因此，在村党组织领导下，集体经济组织的管理必须成为村级组织的职能。集体经济组织作为集体资产运营主体，是村庄内部与外部联系的桥梁和纽带。在乡村治理共同体构建中要发挥村党组织领导核心作用，同时也要通过村民自治制度来规范集体经济组织运营行为。

（三）理清集体资产产权

在乡村治理共同体构建中，明晰产权是核心，产权关系越清晰，共同体成员对集体资产的占有和使用关系就越明确。而清晰的产权制度是农村集体产权改革的重要保障。从中央一号文件和政策文件中可以看出，对农村集体经济组织成员身份认定的基本原则是“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”。在集体经济发展中，农民是农村集体经济组织成员，对集体资产拥有占有和使用的权利，包括财产性收益的分配权。在具体实践中，财产性收益成为农民对集体资产所享有的权益的主要形式。在实践中，一些地区也根据实际情况对集体经济组织成员资格认定作出了规定，主要有两种方式：一种是对户籍在本村，并且长期在本村生活和工作的农户进行资格认定；另一种是对具有本村户籍但没有在本村长期生活和工作的农户进行资格认定。但是，在集体经济组织成员认定过程中，一些地区仍然存在着忽略农民实际情况、不尊重历史和现实等问题。因此，我们应该理顺集体资产产权关系，有效管理集体资产。

（四）优化村民自治体制

村民自治制度成为村级组织运行的法律根据。借助村民自治制度，村级组织有效管理和维护公共事务和公共利益的实现。在完善村民自治制度时需要明确界定基层民主协商机制中哪些事项属于基层民主协商范围，哪些事项属于村委会或集体经济组织自治范畴。通过完善村民自治制度来进一步规范村级组织行为，为集体经济发展提供良好的治理环境和秩序保障。

乡村振兴战略实施以来，农村基层自治组织日益健全，在农村社会治理中的作用不断提升，但同时也存在一些问题。一方面，在某些地区由于农村集体经济发展不平衡，集体经济发展水平参差不齐，一些地区的村集体经济发展较差。另一方面，在某些地区由于部分村干部的能力素质不高、工作方式方法不当等原因，导致村民自治组织的作用不能充分发挥。因此，要想有效地推动乡村治理共同体建设，就必须优化村民自治体制。首先，要根据实际情况对农村基层自治组织进行改革。通过建立健全民主选举制度、民主管理制度和民主监督制度来提升乡村治理水平。其次，针对村干部监督考核制度和奖惩机制需要建立健全。通过强化对村干部的监督管理来提高村干部的工作积极性和责任感，从而有效地提升村民自治水平。最后，要建立健全村级公共事务决策机制。在重大事项决策过程中要充分发扬民主，广泛征求村民意见建议，让村民广泛参与到村级公共事务的决策过程中来。

（五）构建科学有效的监督管理体系

随着工业化和城市化的发展，我国农村经济已经成为与城市经济相互交融、相互依赖的经济组织，农民也不再是封闭的群体。因此，在新时代背景下，需要从法律层面规范农村集体经济组织，通过构建科学有效的监督管理体系来推动农村集体经济发展。

同时，需要健全完善相关法律法规。强化农村集体经济组织法律制度的完善，从法律上保障农村集体经济组织发展。要充分发挥民主监督作用，坚持民主决策原则和程序。建立健全内部控制制度，对资产、资金、资源等进行规范管理和有效监督；要强化对集体资金收支的监管，建立健全财务公开制度和审计制度。建立健全集体经济组织内部监督机制和外部监督机制，形成多层次、全方位的监督体系。要充分发挥村民委员会等自治组织在乡村治理中的作用，形成内部监督和外部监督相结合的监督体系；要加大对违法违纪行为的打击力度。

参考文献：

[1] 龚燕玲，高静，刘畅.新型农村集体经济发展的逻辑进路与案例剖析[J].农林经济管理学报，2023（06）：11.

[2] 村集体经济发展要发挥“领头雁”的能动作用[J].支部建设，2022（25）：1.

[3] 张进财.以实现共同富裕为导向的农村集体经济发展困境及纾困对策[J].农业经济，2023（02）：64-65.

（作者单位：湖南交通工程学院经济管理学院 湖南衡阳 421001）

[作者简介：卢碧玲，硕士，副教授，专任教师，研究方向：农村区域经济；通讯作者：王财莉，硕士，副教授，教研室主任，研究方向：区域经济管理。]

（责编：贾伟）