党群逻辑与基层治理型回应

DOI：10.16326/j.cnki.1008-7168.2024.04.003

收稿日期：2024-04-30

作者简介：

陈伟（1994—），男，南京大学社会学院博士生。

摘 要：

在提升政府回应性的过程中，以公众满意率为核心指标的行政型回应模式面临着回应性悖论。基于此，桥镇通过群众走访的机制创新，主动回应群众诉求，塑造了一套以政治伦理和政治压力为内核，以干部联组和党委政府统筹为路径的治理型回应模式。这一模式的逻辑是，党委政府通过责任包干，激活干部内在的责任—情感动力；赋予干部自主空间，弹性回应群众诉求；借助政治统合和群众动员，重塑群众诉求的公共性和政治性。区别于跨层级的行政型回应模式，治理型回应模式在基层治理场域内完成对群众诉求的识别、分类及回应，具有主动性、整体性、低制度化等特点。在政府回应“弱政治化”的背景下，重拾群众路线对提升基层治理绩效和体制合法性具有重要意义。

关键词：政府回应性；行政型回应；治理型回应；群众路线；群众走访

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2024）04－0022－11

一、文献综述与问题提出

回应性是中国共产党的优良品质。2021年4月，党史学习教育领导小组印发《关于〈“我为群众办实事”实践活动工作方案〉的通知》，强调“要把察民情访民意作为‘我为群众办实事’的第一步，组织党员干部深入基层群众，广泛听取意见、了解民生需求，聚焦群众反映集中的共性需求和存在的普遍性问题、亟待解决的痛点难点问题、长期未能解决的民生历史遗留0cdddcf705dc98567f7b97f83b129f35问题，研究提出和实施‘我为群众办实事’重点项目”。活动充分体现了中国共产党“全心全意为人民服务”的宗旨，具有强烈的政治伦理意涵。基于党群逻辑的群众走访活动，如何回应群众诉求，是否能切实满足群众的需要，成为值得关注和思考的问题。

目前，学界主要将政府回应性放在责任政府的框架下进行讨论。责任政府作为一种理想的政府模式，表现为对公民与社会的需求能迅速且有效地回应，具有以良好公共需求为导向的公共服务能力。回应性是政府责任的传导机制，政府通过有效回应诉求，履行责任，实现公共服务的终极目标［1］。在“责任与回应”的基本理论命题下，政府回应存在着三条主要路径：以选票为中心的选举责任驱动回应、制度性的责任建构驱动政府回应、体制内的问责驱动干部回应［2］。在“以选票为中心的选举责任驱动回应”路径下，民众通过参加投票、选举等活动，将自身诉求以政治参与的形式表达出来。选票意味着责任，如果官员不履行政治承诺、未能回应选民的诉求，选民可能会“用脚投票”。协商民主系统的发展使得政治代表更具回应性［3］。第二条路径强调通过制度性建设，加强政府、公共行政官员对民众的政治责任，防范政治与行政二分导致的官僚主义。这个过程中，功能政治化、行政政治化等政治化机制发挥着重要作用［4］。相比于前两种模式，第三种“体制内的问责驱动干部回应”路径，具有较强的灵活性。地方政府通过机制创新，以行政问责为手段，在民众和政府间构建灵活的“压力—责任”关系，及时回应民众诉求。

近十几年，随着服务型政府理念的兴起，通过制度化、技术化的方式提升政府回应性，逐渐成为一种潮流。各地政府通过“网络问政”“首长信箱”“12345政府服务热线”等创新形式，回应日益增长的诉求。依托于信息技术进步，“体制内问责驱动干部”的行政压力回应模式正发挥着越来越重要的作用。其运作逻辑是，借助信息系统将群众的诉求进行处理和转化，以行政任务和指标考核的形式向下派发，促使各层级政府及时、高效回应诉求。这些技术创新，一方面畅通了民众权利表达的通道［5］，另一方面又使政府内部得以重新整合［6］，有效提升了政府回应群众诉求的能力［7］。

然而，以公众满意度为手段的压力回应模式，在实践中却出现了回应性不足和回应性过度并存的悖论：一是公众满意率成为村干部自主操纵和自我包装的符号，基层干部在考核压力下一味避责，未能对发展村庄公共事业、维护村民合法利益和维持村庄公共秩序稳定作出实质回应；二是基层组织的回应行为被夹带个人私利化诉求的强势村民所捆绑，导致其对情绪激烈、无理取闹者的过度回应［8］。农民利用信息不对称和服务话语保护对私利化需求进行策略性表达，政府利用技术治理和行政动员将行政压力转嫁到基层，村干部则通过平衡满意率、表述规范化、保留证据链等手段释放压力、规避责任，这些都导致服务理念被异化［9］。更重要的是，在基层政府自主的“一阶治理”和上级政府转办基层政府的“二阶治理”中，虽然“12345政府服务热线”等方式提升了“二阶治理”的回应性，但其高强度应用使得“二阶治理”对“一阶治理”形成替代效应，产生了高治理成本与事务细碎性的矛盾以及治理压力强化与治理重心上移的悖论，导致基层治理的总体效率受损［10］。

