中心工作机制：跨界治理中的党政体制及其运行

DOI：10.16326/j.cnki.1008-7168.2024.04.002

收稿日期：2024-03-11

基金项目：

国家社会科学基金重大项目“中国特色协商民主体系研究”（22ZDA069）；湖南省社会科学基金青年项目“数字赋能基层治理能力现代化的运行机理与实现路径研究”（23YBQ012）。

作者简介：

李春生（1992—），男，湖南大学公共管理学院助理教授，博士。

摘 要：

如何推动毗邻地区的跨界治理是中国国家治理的重要议题。“毗邻党建”在上海金山和浙江平湖建立起集中化的跨界合作网络，由金山区委和平湖市委通过联席会议磋商阶段性跨界治理中心工作事项，然后分头落实，推动了跨界问题的解决和重点事项的合作，体现的是中心工作机制的运行。具体而言，两地党委通过归口管理、工作小组和党委负责等工作机制，配合以政治动员、压力动员和宣传动员等宣传机制，以中心工作事项整合相关职能部门及其资源，突破了科层体制的弊端，实现了跨界问题有效治理。

关键词：跨界治理；党政体制；“毗邻党建”；中心工作机制

中图分类号：D251 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2024）04－0012－10

一、问题的提出

党的二十大报告指出：“坚决维护党中央权威和集中统一领导，把党的领导落实到党和国家事业各领域各方面各环节。”［1］自中华人民共和国成立以来，党组织就逐渐嵌入各级政府及其部门中，在各级政府及其部门设立了党委、党组或党工委，实现了对政府行政组织的全覆盖与全面领导。近年来，学界也越来越意识到中国共产党在国家治理中的作用及其机制，提出“政党调适性”是保持国家治理体系韧性和有效性的重要因素［2］。有研究者指出，党政体制是中国共产党领导的政治体制，核心是中国共产党对政治体制的全面领导，具体包括对同级政府、人大、政协、公检法、人民团体和企事业单位等的领导［3］。

在国家治理中，党组织可以针对涉及面广、矛盾突出和具有整体性的治理事务或棘手难题，凭借政治权威迅速整合各职能部门及其治理资源，在短时间内解决常规治理机制无法解决的问题，如区域层面的环境污染联合整治、地方层面的各种临时性专项执法等。这就意味着，党政体制可以弥补科层体制的碎片化问题，切实承担起单个部门无法解决的事项［4］。在各种治理碎片化问题中，省级行政区交界地带的跨界治理问题非常突出，各种矛盾也非常尖锐。在全面推动区域一体化发展的大环境下，跨界治理①也早已经成为推动区域协同发展的“老大难”问题。

在实践领域，党政体制在跨界治理中发挥着非常重要的作用。例如，针对省界的治安和公共安全问题，各地政法委很早就按照归口管理原则，整合了两（多）地的公安、法院、检察院和国安等部门，建立了联合执法、跨界追逃和警力联动等跨界合作治理机制；还有地区进行了更为深度的合作，建立了相关信息共享机制，有力地保障了省界地区的长治久安。近年来，上海金山和浙江平湖在总结多年合作经验基础上，建立了“毗邻党建”的跨界治理模式，开展了全方位、多层次、宽领域的合作，破解了大量跨界治理难题。 本文以沪浙“毗邻党建”为例，解释党政体制破解跨界治理难题的运行机制。

二、文献回顾与分析视角

跨界治理问题是区域协同发展的难题，按照问题分布领域，可以分为区域经济发展型和区域跨界公共物品供给型跨界治理问题［5］。其中，区域经济发展型跨界治理问题涉及区域资金、劳务和要素的流动问题，关注的是打通行政壁垒，推动各种要素自由流动［6］。跨界公共物品和公共服务则构成了区域发展的制度基础，如对河（湖）泊的无效治理会影响整个区域生态环境。而基础设施和社会福利的一体化程度，不仅会影响区域间要素的流动，还会影响区域的整体发展［7］。还有研究者结合问题的显著程度，将跨界治理问题划分为显性和隐性两类，如文化冲突和社会排斥［8］；或根据问题涉及主体数量，将跨界问题进一步划分为单边和多边跨界治理问题。

