论行政经验

DOI：10.16326/j.cnki.1008-7168.2024.04.001

收稿日期：2024-02-25

基金项目：国家社会科学基金重大项目“人工智能伦理风险防范研究”（20&ZD041）。

作者简介：

王锋（1973—），男，中国矿业大学公共管理学院教授，博士生导师。

摘 要：

在理性主义者看来，行政经验具有个体性、主观性，因而不为其所重视。从实践来看，行政经验来自管理者的实践活动的积累，同时也来自管理者的主动学习。行政管理者在历史中获得治国理政的经验教训，在同其他群体交流中获得灵感。行政经验的重要功能在于服务于管理者的治理活动。从整个行政管理过程来看，行政管理并不是完全理性的，它离不开行政经验的支持。行政经验在历史积淀中转化为行政习惯和行政传统。然而，行政经验的个体性、主观性和任意性使得它必须与行政理性相融合，转化为经验理性。

关键词：理性主义；行政经验；行政理性；经验理性

中图分类号：D630 文献标识码：A

文章编号：1008－7168（2024）04－0003－09

在理性主义者看来，行政经验具有很强的主观性。因此，在理性主义占支配地位的行政管理中，行政经验处于边缘化地位。实际上，无论是从管理者的个人发展来看，还是从行政管理过程本身来看，行政经验都发挥着不可替代的作用。因而，需要重视行政经验在整个行政管理中的作用，剖析行政经验本身在行政管理过程中的地位，挖掘行政经验在管理中发挥作用的内在机理，同时也要注意行政经验本身的局限性。

一、 低于理性：被忽视的行政经验

受理性主义影响，经验往往被看作是非理性的，因而经验要么被认为低于理性，要么被认为是靠不住的，具有很强的个人主观性，无法适应复杂的社会公共事务。但是，无论是从行政管理者的个人发展还是从行政经验在社会治理中所发挥的作用来看，我们都应注意挖掘行政经验。

亚里士多德曾把知识分为技术的知识和实践的知识。前者指制造一件东西所需要的知识，后者则是治理国家所需要的知识。前者通过训练可以学会；后者则需要通过自身的历练才能掌握。按照理性主义的标准，只有那些可以训练、可教可学的知识才是知识，而实践的知识由于无法实现标准化，具有高度的不确定性，不被理性主义认为是知识，进而就逐渐为理性主义所遗忘。就行政管理或国家治理来说，受理性主义影响，所谓科学化、理性化的行政管理是可以训练、可以反复操作的行政管理技术。但是，行政管理具有很强的实践性，它并不能完全从书本上获得，也不能仅靠几个抽象的公式就可以解决。行政管理的实践性类似于亚里士多德所讲的实践的知识，只可意会，不可言传，只能通过行政管理的操练慢慢习得。但理性主义却把治国理政这样一个极富实践性的丰富多彩的活动引向一个误区，即认为治理国家是一门普通技术，是一种刻板、枯燥的活动，可以通过书本来速成。

从历史上看，传统社会的治理更多地依靠治理者的个人经验。由于传统社会是农业社会，所以它非常重视经验的统治，或者在某种意义上，农业社会的管理主要靠传统与习惯来维持。恩格斯在《家庭、私有制和国家的起源》一书中曾以优美的语调描绘，在原始初民社会中，“没有贵族、国王、总督、地方官和法官，没有监狱，没有诉讼……一切争端和纠纷……在大多数情况下，历来的习俗就把一切调整好了”［1］（p.95）。这是一个由习俗与传统治理的社会，没有立法机关，也没有明确的立法者以及法律、道德、宗教等，我们今天看到的意识形态诸领域在那时还处于浑然一体的状态，我们今天所说的法律在原始社会还没有达到习俗的程度，还仅仅是一些简单的习惯。原始社会如此，在此之后的封建社会也是如此，尽管这时有了所谓的法律。这种法律也并不是现代意义上的法律，它至多是把已有的传统与惯例固定化、定型化，使这些习惯与传统更加牢固。

根据伯尔曼的研究，在中世纪西欧国家中，当时“西方的大部分法律是习惯法；就是说，大多数法律规范之所以有拘束力，并不是因为它们是由宗教的或世俗的政治当局所颁布，而是因为它们是被它们所通行的社会共同体接受的具有拘束力的惯例”［2］（p.141），“西欧各种法律秩序中被使用的法律规则和程序，在很大程度上与社会习惯、政治制度和宗教制度并无差别。……法律极少是成文的。没有专门的司法制度，没有职业的法律家阶层，也没有专门的法律著作。法律没有被自觉地加以系统化。它还没有从整个社会的母体中‘挖掘’出来，而仍然是其一部分”［2］（p.46）。中国古代社会同样是一个经验与传统占据支配性地位的社会。皇帝是整个国家的中心，各种事情都由皇帝一人来最终决断，整个行政官僚系统都听命于皇帝一人，并把这种处理公共事务的方式转化为一种传统。“全部行政机构多少是按照公事成规来进行的，在升平时期，这种一定的公事手续成了一种便利的习惯。就像自然界的途径一样，这种机构始终不变地、有规则地在进行着，古今并没有什么不同……”［3］（p.119）