简言之，虽然压力回应模式在一定程度上提升了政府的回应性，但这其中也存在着回应性悖论。自上而下的压力传导和跨层级运作脱离了基层治理的场域，导致民众诉求无法被有效识别。那么，是否能够将诉求表达、识别分类及政府回应放置在“一阶治理”范畴内呢？有学者指出，政府回应存在“行政”和“治理”两种逻辑：行政型回应是政府以一种行政官僚完成任务的姿态，对农民诉求进行有限度的形式化回应，并产生诉权型参与行为；治理型回应是政府将改革和回应诉求均内化为自身责任，采取有效治理手段精准解决诉求，并产生协同型参与行为［11］。群众路线是中国共产党增强回应性的重要方法，“群众路线的政治方案不是被动地等待公民们的政治参与，而恰恰是治国者主动深入生活世界，通过与公民们直接互动的方式（调查收集、辩谈统合、最后化成政策反馈）使他们进入政治进程，并通过这个实践在公民之间建立起‘共同的表面’”［12］。群众路线是建构政府与群众互动机制的本土化制度资源，具有政治代表、利益聚合、政治参与和政治沟通的功能，调节着政治系统的输入、输出、反馈之间的关系［13］。在此意义上，群众走访作为一种中国特色的党群互动方式，蕴含着一种全新回应模式的可能。中国共产党以“全心全意为人民服务”为宗旨，将群众路线作为根本的工作方法。中国独特的政治伦理和党政结构如何在政府回应性问题上发挥作用？从“政党—群众”的党群逻辑出发，是否能够有效解决压力回应模式或行政型回应模式下的回应性悖论？本文试图通过对S市桥镇“四联五到位”群众走访进行研究，回应上述问题。

二、“四联五到位”群众走访的实践路径

为响应中央“我为群众办实事”的号召，S市在全市范围内开展“四联五到位”群众走访活动，即坚持党建引领，建立市领导联乡镇（街道）、相关市领导和市直部门单位负责人联村（社区）、乡镇（街道）干部联组（网格）、党员干部和社会贤达联户的“四联”机制，完成“政策法规宣传到位、社情民意了解到位、群众诉求收集到位、矛盾纠纷化解到位、镇村履职监督到位”五项任务。根据安排，市一级层面主要负责市领导联镇、相关市领导和部门领导联村，剩余两联则由各乡镇自主决定。S市意图通过自主权下放，鼓励各乡镇开展机制创新，在“四联五到位”的整体框架下，探索出切实可行的方案。桥镇是S市一个中等规模的乡镇，下辖8个村，153个村民小组，辖区内村民8857户，户籍人口数34711人。在党员干部数量方面，桥镇共有125名镇机关干部，65名村干部，1183名党员和社会贤达。在此背景下，党员干部走村入户的制度安排和群众诉求的多重解决机制，成为解决群众问题的关键。

（一）群众走访的中心化机制

桥镇党委政府高度重视“四联五到位”工作，将之明确为全镇中心工作并进行集中推进。桥镇成立“四联五到位”群众走访活动工作领导小组，党委书记任组长，镇长任第一副组长。领导小组办公室设在党政办，党委副书记兼任办公室主任，网格化综合服务中心专人负责具体工作。党政办与纪委联合分工协作，建立“一月一通报、一季一考核”的工作机制，即党政办负责牵头，对问题的收集、整理、交办、反馈等环节进行督办，镇纪委对机关干部和各村（社区）的工作开展情况进行随机走访监督，定期编发工作简报。镇纪委将根据工作情况对敷衍了事的党员干部进行谈话提醒，对情节严重者予以政治问责。

桥镇以“四联五到位”为乡镇工作的主轴，将各项阶段性重点工作纳入其中，强化群众走访的重要性。2021年，被纳入“四联五到位”的工作事项主要有交通和消防安全、汛期安全防护、新冠疫苗接种、移风易俗、防电信诈骗、社保卡核查、政策宣讲、小程序和APP下载推广等。桥镇通过中心工作模式推动“四联五到位”落实，丰富了“四联五到位”工作的内涵，除了回应群众诉求，还增添了“广泛宣传党的大政方针和惠民政策，把群众的思想统一到党委政府和村支两委的决策部署上来”的新目标。同时，党委整体统筹、党政办和纪委协作分工的模式，使得“四联五到位”工作具有较强的政治性，工作落实不利的干部将面临政治问责。在桥镇各项工作中，“四联五到位”群众走访工作具有较强的综合性和政治性。