周黎安从中国“官场+市场”经济发展和政治竞争机制出发［9］，关注区域间政治经济竞争对跨界治理的影响［10］。他认为，在晋升锦标赛体制下，可晋升的机会有限，地方官员之间很难就合作达成可置信的承诺［11］。另一种观点则聚焦于地方政府间的财税竞争，认为中国的财政和行政分权给地方政府提供了巨大经济激励，也加剧了地方政府之间的经济竞争［12］。省界地区在空间上是高度模糊的，财政、制度、人事和技术等因素交织在一起，专业分工和市场化程度较低［13］，加上跨界地区的投入边际效益是无规则的和不稳定的，因而地方政府也没有推动边界地区投资建设和经济发展的动力［14］。

还有研究者从治理成本角度，提出区域边界是根据行政单元划分的，区域间的广泛合作会催生更为频繁的交往需求，而不同区域之间的制度和规则又是完全属地化的，因而人员和要素的流动，就会产生任何一方都难以解决的区域公共治理问题［15］。跨界治理问题具有深刻的权力根源，本质是地方政府滥用行政权力的结果，如毫无根据地推行地方保护主义，限制其他主体参与边界地区的建设和发展，以及以行政手段强行分割市场［16］。在条块分割的科层式治理体制下，我国区域分割治理模式背后体现的是权力的运行与博弈。分类别、分区域和分部门的地方治理体制可以提高稳定性与确定性，也会造成区域协调的困难或提高区域合作的成本［17］。

针对跨界治理问题，已有研究也提出了很多应对策略。根据制度集体行动理论，解决问题的信息、资源和知识是分布不均的，空间上的多元合作能够促进效益递增，将协调成本内生化和最小化［18］，因而推动跨界治理的有效办法是在行动主体之间缔结合作协议、建立合作制度。马婕和锁利铭指出，合作基础和事件冲击是推动签订府际合作协议或进行联合执法的重要因素，如环境污染和邻避事件的冲击［19］。在此基础上，有研究者提出，要建立复合行政体系来淡化行政区划的意识，从而建立持久性的合作伙伴关系，建立多中心治理协作网络［20］，具体包括签署合作协议、定期召开联席会议和成立共同办公小组等［21］。

周黎安沿着晋升锦标赛的思路，提出要弱化以经济竞争为核心的政治竞争，提高其他考核因素在官员晋升中的比重和地位［22］。这就意味着，中央或上级政府的有效干预是解决跨界问题的关键因素。近年来，中央已经通过调整政治激励机制，重塑地方政府协作意愿，推动了水污染和大气污染等环境问题的有效治理，如推动地方政府建立环境合作治理协议［23］。中央的干预既能够为跨界问题的解决提供绝对权威，有助于妥善调和各方争议及其利益冲突，合理分配各方的责任，又可以带来解决问题的各种资源要素，是解决跨界治理难题的有效机制［24］。有研究提出要直接调整行政区划，特别是由更高层级地方政府直管边界（毗邻）地区，如多地推动的“省管县”改革［25］。

具体到党政体制的相关研究，已经有研究者就党建引领地方治理的议题及其逻辑进行了阐释，提出可以将党的工作机制复制到地方治理实践中，以应对科层体制无法完成的任务［26］。还有研究对党建引领跨界治理的“毗邻党建”实践进行了初步阐释，从宏观层面对“毗邻党建”的做法及其党建功能进行描述，如党组织的总体统筹协调，党组织在合作项目推进中的整合作用，以及党组织的合作平台搭建功能［27］。总体而言，当前对于党建在跨界治理中具体功能的研究还比较分散，或者立足于国家和社会的高度，侧重于整体大叙事，没有对具体的领导机制进行更为深入的阐释［28］。

已有研究对跨界治理问题的基本类型、生成机理和治理路径进行了比较丰富的阐释，也逐渐认识到，科层体制过度分工和层级化引发的组织自我封闭和行动缓慢问题，是引起跨界治理问题的制度根源。因而很多研究提出要打破科层制的常规运作，由地方政府集中资源开展合作治理［29］。但是，很多研究容易忽视的是，科层体制很难为非常规任务提供激励机制，专项治理、联合执法和协同治理等的成功，往往是由于党组织将问题上升为政治任务，并形成了威慑或激励效应。党政体制的功能及运行机制尚未得到深入分析。本文将从党政体制的视角，全景式深描“毗邻党建”实践，提炼跨界治理中的党政体制及其运行机制。

