上世纪八十年代初,上海的教育事业尚未从文革的破坏中全面恢复过来,数以百万计的青年文化技术水平远远不能适应社会主义现代化建设事业的需要,文盲率大幅上升。为了振兴上海,上海市领导决定开展中小学教育改革,逐步恢复小学、初中、高中“六三三”学制。于是,制定《上海市普及义务教育条例》(以下简称《条例》)摆上了重要议事日程。参与这部法规调研的原市人大常委会教育科学文化卫生委办公室的李玉仁同志、嵇鸿群同志,讲述了他们所见证的立法故事。
一场“以教育之名”展开的“田野调查”
在1984年3月举行的市八届人大二次会议上,33名市人大代表联名提出《提议普及九年制义务教育》的议案。这份由时任市第八届人大常委会教科文卫委副主任委员孟波、于漪领衔提出的议案上,密密麻麻写满了理由。市人大代表们对比了日本、朝鲜、泰国等世界各国正施行的义务教育政策,分析了上海在科技、教育、人才方面的薄弱环节,喊出了“上海后十年起飞要有后劲,必须大力普及九年制义务教育”的呼声。
“上海要在四化建设中切切实实发挥‘开路先锋’的作用。上海智力开发的深度、广度不仅对全国影响大,世界上有识之士也是非常关注的。”议案写就的当时,《中华人民共和国义务教育法》尚未制定,没有可以借鉴的经验。由孟波、于漪带队,任竟成、李玉仁、稽鸿群等教科文卫委负责科技、教育的市人大干部以及市教育局、奉贤区教育局的干部一行组成调研组,对本市金山县、南市区等正在恢复办学的地区开展了调研。
调研组看到的景象触目惊心。在南市区,重返校园的老师们仍不敢进入办公室办公,而是“窝”在校门口的传达室里。原来,历经了十年“文化大革命”,校舍的木质材料已接近腐朽,只要一踏入室内,就会听到“咯吱咯吱”的声响,令人不敢驻足。不仅仅是南市区,上海各区危房校舍比比皆是。“在有些农村,一个学校就只有半个篮球场大;教舍门窗早就不全了,都是用瓦楞纸糊的;墙头的那些砖块用手一捻就酥成了碎渣,教育经费不足当然也没法修缮。”嵇鸿群回忆,由于改革开放初期,政府财政资金紧张,能拨给义务教育的经费更是捉襟见肘。当时上海所有高中及初中一年的教育经费仅为复旦大学这一所高校的一半。如何筹措义务教育资金,也就成了调研组此行的考察重点。“我们当时还去了天津、江苏等外地省市调研集资办学机制。那些兄弟省市为了筹措教育经费也是想方设法。嘉善县哪怕是农民卖一捆甘蔗都要收几毛钱的税,就为了义务教育事业添砖加瓦。”因此,调研组决定,把加快校舍危房翻建改造、保障义务教育经费来源等相关条款写入了条例草案之中。
在市八届人大第四次会议上,时任上海市副市长刘振元就《条例(草案)》作了说明,阐述了义务教育的目标和对象、免费教育、家长和社会各方面的义务、提高教师的社会地位和经济待遇、教育经费、中小学的基本建设等问题。根据代表们的意见,《条例(草案)》作了13处修改。时任市第八届人大常委会副主任兼教科文卫生委主任委员的谈家桢对《条例(草案修改稿)》作了说明。
1985年7月28日,《上海市普及义务教育条例》通过。《条例》第十五条专门规定“从今后一定时期内,各级财政拨给的普通教育经费的增长,应高于财政经常性收入增长的速度,并使按在校学生人数平均的教育费用逐步增长,确保普及义务教育事业发展的需要。”
朝督暮责令“软法”变“硬法”
《条例》颁布实施后,其法规条文能否真正执行,成为市人大常委会关注的重点。1985年10月,市人大常委会委托各区、县人大常委会组织市人大代表就地视察《上海市普及义务教育条例》的情况。1986年2月,在沪全国人大代表江泽民、胡立教、韩哲一、苏步青等55人视察本市的义务教育情况。1987年12月,市八届人大常委会第三十三次会议听取、审议了市教育局《关于本市一年来实施义务教育法情况的报告》。1988年2月,市九届人大常委会举行第五次会议,审议、通过市人大教科文卫委员会《上海市检查〈义务教育法〉执行情况的报告》。
从检查情况看,义务教育在当时仍存在一些薄弱环节。其中,基层政府领导不懂法、不遵法的现象令李玉仁印象颇深。
1989年,本市有一个区政府违反义务教育法和《条例》关于“任何组织或者个人不得侵占、破坏学校的场地、房屋和设备”的规定,决定将一所中学与区公安机关对调,致使学校校舍、场地大大缩小。而当时正处在入学高峰时期,因此引起师生强烈不满,后在人大的干预下才得到解决。可是到1990年,另一个区又发生类似的事情,甚至一再予以坚持。“有的领导干部甚至说:‘我这个x长,难道连这个权都没有?’”面对调查中发现的这种违法情况,李玉仁表示相当愤慨。
又如,义务教育法对适龄儿童、少年接受义务教育作出了明确规定,然而当时仍有家长不让子女读书,中途退学去从艺、从商、当学徒,其中一个重要原因就是这些学生的家长认为义务教育法是“软”法,不是“硬”法。“软”法可以执行,也可以不执行。
至于如何扭转人们的观念,让“软”法变为“硬”法,可能还需要一些人大监督中的“硬茬”。
据李玉仁回忆,1988年的市九届人大一次会议上,代表们在政府工作报告中发现,上海市1987年的教育经费增长幅度低于该年度的财政经常性收入增长幅度。因此,市人大代表、南市区教育局副局长盛士琰审议时提出:“这是违反了义务教育法及《上海市普及义务教育条例》关于教育经费两个增长的规定的行为。”盛士琰也是1984年联名提出普及义务教育议案的其中一名代表。代表审议后,由他提交的《切实贯彻“义务教育法”,清除教育危机,提高教育质量,制止人员素质的“滑坡”》议案共得到60位市人大代表参与签名,引起政府部门的重视,将1988年度的本市教育经费由原来计划增长的5.7%提高到8%。
正是由于人大的强硬监督和人大代表的敢于直言,推动了义务教育法和《条例》的贯彻与实施,也增强了各有关部门依法行政、依法管理的观念。在此后上海不断迈向现代化的历史进程中,上海教育为上海的经济社会发展持续提供着强大的人才支撑、智力支持和精神引领。
1992年3月,国家教委颁布了经国务院批准的《中华人民共和国义务教育法实施细则》,为理顺法律关系和便于贯彻实施,上海市人大常委会决定不再修订《条例》,改为制定《上海市实施〈中华人民共和国义务教育法〉办法》,因此《条例》及其实施细则也在实施办法实施之日(1993年3月1日)起废止。
虽然《条例》仅仅施行了8年,但其以“破风者”的姿态为开展义务教育先行先试、率先探索,该过程既是时代使然,亦是宿命的职责。正如谈家桢副主任所说:“该《条例》的颁行,为保障和发展本市的基础教育起到了重要作用,收到了显著效果。” (整理:王珏婧)