（二）干部联组包片责任制

为了将责任落实到党员干部身上，桥镇以“四联五到位”为契机重构干部联村制度。桥镇将镇干部联组与村干部联组进行区分，基于村干部配合联组干部工作的思路，形成“机关干部联组、村干部联片”的新工作模式，将全镇125名镇机关干部（包括领导干部）全部压实到153个村民小组，使其对所联的小组责任包干，全权负责协调网格内的各项事务。在开展入户走访过程中，对收集群众诉求的工作实行乡镇干部首受责任包干制。乡镇干部每月下村进组走访10户村民，搜集群众诉求并做好走访记录。桥镇对一位镇干部的典型案例总结反映了干部联组的基本工作情况。

2021年2月，刘国强在鹊山村老屋组走访群众时发现，村民邓某于2018年3月被诊断为肺癌，当年医疗费用20余万元，后续每年仍须支出几万元治疗费，邓某因此情绪低落。了解到这一情况后，刘国强多次对其进行心理疏导，并向社会事务办咨询临时救助政策，为邓某成功申请到救助资金4000元。2021年3月同组村民杨某反映2019年其在老屋组修水圳时，组上给少计了2个工，他多次询问组长未果，刘国强了解情况后，迅速找组长核实，发现是因当时下雨杨某未及时告知组长记工。在刘国强同志的多次协调下，双方达成协议，组长承诺为其计2个工，杨某对处理结果很满意。2021年6月积极为老屋组种粮大户陈某解决福寿螺入侵稻田问题。2021年8月至9月，又成功调解了老屋组五保户杨某与邻居彭某的矛盾纠纷、邓某因骑摩托车载人发生交通事故的纠纷、黄某因家庭琐事与其儿子发生的矛盾等。刘国强务实的工作作风，受到镇村干部和群众的一致好评。

干部以组为单位进行整体性承包，根据具体的群众诉求类型进行处理。针对政策咨询类问题或者个人服务类问题，干部通过向相关负责人咨询，快速回应。面对更复杂的问题，如纠纷协调类诉求，乡镇干部需要进一步发挥能动性，利用自身关系网络进行广泛协调，反复做群众工作，争取解决。对于无法解决的问题，联组干部可以将诉求上交给党政办，由党委政府集中解决。

（三）党委政府统筹回应

根据桥镇的制度要求，每位参与走访的党员干部，每月须按时上交走访记录本，由党政办统一汇总、梳理，形成全镇问题清单，除联组干部已经解决的问题，剩余问题由党政办集中处理。首先，针对超出干部个人能力的问题，党政办出面在各个线办中间进行协调，整合调度各个岗位资源和线办力量，集中回应一部分。其次，党政办将超出自身协调能力的问题上报给党委书记。党委书记通过召开党委会，集中讨论解决。

案例1：梅鸣村中间组9位农户集中反映：（1）原组长财务使用和管理不规范；（2）幼儿园征地不规范；（3）部分农户在中间组美丽乡村建设过程中的用工工资未结清。联组干部将问题集中反馈至党政办。党委政府高度重视，责成镇纪委进行系统调查。2021年4月26日下午，副镇长与联组干部组织中间组的群众代表召开座谈会，听取对中间组历史遗留问题的处理意见，并就组级财务、幼儿园征地范围、门面地基收益分配等问题作出具体的解释说明。

案例2：玉河二组村民提出，本组附近河堤损毁严重，存在较高风险，亟须政府修复。2021年2月27日，联组干部要求村支书直接向水务局打报告，同时将问题提交党政办。2021年3月17日，经党委会协调调度，镇项目分管领导及经发办主任前往实地查看并商讨解决方案；2021年4月，市水务局进行现场查看，并着手修复。

然而，有些诉求超出了乡镇党委政府的能力范围，这些诉求主要有三类。第一类涉及公共性项目的诉求。例如，罗头组农户反映，本组30多亩土地沉塌农田需要治理。乡镇缺乏相应的项目资源，需要提请市、镇沉治部门或国土部门支持解决。第二类涉及历史遗留问题。桥镇曾经是矿区，群众有关煤矿关停后的安置、房屋开裂的赔偿等诉求较多。对于这类历史遗留问题，乡镇并没有足够的能力解决。第三类涉及国家统一政策规定。例如，永盛村长盛组的村民反映拆旧建新困难。不过，这是因为房屋建设达不到国家地质评估的标准。针对这三类问题，党政办的处理方案主要是向上反映，或者由联组干部出面向村民解释原因。

桥镇利用上级给予的制度空间对“四联五到位”进行机制创新：以中心工作模式推动群众走访工作的落实，强化任务的政治性属性；重构干部联村体系，明确干部承包责任；党委政府统筹，实现诉求集中回应，将大部分问题解决在基层。这套以政治伦理和政治压力为内核，以干部联组和党委政府统筹为路径的新型回应模式，构成了桥镇主动回应群众诉求的实践路径。