三、“毗邻党建”：金山、平湖的跨界合作实践

上海市金山区与浙江省嘉兴市平湖市有27公里的海岸线和58公里陆地边界线接壤，地域相邻，人缘相亲，文化相通，语言相近。但受制于行政级别不对等，金山和平湖的合作十分有限，缺乏解决问题的长效机制，各种矛盾和问题很多。例如， 2012年，平湖中学生在山塘河溺亡，大批平湖中学生到金山区廊下镇集体反应诉求。2016年5月，国务院审议通过《长江三角洲城市群发展规划》，长三角一体化发展正式上升为国家战略。2017年8月，金山区委与平湖市委在总结多年合作经验的基础上，共同签订了《“毗邻党建”引领区域联动发展合作框架协议》（以下简称《“毗邻党建”框架协议》）①，建立了由多个党政职能部门组成的“1+6+4”②合作体系。两地各级党政机关及其职能部门等也都在此基础上结对签署了合作或共建协议，全面开启了党建引领下的跨界治理合作。

“毗邻党建”指的是上海市金山区与浙江省嘉兴市平湖市相邻的边界地区，以各级党组织为纽带，突破传统行政区划壁垒，联动开展实事项目，化解两地边界的摩擦、矛盾和具有争议性的问题，实现两地更大范围、更宽领域和更深层次的合作，促进两地从单边发展向融合发展转变。“毗邻党建”的突出特点是整合性：一是整合两地零散性党建合作机制，提高党建引领跨界治理的系统性；二是行使党的领导权力，应用归口管理、临时机构和常委分管等党的工作机制，以任务为中心整合两地职能部门；三是充分发挥党在思想上的领导优势，整合两地党建资源，为合作提供交流媒介与精神资源。

（一）党建先行

2017年8月，金山区委与平湖市委对多年的跨界治理合作进行了总结、提炼与升华，签署了《“毗邻党建”框架协议》，建立了由两地党委、政府职能部门和毗邻乡镇组成的“1+6+4”合作体系，确定了合作框架、总体格局和推进机制。在总体合作体系下，金山和平湖的各级党政机关和村级单位也签订了相应的合作协议，如金山区的金山卫镇和平湖市的独山港镇的14个村（社）在镇级合作协议的基础上，也建立了党建联姻关系，由两地的党组织探索可能合作渠道及其事项。

在《“毗邻党建”框架协议》的基础上，两地的各级党组织逐步开展联建活动，寻找可能的跨界合作机会与机制，这也为两地的进一步合作打通渠道和搭建枢纽。例如，金山区廊下镇山塘村与平湖市广陈镇山塘村成立了沪浙山塘联合党支部，共同开展党的十九大、十九届四中和五中全会精神的学习，加强基层党建经验交流，推动信息和其他各种资源共享。金山和平湖的其他各级党组织也开展了多种形式的联建活动，如各种文体活动、党员干部红色教育和各种学习考察活动。

两地还坚持党建统领，率先在党建领域开展跨界合作，在8个毗邻镇打造了红色爱国主义线路、张江长三角科技城党建综合体、南北山塘村联合支部、新义村、兴旺村、枫泾古镇等32个跨界党建示范点，然后分别用赤、橙、黄、绿、青、蓝、紫七种颜色代表两地在不同党建领域的突破点和示范点，从而形成了一条“毗邻党建”七彩示范带。这不仅推动了两地党组织的建设，也为党组织统筹推进区域协同发展提供了组织保证，还为两地的进一步合作积累了大量实践经验。

（二）平台搭建

金山区委和平湖市委建立了“毗邻党建”引领区域联动发展联席会议机制，还规定该会议每年必须敲定1～2项重大合作事项。区域化党建联席会议实行轮值主席制度，定期组织召开具体工作会议，共同谋划跨界合作事宜，处理合作过程中出现的矛盾纠纷，协商解决具有争议性的问题。两地的毗邻镇、村（社）和两新组织也都同步建立了党建联席会议和协商沟通平台，共同研究和部署两地的共建工作。截至2020年底，两地已经召开区域化党建联席会议6次、镇一级联席会议40多次。两地党组织还围绕具体推进项目搭建了区域党建联动发展研讨会、互访考察交流会和工作对接协调会等沟通平台。

金山还将平湖纳入“心联鑫”金山区域化党建联席会议成员单位，两地建立（市、县）委、相关职能部门以及毗邻地区镇党委、村（居）党组织的多层次合作体系，强化“毗邻党建”的组织、项目和利益纽带。与各级行政机关搭建的合作对话平台不同的是，党建引领的区域联席会议的突出特点是政治性，即将“毗邻党建”引领区域联动发展工作上升为一项重要政治任务，由党的领导干部“挂帅”，统筹协调具体事项合作。平湖市将“毗邻党建”引领区域联动发展工作列为市委书记和四个毗邻镇党委书记的党建工作领办项目，由党委书记作为第一负责人，从而形成党委书记谋划部署，相关责任部门共同参与，相互配合、齐抓共管的工作格局和运行体系。

（三）项目引领

在金山区委和平湖市委的共同推动下，2018年，两地党委共签订了12个重点合作实事项目，其中重点项目是由两地共同牵头的全国首个跨省市合作科技园区——张江长三角科技城。张江长三角科技城位于金山区枫泾镇与平湖市新埭镇。金山区委和平湖市委及两地其他党政部门分别组建两地园区管委会，负责协调两园中的跨省（市）重大合作事项，协调上海和浙江的支持事项（图1展示了张江长三角科技城的组织架构）。两地各级党委及相应的政府部门结合自身的发展目标和重点任务，制定了更加具体的合作事项，如打造“田园五镇”和“明月山塘”合作项目，以及共同编制发展规划，推动医保异地结算，打通两地交通“断头路”。

当面对跨界矛盾难题时，中心工作机制可以发挥巨大作用。在金山区枫泾镇下坊村和平湖市新埭镇泖河村的交界处，曾有一个50多亩、2米多高的垃圾堆，两地政府长期磋商协调无果。垃圾堆长期存在，给周边群众造成了很大影响。两地党委把边界垃圾堆整治作为两地合作破难项目共同推进，组建了专项“破难小组”。下坊村和泖河村建立“双委员制”，由两村党组织委员交叉任职。“双委员制”突破行政边界，将党建“神经元”接入彼此系统，提高垃圾堆处理速度、质量和能级。最终，双方共投资250万元，整治垃圾堆，修建连心桥，种植绿化生态林，不仅解决了垃圾问题，还推动了两地的广泛合作交流，产生了“1+1>2”的效果。

（四）党员推动

在跨界治理中，党员（干部）和其他人员交流得越频繁，信息和资源的交换也就越多，合作的可能性就会越大，流畅度就会越高。2019年，平湖选派67名领导干部、优秀村社干部到金山挂职，金山也选派了24名青年干部到平湖挂职。党员（干部）的交叉挂职为两地的合作和协商提供了最直接的信息交换渠道，能够最大限度缩短信息传递的距离，减少信息流通过程中的损耗，提高了沟通效率。党员（干部）是带着原单位的工作方式和办事规则进入新的单位挂职锻炼的，可以推动两地挂职单位相互学习、取长补短，还可以直接熟悉对方的工作机制和流程，缩短沟通合作过程中的磨合时间，提高合作的流畅性及其效率。

与党员（干部）交叉任职明显不同的是，推动金山和平湖两地交流合作的个体党员（干部）普遍具有基层工作经历、专业技能或长期从事服务工作，业务能力强、服务热情高、素质也过硬，可以有效推动两地民间或特定领域的深度交流。例如，金山蔷薇村和平湖兴旺村建立产业党员顾问制度，相关党员（干部）为两村的农产品外销牵线搭桥，推动两地形成了抱团合作发展的优势。在治安领域，两地党员（干部）主动组建平安边界志愿服务队，在重要时间点、重大活动期间联合巡逻，排查可能存在的安全隐患，推动两地在边界安全方面的合作。在基层矛盾调解方面，党员（干部）也发挥着重要的带头作用，如金山区山塘村原村党总支书记是“平湖女婿”和“廊下儿子”，在调解村民纠纷中有着很强的责任感，推动了两村的友好合作交流。