三、治理型回应模式的运作逻辑

自2021年开展“四联五到位”群众走访工作以来，桥镇实现了对全镇8857户居民的走访全覆盖，收集问题总数360个，解决问题总数291个，其中联组干部协调解决问题245个，党委政府集中解决问题46个。全镇154个村民小组户主会召开率100%，全年共召开户主会304场。联组干部积极参与“12345政府服务热线”工单办理，政务热线满意率由去年的93%提升至97.8%。全镇一年矛盾纠纷排查化解案卷由去年的79卷减少至48卷，第二季度市级交办信访积案全清零。在没有群众满意率作为考核指标压力的情况下，桥镇将群众80%以上的诉求化解在镇域基层治理范围内，仅有部分超出乡镇能力范围的诉求未能得到回应。桥镇在主动回应群众的过程中，并没有出现回应性悖论的问题。从结果上看，这套以主动回应群众为目标，以干部联组和党委政府统筹为路径的治理型回应模式，整体上取得了比较良好的效果。不过，关键问题在于，这套回应模式的核心动力是什么？它的运作逻辑和特点是什么？

（一）“责任—情感”的双重动力

不同于传统的压力回应模式，治理型回应模式并不依赖自上而下的压力传导。在这种情况下，基层干部的工作动力从何而来？从表面上看，党委政府以中心工作模式推动“四联五到位”工作，配套有绩效考核和纪委监督，构成了强大的外在压力。不过，外在压力并不能直接转化为干部的回应性。桥镇绩效考核的重点是每月走访的数量，这难以衡量走访的质量，仍可能导致走访形式化。厘清基层干部的工作动力，是揭示党群逻辑下治理型回应模式的关键。

在桥镇“四联五到位”制度实践中，党委政府通过重构联村制度将责任压实到联组干部个人身上，进行责任包干。区域属地责任包干意味着，回应群众诉求和区域治理绩效相互勾连，二者形成了整体性绑定。乡镇干部走村入户，对群众诉求的满足情况将直接影响到干部的治理绩效。一方面，干部通过走访，及时了解群众诉求，帮助群众解决问题，将矛盾化解在萌芽阶段，有助于减轻整体的治理负担。另一方面，干部通过回应群众诉求，改善干群关系，也为自己后续开展其他工作提供便利。正如学者指出，“联村干部”制度构造了一种人格工作关系，能够润滑治理体系的运行，增加了干群之间的信任，减少了信息不对称，产生了更多的体制内协作网络［14］。如果干部没有及时、有效地回应群众诉求，那么诉求就可能转化为治理问题，以“12345政府服务热线”或者信访的形式呈现，最终影响干部的绩效考核。“群众走访是帮我们做到心中有数，把问题暴露出来，我们解决掉就好了。如果这次我们干部做好一点，一次帮群众把问题解决了，群众高兴，我们也高兴。如果没解决好，群众不满意，他还是要打‘12345’的。投诉量增加了，就说明工作没做好，领导就要找你谈话了。”（2021年11月19日，党政办主任BH）

这意味着，回应群众诉求并没有从治理过程中脱离，通过区域责任包干，二者反而具有高度的内在关联。基层干部在走访过程中，越能满足群众的正当诉求，就越能表明干部的治理绩效良好。相反，群众的诉求如果没有得到认真回应，那么最终仍会变成干部的治理负担。就此而言，基于党群逻辑的回应，并不是“一事一考核”的事本主义回应，而是从整体主义视角出发，主动化解矛盾，提升整体治理绩效的回应。基层党委政府回应群众的政治伦理责任，通过干部履行治理责任的过程实现。

更重要的是，走访群众是一个干部走出办公室，进入群众生活场域，直接和群众面对面互动的过程。空间位置及互动模式的转换影响着干部行动的逻辑。传统研究通常强调干部的外在激励，却相对忽视干部的内在动力，特别是面对面互动激发的情感动力。管理官僚和街头官僚因与公民之间的关系和距离不同，而具有不同的行动特质，面对面的互动必须广泛地考虑到个人情感、伦理需求和道德义务等［15］。在直接与群众互动的过程中，干部的社会性特质被重新激活，从行政官僚临时转化为街头官僚，通过帮助群众化解矛盾、满足群众诉求，获得价值感和意义感。群众走访打破了乡镇“悬浮化”的状态，在“诉求—回应”的过程中建立起良好的干群关系和特殊情感秩序，有助于治理者与民众的良性社会互动［16］。基层干部在长期与群众日常化、情景化互动中建立起的情感，构成了干部回应群众诉求的内在动力机制。有研究发现，在干部和群众间建立起的个体化联结和情感化互动，使得政府的回应更具主动性［17］。 “我们下去帮群众解决了问题，群众高兴啊，下次见到你的时候，跟你打招呼，喊你喝茶，我们就感觉到很欣慰，这说明自己的工作得到了认可。跟群众都熟了以后，就拉个群，他们有问题就直接‘@’你，这也是群众的信任嘛。”（2021年12月23日，党建办主任WR）