（五）符号感召

在金山和平湖进行合作的地理区域或具体项目的推进场所，往往设置有各种“毗邻党建”宣传标语和标识，如在沪浙山塘联合党支部的醒目位置，悬挂着“一桥两山塘，党建一家亲”的标语。而在两地具体对接党政机关的办公场所，也会设置有关“毗邻党建”的宣传手册、工艺制品和成果的展示栏，比如在平湖山塘老街活动室陈列“毗邻党建”取得的成果。物理空间的标识符号可以帮助人们在潜意识中建立相应成果与“毗邻党建”的关联，从心理层面提高人们对“毗邻党建”推动跨界治理的认同。

金山和平湖两地的党组织还会举办各类文体或参观交流活动，将党建元素融入各种活动之中，使人们在休闲之余潜移默化接受“毗邻党建”推动跨界治理的事实。例如，2018年“沪浙四方党建联盟庆‘五一’·迎‘五四’文艺汇演”在金山区枫泾镇社区文化活动中心举行，内容包括“党建带群建毗邻一家亲”区域化群团建设的启动仪式项目、“毗邻党建”相关诗歌朗诵和特色文化项目汇演。这一系列活动不仅有效推介了新的党建合作项目，还寓教于娱乐，强化了“毗邻党建”的符号表达。

“毗邻党建”的符号标识还嵌入两地居民的日常生活空间，在日常生活中塑造人们的思想认同，以形成居民对党建推动两地跨界合作的社会印象。例如，新埭镇和枫泾镇启动了“党建带群建 毗邻一家亲”党建项目，共同开展“成长导航一家亲”“联谊联情一家亲”“创新创业一家亲”“文明同创一家亲”和“文艺互动一家亲”等一系列党建活动［30］。在村（居）矛盾和摩擦的调解过程中，相关人员也会佩戴党员徽章，使用“党建一家亲”调解用语。

四、中心工作机制：党政体制推动跨界治理的逻辑

在地方治理中，行政体制是按照科层制运行的，遵循的是专业主义、程序主义和事本主义的治理路线，关注的重点是地方的各种法律法规、规章制度和政策文本，核心是对常规事务的处理和命令的执行［31］。而非常规任务往往不在常规考核评价体系中，加上地方政府的治理资源有限，因而很难对各级官员起到激励作用。中心工作机制是地方党政体制领导和介入具体治理事务的主要工作机制［32］。金山和平湖的“毗邻党建”实践其实并不是按照行政体制运行的，而是党组织先达成共识，然后将重点跨界事务上升为党的中心工作任务，分别下发给相应的职能部门，按照党的工作机制督促各职能部门整合资源，以完成相应的具体跨界治理事项。

从具体操作来看，党的中心工作机制主要包括三个运行阶段：一是任务设定阶段，主要是由同级党委将地方治理中的棘手难题和重要事项审议后设定为党的中心任务，形成党组织工作目标；二是组织动员阶段，主要是将党组织的工作目标以政治任务的形式下发给行政机关，以任务为中心整合地方政府及其职能部门，配合以相应的宣传动员机制，突出任务的政治性；三是任务实施阶段，是在组织动员的基础上，将政治性质的中心工作纳入各级职能部门的考核评价体系，使其成为发挥“一票否决”作用的关键指标［33］。那么，在党建先行、平台搭建、项目引领、党员推动和符号感召的“毗邻党建”实践中，党的中心工作机制是如何运行的呢？

（一）跨界治理中心工作的目标设定

地方政府的日常工作包含大量的任务和目标，但只有通过党的组织流程，转化为同级党委的政治任务，才能成为地方政府的中心工作。一般来说，涉及地方政府经济发展、社会和谐、党群关系和民生需求问题的事项，通常都会成为地方政府的中心工作［34］。跨界治理涉及不同省级行政单元，设定中心工作需要考虑的因素更多，但仍不外乎经济发展、社会稳定和基础设施等内容。金山和平湖处于不同的省级行政单元，党的中心工作设置不仅要考虑到本地的经济社会发展需求及其目标，还要关注到两地的共性需求和问题。