不同于压力回应模式中干群关系的结构性紧张，群众路线中的干群关系具有责任与情感的双重面向。一方面，在责任包干的逻辑下，回应群众诉求与治理绩效相互勾连，共同构成了干部工作的基础；另一方面，干部在面对面与群众互动和解决具体问题的过程中所获得的情感体验和价值体验，构成了干部的内在动机。探究基层公务员对群众回应性的来源，发现回应性价值观较政治压力对群众回应性有更强解释力，政治观念形态对回应性价值观有显著影响［18］。总体而言，桥镇基于党群逻辑的回应模式，以“责任—情感”为双重动力，具有主动性、整体性的特点。

（二）自主性空间与弹性回应

“四联五到位”考核制度给干部留下了充足的自主空间。桥镇对干部的考核主要集中在每月走访户数等形式内容上，缺乏对回应绩效的实质性考核；在干部的激励方面，对成功化解矛盾的干部，采取自申自报方式；考核体系并不以群众满意率为指标对干部进行刚性要求，而是侧重强调干部的工作态度，防止出现弄虚作假。2021年，8人因成功调处纠纷而加分，仅有3人因工作落实不好被扣分。这说明考核制度的这种弱激励、弱考核模式给基层干部的弹性回应提供了可能。

首先，结果考核的柔性化有助于塑造群众表达的空间。在“12345政府服务热线”的运作过程中，为完成群众满意率和完结率等刚性指标，基层干部可能会通过人为制造简单的“事件”来提升整体满意率。同时，为防止热线拨打数量持续增加，部分地方政府还试图通过利益动员等形式影响群众诉求的表达。刚性考核模式很容易导致目标与手段的偏离，制度目标本来是为了服务群众，过强的激励考核却使得基层干部的工作重心变成了应付上级。在“四联五到位”的制度中，由于没有完成满意率和完成率的刚性要求，基层干部不必担心因搜集问题过多而影响完成率，也不存在故意隐匿群众所反映问题的现象。干部的任务是在走访时如实对群众诉求进行搜集和分类处理，将个人无法解决的问题交给党政办。如此，基层干部没有额外的顾虑和考核压力，群众也能够不受干扰地表达诉求。

其次，材料考核的弱化降低了制度运作的成本，减轻了基层干部的工作量。由于信息的不对称，上级并不清楚基层的实际情况。在制度设计层面，基层干部不仅要对群众的每一个诉求进行积极回应，同时还需要附带完整的材料说明，以备上级核查。基层干部面对多个要求不同且严格的系统，所提交的材料需要分别适配，导致产生额外的工作压力。当基层治理暴露在治理复杂性与外在压力的双重影响之下时，形式主义就会出现［19］。相比而言，群众走访无须处理层级信息不对称的问题。大部分的群众诉求并不复杂，许多诉求在面对面互动中即可得到妥善处理。例如，咨询服务类诉求产生的原因是群众不清楚复杂多变的政策。干部可以通过咨询向群众解释政策，或者协助群众办理业务。在这个过程中，基层干部只需要专注问题的解决，不必专门做材料应对上级检查。因此，群众走访具有非正式化运作的特点，整体运作成本较低。

最后，自下而上的回应模式将自主权重新赋予基层干部，一定程度上化解了回应性悖论。在“12345政府服务热线”的制度逻辑中，脱离基层治理场域的上级政府无法识别群众与基层干部对事实的差异化描述，上级通常更倾向于优先保护群众利益，形成“群众诉求合理”和“基层政府需要满足群众诉求”的双重假定。“四联五到位”制度将主动权交给基层干部，依靠干部的责任意识和政治素养帮助群众实现诉求。这种制度理念给基层干部提供了较大的自主性空间，表现为一种赋能式回应［20］。第一，基层干部可以依据自身对基层情况的了解，对群众的诉求进行识别，区分合理诉求和不合理诉求。在面对面互动过程中，基层干部可以向群众反复地解释说明，降低不合理诉求出现的概率。第二，乡镇干部在镇域社会内拥有体制型身份和广泛的人际关系网络。干部可以通过充分调动其自身资源网络，协调各方面的关系，对群众诉求进行回应，将大多数问题解决在基层。第三，干部可以将少量无法解决的问题上交给乡镇党委政府，由其进行更高层级的回应。

总体而言，区别于以公众满意率为考核指标的压力型回应模式，桥镇“四联五到位”是一种基于党群逻辑的治理型回应模式。这种模式通过弱化结果考核和材料考核，将自主性交给基层干部，让政府回应的过程重新回到基层场域中。基层干部和群众面对面的互动，不仅降低了信息成本和制度运作成本，还为基层干部充分发挥能动性提供了空间。在治理型回应模式中，回应性悖论一定程度上得到了解决。

（三）政治统合与公共性重塑

治理型回应模式从“为人民服务”的政治伦理出发主动回应群众诉求。干部对群众的诉求识别分为两个层次：一是识别诉求本身是否合理；二是识别诉求属于公共性诉求还是私人性诉求。作为一种政治回应模式，治理型回应模式不仅要解决群众私人性的诉求，更要满足群众公共性的诉求，聚焦群众集中反映的共性需求和存在的普遍性问题。群众的诉求，既需要进入党政体系内部，形成整体性，又需要在社会层面充分表达，形成真正的公共性。

首先，治理型回应模式通过党员干部的走访，实现群众诉求在体制内部的整合。这个过程具体分为三个阶段。第一，干部作为能动的主体，在走访群众、搜集诉求的过程中，能够在一定程度上整合群众的诉求。基层干部凭借日常工作经验把握群众的共性需求和普遍问题。第二，党政办将搜集到的分散的群众诉求，在乡镇层面进行统合。第三，经过党政办统合的诉求由党委会予以确认，形成本镇的整体性诉求。乡镇党委负责在内部解决这些问题，若无法解决，则向上呈报，请上级帮忙解决。

其次，治理型回应模式通过召开户主大会的方式，对群众诉求进行公共性整合。政府回应不仅是政府与分散的、个体的群众单向互动的过程，更是一个激活群众参与的过程。党委政府通过各种形式调动群众参与到公共生活当中，将群众个体的诉求转化为公共性的诉求。作为曾经的矿区，桥镇煤矿开采影响了当地群众的生活，群众对改善生活环境具有强烈的诉求。同时，上级政府出台“以奖代补”的政策，鼓励农村进行“美丽屋场”建设。桥镇党委政府利用上下诉求的一致性进行政治整合，要求党员干部主动下村入组，通过屋场夜话会动员群众，号召群众建设家乡。在以小组为单位的屋场会议中，群众的普遍性诉求通过宣传、动员、讨论等一系列过程，在社会层面得以确认。群众诉求公共性的激活，为群众自发组织起来解决问题打下了良好的基础。在这个意义上，治理型回应模式真正贯彻了“一切为了群众，一切依靠群众”的思路，政府回应不再是“保姆式”回应，而是赋予群众解决问题的能力，帮助群众自主解决问题。

由此，治理型回应模式不同于一般仅仅局限在琐碎事务上的行政性回应，而是强调回应的公共性、政治性。在此模式下，党委政府不仅需要在体制内部对群众诉求进行整体性转化，还需要在社会层面重新激活群众诉求的公共性。通过激活诉求本身的公共性来组织、动员群众，帮助群众自发解决问题，正是治理型回应模式的政治性内涵。

四、行政型回应与治理型回应：两种模式的比较

作为一种新型政府回应模式，治理型回应模式具有其独特的内在理念、运作特征以及制度效果。将治理型回应模式与行政型回应模式进行比较，结果如表1所示。

首先，两种回应模式的基础理念并不相同。行政型回应模式的内在理念是责任政府。政府代表社会施政， 从社会获取权力或力量以促使全体参加社会联盟的成员履行自己社会义务并使他们服从法律，其也相应要承担起回应民众的行政责任［21］。责任政府意味着政府能积极地回应、满足和实现公民的正当要求。政府对群众诉求的回应，可以分为主动回应和被动回应两种形式。不过，受制于科层体制的惰性，政府回应形式通常以被动回应居多。群众路线是治理型回应模式的核心理念。群众路线是指一切为了群众，一切依靠群众，从群众中来，到群众中去，把党的正确主张变为群众的自觉行动。这从工作目标和工作方法两个层面揭示了群众路线的内涵。基于党群逻辑的回应模式，具有强烈的政治伦理色彩，是党委政府不断贴近群众的主动回应模式。

其次，从运作过程来看，两种回应模式呈现出不同的运作逻辑和特征。在行政型回应模式中，政府官员被假定为缺乏激励的办事员，为促使官员及时回应民众的诉求，民众的诉求往往被转化为科层体制内部的考核压力。在指标考核的压力下，官员需要对群众的每一项诉求进行详细的回应，民众根据回应的状况，将结果反馈给平台系统或者上级政府。面对上级政府的过程监督，基层官员需要对每一件诉求及其回应过程进行详细、规范的说明。这种回应模式体现出“一事一回应”的事本主义特征，其运作过程具有较强的制度化色彩。有学者指出，网络系统的政府回应遵循了利益至上的理性逻辑、公平优先的价值逻辑与惯性主导的积习逻辑，情感逻辑未能产生实质性影响［22］。治理型回应模式建立在以使命政治为基础的干部制度上［23］，党员干部被假定为具有政治伦理责任的官僚，回应群众诉求是每个党员干部的职责，其运作动力是干部的责任、情感等内在动机。该回应模式通过区域属地责任包干，将回应群众诉求和治理绩效深度勾连起来，形塑一种整体性责任。同时，治理型回应采取弱考核、弱激励的方式，将自主权交还给基层干部。这种自主空间意味着干部在两个方面获得了弹性回应的空间。一方面，干部花费的精力、动员的资源、回应群众诉求的程度，直接与干部的情感体验和价值获得感相关，认真回应群众诉求的干部更加容易获得群众的认可。另一方面，干部可以依据实际情况，对群众的诉求进行识别和分类回应，将难以解决的问题上交给党委政府。在基层场域中，那些不合理的诉求或者限于能力无法回应的诉求被识别出来，使得政府回应具有弹性。最重要的是，治理型回应模式强调政治统合和群众动员，通过激活群众诉求的公共性来组织、动员群众，帮助群众自主解决问题。由此，治理型回应模式具有了行政型回应模式所不具备的政治性。