从金山和平湖“毗邻党建”实践来看，金山区委和平湖市委主要是在各自的职责权限范围内，围绕两地共同的经济发展、边界安全和文化旅游合作等方面设置中心工作目标，如在经济发展方面联合建设张江长三角科技城、打造长三角现代农业园和开发南北山塘特色小镇，而在边界安全方面推进两地平安边界“十联”机制。这也表明，将涉及本地经济发展和公共安全的事项从众多共性问题中遴选出来，上升为具有政治性的中心工作任务，有效推动本地经济发展，保障社会稳定和边界安全，是两地党委设置共同总体性中心工作的重点。

在金山区委和平湖市委的总体性中心任务下，两地各个具体职能部门和8个毗邻镇也按照职能对口的原则，设置更具体的中心工作任务。职能部门主要是在职责范围内协商制定与本部门职能紧密相关的中心工作，如金山和平湖环保部门设置的中心工作包括敏感时期共同预警、联合监测和开展“回头看”督查。与职能部门中心工作设置不同的是，金山和平湖8个毗邻镇是两地的直接交界地区，因而其设置的中心工作不仅是落实总体性中心工作，还包括两镇面临的具体问题，如金山区吕巷镇和平湖市新仓镇的共同中心工作就包括文化旅游共推、平安共创、产业共建和人才共育等项目。

（二）跨界治理中心工作的制度载体

由于跨界中心工作的非常规性及其政治性，对应的具体落实制度载体也不完全是科层式的行政体制，还包括以党组织为中心的党政体制，依赖于党组织的日常工作机制。金山和平湖各级党委（组）虽然有政治领导权力，却缺乏完成中心工作任务的专业人员和治理资源，需要通过党的工作制度对具体职能部门进行调动、协调与整合，借助职能部门的人员、技术和资源，落实具体跨界合作事项。“毗邻党建”中心工作的制度主要包括以下几类。

一是归口管理制。归口管理是以党的直属工作部门为主导，整合职能相同或相近的政府部门和企事业单位，如政法、宣传和农业农村［35］。金山和平湖的跨界中心任务也是依赖归口管理制进行落实的，如金山和平湖人才交流互动合作项目，就是按照“区级党委、市级党委—宣传部—宣传部党委（组）”的政治压力传导方式，由两地党委组织部牵头落实的。科技、农业、交通和边界安全方面的合作项目，则是科委、农委、交通委和政法委牵头推进的。

二是工作小组制。很多跨界治理事项涉及两地多个职能部门，但单靠这些部门自行协调无法解决，需要金山区委和平湖市委的主要领导牵头成立临时工作小组，设置相应的办公室。金山和平湖共建立了6个专门工作小组，涉及产业发展、为民惠民和平安建设等方面，通常包括牵头部门和配合部门。例如，产业发展合作小组的牵头部门是金山和平湖的发改部门，配合部门包括经信部门、科技部门、商务部门和工商联。

三是党委负责制。金山和平湖的8个毗邻镇是两地直接交界地区，也是落实金山市委和平湖区委中心工作的直接责任主体。两地在镇级层面建立了党委负责制，镇党委书记是第一责任人，协同推进两地共同合作事项。在具体的跨界治理实践中，金山和平湖“毗邻党建”的党委负责制是按照“区级党委、市级党委—镇级党委”的压力传导机制，由金山区委和平湖市委分别向结对共建的镇级党委派发任务，然后由镇党委调动同级的各个部门完成。

（三）跨界治理中心工作的动员机制

由于党组织没有专业化的工作队伍、集中化的治理资源和行政化的治理技术，具体中心工作任务还要依靠各级行政部门及其工作人员来执行，因而有效的动员机制是确保中心工作得以落实的关键。强大的动员能力是中国共产党独特的治理优势和领导机制，具体包括组织内动员和群众动员，它们构成了党政体制攻坚克难的关键变量［36］。从金山和平湖“毗邻党建”的实践来看，跨界中心工作的动员机制包括政治动员、压力动员和宣传动员。

在推动跨界治理中心工作任务落实的过程中，通过两地党委（组）将工作上升到政治任务的政治动员是核心动员机制。金山和平湖跨界治理的基本动员模式是，以党组织为纽带，动员两地各级党的组织机构、金山区委和平湖市委的四套班子、金山区直部门和平湖市直部门、各个毗邻镇（街）以及两地所属的企事业单位参与两地党组织共同制定的跨界治理中心工作，在短时间内集聚与中心工作相关的主体、资源和要素。