最后，从回应模式的结果来看，两种回应模式各自具有优势和局限性。行政型回应模式依托于现代化的信息技术，将群众诉求的搜集、分类、处理过程全部纳入信息系统当中，具有稳定的制度化特征。群众通过“12345政府服务热线”等渠道反映诉求，能够获得比较稳定的制度预期。不过，这种回应模式依赖跨层级的压力传导，存在两个关键性问题。一是制度运作成本较高，影响制度绩效。在“向上负责”和“向下回应”的结构性张力中，基层干部大量的精力被消耗在形式化的应付当中，最终影响政府回应效果。二是跨层级的运作导致群众诉求无法被识别，政府对少数利益敏感群众回应过度，却对事关社区公共性发展的基础性诉求回应不足。回应性悖论存在于跨层级的压力回应模式中，虽然可以通过引入系统终结机制减少“无理诉求”的信号干扰，却难以从根源上解决层级信息的不对称问题。治理型回应模式依托于群众走访，在基层治理场域内搜集、识别、分类、回应群众诉求。基层干部可以通过平时对村社情况的了解，在面对面的互动中对种类多样的群众诉求进行有效识别和分类，并将大部分诉求化解在基层。这种模式的优势在于，通过党委政府的动员，能够在短时间内以较低的运作成本集中回应大量群众诉求。同时，基于党群逻辑的主动回应，也能够将问题化解在萌芽状态，改善干群关系。然而，低制度化的运作也意味着这一模式缺乏稳定性：一方面，它高度依赖党委主要领导的重视，一旦领导注意力转换，那么大量行政任务就容易涌入群众走访的制度通道，出现行政逻辑对党群逻辑的挤压；另一方面，由于缺乏外在的压力，一旦干部责任心不足，那么群众的诉求就可能得不到及时、高效的回应，群众最终还是要通过“12345政府服务热线”等制度化渠道表达诉求。

总结而言，行政型回应和治理型回应是两种不同的政府回应形式。前者借助信息技术系统的制度化运作，贯彻事本主义逻辑，为群众诉求提供了稳定的制度渠道，却面临着制度成本较高及回应性悖论的问题，是一种行政回应模式；后者依托群众路线和群众走访，主动回应群众诉求，以较低的成本集中解决大量诉求，属于政治回应模式。治理型回应模式的内在困境是，低制度化运作缺乏稳定性，难以成为一种具有稳定制度预期的政府回应形式。在此意义上，两种回应模式并不是非此即彼的排斥关系，而是能够实现一定程度的互补。这种互补性既体现在区域适应性上［24］，又体现在体制运作节奏上［25］。农村熟人社会拥有广泛的社会资源，利益体量小、整体矛盾不突出，适合运用治理型回应模式；城市社会利益体量较大、矛盾复杂、社会资源稀薄，更适合运用具有稳定制度预期的行政型回应模式。从更高层次而言，体制回应社会，既需要稳定的制度通道及时、高效地回应群众诉求，又需要阶段性提高重视程度以化解在常态化运作过程中积累起来的问题。最终，两种回应模式的灵活切换，提升了整个体制的回应性。

五、重拾群众路线：重塑政府回应的政治性

20世纪80年代以来，新公共管理运动反复强调政府回应性，政府理论研究出现了从政府回应到回应型政府的范式演进［26］，后者以实质正义来统合形式正义，克服了传统行政的困境，防止因过多的资源被消耗在维持公共行政的形式理性而影响实体性目标的实现，逐渐成为西方行政改革的价值取向［27］。同时，区别于传统的政府理论，无论是新公共管理理论，还是新公共服务理论，都有着重要共识：政府不应是权力的唯一所有者，而应在与社会的互动中创造机会或条件，将公民个体利益整合成社会公共利益，并完整地加以回应［28］。然而，随着信息技术的快速革新，尽管以公众满意率为核心指标的行政型回应模式确实带来了政府回应性的提升，却不一定导致实质正义的增加。回应性悖论的存在表明，技术同样可能被科层制政府的普遍主义逻辑所裹挟。为实现政府回应在形式、程序上的公平，政府一方面不得不对利益敏感者或投诉专业户进行反复回应，乃至过度回应，另一方面却对缺乏表达的、公共性的诉求回应不足。从表面上看，回应性悖论产生的原因在于跨层级运作中的信息不对称，但更深层次的结构性困境是政府回应的“弱政治化”。