与政治动员紧密相关的是考核动员，又可以称为考核压力，主要是将中心工作纳入两地各级党政部门及其党员干部的常规考核体系，并根据中心工作的涉及领域，在常规考核体系中赋予中心工作相应的权重。此外，两地还将中心工作与相关党政部门的评优评先和干部的调动晋升直接挂钩，并配以相应的问责机制。例如，在金山和平湖两地中心工作中，经济发展领域的相关工作就可以起到“一票否决”的作用。在这样的考核压力下，各级部门通常会主动想尽办法来完成工作。

以跨界治理中心工作任务为基础，通过党组织宣传口进行的宣传动员也是重要的动员机制。比如，在金山和平湖交界地带的醒目位置，就有“毗邻党建，互联共同”和“‘毗邻党建’引领长三角一体化高质量发展”等标语。宣传动员通过宣传手册、党建活动、口号标语和海报画册等形式，将跨界治理中心工作进行符号化、形象化和文字化，尽可能在合作地域范围内利用党建符号为中心工作的推进造势，从而将两地的党员干部和群众都动员起来。

跨界治理中心工作是一个系统工程，形成的是金山区委和平湖市委、两地相关职能部门、镇和村居四级联动、有机衔接、有序推进和有效运转的组织运行体系。其中，金山区委和平湖市委发挥总揽全局、全面领导的作用，主要是加强总体谋划、宏观指导和统筹推进等，指导本区和本市相关毗邻镇开展工作、深化合作。两地的党委组织部则发挥督促相关职能部门和镇党委相互配合的作用。区级和市级部门按照职能分工，做好各领域联动发展合作事项的项目对接与责任落实。两地毗邻镇的镇党委具体负责推进各项联动发展合作事宜。两地毗邻的村居党组织发挥战斗堡垒作用，深化与毗邻地区基层党组织的联建共建，团结带领党员群众积极参与区域联动发展工作。

跨界治理中心工作具有系统性、全面性、整合性和灵活性等特征，不以专业分工为治理边界，能够从跨界地区的总体视域出发，由两地党组织在协商合作的基础上，分别集中整合相关主体及其治理资源，还可以根据问题的特点灵活变通工作机制。具体而言，跨界治理中心工作机制的运行分为三个阶段：首先，金山区委和平湖市委共同协商对接两地面临的重要事项，确立年度跨界治理项目清单；其次，金山区和平湖市分头推进，以目标责任制的形式下发给两地各职能部门和毗邻乡镇；最后，两地将具体事项进行分解，以包干制的形式派给单位或领导个人，由责任单位或领导个人整合资源并完成任务（参见图2）。任务的重要程度越高、难度越大，相应的包干单位或领导级别也会越高。

五、结论与讨论

按照萨托利的观点，政党是连接国家与社会的中介性政治组织，其合法性来源于公民权利的延伸，属于非国家权力的社会性组织［37］（p.2）。在西方国家，政党需要经过选举成为执政党，才能以国家的名义贯彻和执行意志。中国共产党是国家创设的执政党，是历史和人民的选择，本身就是国家的组成部分，也构成了国家的支配性力量。“只有用党的权力深入社会每个角落，去重建各种组织与制度，去解决社会领域中的问题，才能一面重建国家，一面重建社会。”［38］（p.20）在跨界治理中，党组织能够凭借自身的制度安排和组织机制，有效嵌入并整合行政机关的运行过程，以跨界中心工作任务的方式，整合省界毗邻地方政府及其职能部门，推动跨界棘手难题的解决和跨界合作事项的开展。

在“毗邻党建”跨界治理中心工作机制中，金山区委和平湖市委通过联席会议和座谈会的形式，定期磋商并形成阶段性跨界治理中心工作事项。然后，金山区委和平湖市委分头落实，将跨界治理中心工作任务上升为各自的中心工作事项，使其成为约束两地各级相关党政机关的政治任务。在整个过程中，两地党委（组）通过归口管理、工作小组和党委负责等党的工作制度，以跨界治理中心工作事项为依据整合相关职能部门，配合以政治动员、压力动员和宣传动员等党的宣传机制，推动两地相关责任部门或领导个人整合资源，使其全力完成跨界治理任务。党组织的中心工作机制克服了科层体制的各种弊端，短期内实现了毗邻地区部分问题的有效治理。