政治是以国家权力为核心展开的各种社会活动和社会关系的总和。政府回应是一个政府和公民互动的过程，其政治性表现为政府对公民诉求进行区分，通过界定诉求的公共性和私人性属性，明确政府的责任边界。不过技术系统却将政府回应简化为“公民诉求—技术考核—政府回应”的简单线性过程，将大量未经识别的、未经转化的诉求纳入政府回应的范畴，最终通过“民众满意度”这一指标对政府回应结果进行衡量。由于“民众满意度”具有一定程度上的主观性，因此政府回应过程的强度与实质性的回应结果之间并不存在必然的逻辑关联［28］。在政治回应的社会过程中，政府并不总是面对着权利与义务统一的公民，亦可能面对非理性的群氓。有学者指出，好的政府不一定“有求必应”，将政府置于回应的中心，看似建立了广泛的民意接受机制，实则是对公意形成过程的简化。各种社会诉求可以由此被轻易地正当化，政府为了避免背负合法性不足的罪名，必须尽力满足各种利益要求，最终导致政府承担的事务超出其能力限度［29］。高度依赖于信息技术的行政型回应模式以民众满意率为核心指标，单向度地强调政府的责任，这实际上是对政府回应的“弱政治化”。

如何超越政府回应的“弱政治化”问题？其关键在于将政府回应从单一的“政府—公民”视角中抽离出来，引入“政党—群众”的新视角，实现从行政回应到政治回应的跨越。正如学者所言：“把群众纳入到政治生活中，使得他们有机地融入国家的治理，而非仅仅是被治理的对象。同生命政治将人缩减为自然生命相反，在群众路线的政治视域里，人们在其不同的多元个性基础上，形成一个‘共同的表面’，即一种共享的政治生活。”［30］一方面，我们应坚持群众走访，积极、主动回应群众诉求，而不是被动回应；另一方面，我们应将群众当作主体，在群众内部识别各种诉求的合情性、合理性，同时将群众组织起来，通过“户主会”等形式，强化群众的公共性表达，真正回应群众关心的事情。重塑政府回应的政治性，能克服行政回应中的回应性悖论，在切实满足群众诉求的过程中密切党群关系，最终实现执政基础的巩固。

中国独特的党政关系以及中国共产党坚持“全心全意为人民服务”的宗旨，使得中国政府的回应性具有更复杂的政治意义。汪晖认为，政党国家化可能引发“代表性断裂”的危机，政党日益服从于国家的逻辑可能导致其职能和组织形态逐渐地与国家机器同构，从而丧失了政党作为政治组织和政治运动的特征［31］。这种代表性危机正意味着党需要在国家行政系统之外开辟道路，与群众保持紧密的联系，及时回应群众诉求，从而保持党的先进性和纯洁性。

群众路线是中国共产党在长期的革命实践中凝结而成的一笔重要的政治财富，是党和群众保持密切联系的重要法宝。群众路线的政治实践，一方面能够弥补现代社会普遍面临的正当性危机，另一方面能够有效打破官僚政治之“铁的牢笼”，重新使人由“机器上的齿轮”恢复为政治共同体的最终“目的”［12］。在社会快速变化的今天，重拾群众路线具有深刻的现实意义。

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［责任编辑：李 堃］

Party Logic and Grassroots Government Governance-Based Responses

—A Study of Mass Visits in Qiao Town

Chen Wei

（Nanjing University， Nanjing Jiangsu 210023）

Abstract：

In the process of improving the responsiveness of the government， the administrative response mode， which takes the public satisfaction rate as the core index， faces the paradox of responsiveness. In this case， Qiao Town has taken the initiative to respond to people’s demands through the mechanism innovation of massive visits， which has shaped a governance-oriented response model with political ethics and political pressure as the core， and with the coordination of cadres’ joint groups and the party committee government. The logic of this model is that the Party committee and government activate the internal responsibility-emotional motivation of cadres through the responsibility package， give cadres the autonomy to flexibly respond to people’s demands， and reshape the public and political nature of people’s demands with the help of political unification and mass mobilization. Different from the cross-level administrative response model， the governance model identifies， classifies， and responds to demands within the grassroots governance field， and is characterized by its proactivity， holistic nature， and low institutionalization. In the context of “weak politicization” of government responsiveness， regaining the mass line is of great significance in enhancing the performance and institutional legitimacy of grassroots governance.

Key words：

government responsiveness， administrative response， governance response， the mass line， mass visits