按照制度主义的观点，社会行动主体合作的前提是掌握相关信息、拥有合作需求和形成合作意愿［39］（pp.1-6）。尽管跨界治理中心工作机制能够利用党的组织结构和工作机制，在短期内围绕两地共同面对的棘手问题和合作事项进行整合，建立合作平台和工作机制，通过整合相关职能部门及其治理资源解决跨界问题，但“毗邻党建”中心工作机制是一种取最大公约数的治理机制，即中心工作事项是两地都面对的棘手难题和合作事项，所涉及的领域及合作范围有限，集中在经济发展和边界安全领域。而且跨界治理中心工作机制是一种以问题为中心的合作制度，只是在具体事项上临时打通两地的制度壁垒，并没有真正突破金山和平湖面临的制度问题，这种情况下，跨界合作及其长效机制是相对有限的。

面对经济社会发展与转型，中国共产党也在治理实践中不断地收缩与调试，吸纳进步性因素，进而成为综合各种先进因素的“混合型政党”［40］。在金山和平湖的“毗邻党建”引领跨界治理实践中，两地党组织要扩展合作领域和范围，推动两地从局部合作向全面合作转变；要建立更多的合作平台和机制，为两地的有效合作提供多样化的制度性载体；还要扩大合作的层级，将更高层级的市级乃至省级党政机关都纳入“毗邻党建”跨界合作网络，以打通两地存在的各种制度性壁垒，推动两地从局部合作向全面融合发展。

注释：

①上海市和浙江省的多个合作规划也促进了金山区委与平湖市委“毗邻党建”合作协议的签署。2017年3月，浙江省政府批复同意嘉兴设立浙江省全面接轨上海示范区，并将其写入省党代会报告。2017年5月，金山区人民政府与嘉兴市人民政府正式签订区域联动发展全面战略合作框架协议，双方在基层党建、产业发展、旅游开发、基础设施建设、社会治理等重点领域构建起长期稳定的合作关系。嘉兴市以打造全面接轨上海示范区为目标，2018年5月，嘉兴市与金山区签订区域联动发展全面战略合作框架协议，着力打造活力共赢地、富裕共赢地、科创共赢地、宜游共赢地、便捷共赢地、平安共赢地“六个共赢地”。2018年7月，嘉兴市出台了《嘉兴市创建浙江省全面接轨上海示范区行动计划（2017—2020年）》，绘就了一张具体的实践路线图。

②“1+6+4”是指：金山区委与平湖市委，两地相关职能部门组成的六个专门工作小组（产业发展工作小组、为民惠民工作小组、平安建设工作小组、生态旅游工作小组、文化科创工作小组和人才建设工作小组），以及枫泾镇与新埭镇、吕巷镇与新仓镇、金山卫镇与独山港镇、廊下镇与广陈镇四对毗邻镇。

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［责任编辑：张英秀］

Central Work Mechanism： The Party-Government System and Its Operation in Cross-Border Governance—Taking the “Adjacent Party Building” in Shanghai and Zhejiang as an Example

Li Chunsheng

（Hunan University， Changsha Hunan 410082）

Abstract：

How to promote cross-border governance in adjacent areas is an important topic in China’s national governance. The “adjacent party building” has established a centralized cross-border cooperation network in Jinshan District of Shanghai and Pinghu City of Zhejiang， where the Jinshan District Committee and the Pinghu City Committee negotiate phase-specific cross-border governance center work items through joint meetings， and then implement them separately， promoting the resolution of cross-border issues and cooperation on key matters， demonstrating the operation of the center work mechanism. Specifically， the party committees in the two areas integrate relevant functional departments and their resources through centralized management， working groups， and party committee responsibilities， coordinating with political mobilization， pressure mobilization， and propaganda mobilization mechanisms， which has breaked through the shortcomings of bureaucratic systems， and achieved effective governance of cross-border issues.

Key words：cross-border governance， the party-government system，“adjacent party building”， central work mechanism