传统社会之所以依赖统治者的个人经验来进行治理，是由传统社会的社会生态决定的。总体来看，传统社会的社会关系相对简单，五伦关系成为传统社会关系的经典构成，社会秩序几近凝固，社会结构处于超稳定状态。尽管中国历史上曾发生过朝代更替，然而，社会结构并未发生根本变化，仍然体现为封建地主阶级对农民阶级的支配和剥削。因而，历代统治者关于治国理政的经验教训是可以被学习借鉴的。与整个历史流变相比，传统社会的社会变迁显得微乎其微。“天不变，道亦不变。”也就是说，只要社会结构保持不变，沿袭已久的经验是完全可以适用的。这种经验不仅适用于个人生活，亦适用于国家治理。从这个角度来看，尽管经验具有相当程度的主观性，但沿袭已久，这些经验就成为传统，成为无法轻易改变的习惯，在国家治理中发挥着无法替代的作用。

在理性主义占绝对主导地位的现代社会，治理者的治国理政经验对国家治理同样非常重要。一方面，对治理者来说，拥有丰富的行政管理经验能使其在处理纷繁复杂的公共事务时得心应手。这是因为，现代社会所处的时代早已不是守夜人式的政府管理时代，政府日益深入干预社会。在这种情况下，面对越来越复杂的社会事务，治理者自身拥有丰富的行政经验，不仅有利于其应付复杂多变的社会事务，亦可以使其从容面对从未遇到的复杂事务。行政管理者足以从其自身所积累的管理经验中汲取灵感，找到处理类似事务的办法，从而有效应对各类公共事件。另一方面，从治理者个人来说，至少在中国语境下，在不同岗位进行历练也是其成长的需要。与西方国家的选举体制不同，我国非常注重干部管理经验的积累，即注重从基层和有不同岗位经历的干部中选拔任用。这样一种领导选拔机制使干部的行政管理经验愈发重要。有没有行政管理经验，有什么样的行政管理经验，成为干部选拔的重要参考指标。

在这个问题上，理性主义把行政管理者抽象化、概念化了。根据理性主义的设定，行政管理者按照成本收益原则在一系列方案中选择成本最小而收益最大的那个方案，进而采取行动。根据理性主义要求，行政管理者就完全变成了基于这一原则采取行动的机器。如此看来，理性主义在把行政管理抽象化的同时，也抹杀了行政管理的多样性，使行政管理变成了完全远离现实的概念化操作。其最大问题在于，它没有看到行政管理体系中的管理者都是由现实的人组成的，行政管理活动的顺利开展离不开作为行政主体的人。如果我们观察行政管理活动，就会发现行政管理活动中的管理者都是处于既定社会环境下的人。从这个角度看，行政管理者并不会凭空而来，他在进行行政管理活动时处于两层背景性框架之中，一个是广义上的社会环境，另一个是他所选择加入的行政管理体系。无论是哪一层背景性框架，都说明行政管理者在开展行政活动时，并不是一个一无所知者，他身上已经打上了既定社会环境的烙印，这也在某种程度上构成他开展管理活动的第三层背景性框架，即他是一个拥有某种程度行政经验的管理者。

二、 实践理性：行政经验的累积性

从广义来看，行政经验来源于人们的生活实践。恩格斯曾这样说过：“在社会发展某个很早的阶段，产生了这样一种需要：把每天重复着的产品生产、分配和交换用一个共同规则约束起来，借以使个人服从生产和交换的共同条件。这个规则首先表现为习惯……”［4］（p.211）在这里，恩格斯深刻揭示了人类社会沿袭已久的那些规则、习惯、传统的起源。在原始初民社会，在与自然界长期搏斗的过程中，人们逐渐积累起最初的生活经验。这种经验以禁忌、习俗、传统等形式表现出来。约定俗成的习惯是人们行为经验的固定化，它来自社会生活并且使社会生活交往规范化、有序化。习惯是人类生活经验的累积。经过千百次积淀，沿袭已久，经验就逐渐脱离最初的起源，成为某种相对独立的、人们自身无法控制的力量，以至于有时人们自己也不清楚传统到底来自何处。正如恩格斯在描绘原始社会的生活状态时所说：“一切问题，都由当事人自己解决，在大多数情况下，历来的习俗就把一切调整好了。”［1］（p.95）

在漫长的农业社会里，按照贝尔的看法，人们主要面对的是如何处理人与自然之间的关系，即人如何在变幻莫测的自然界中生存下来。

“前工业社会的生活——当今世界上仍有大部分地区处于如此情形——主要是和自然的争斗。在农业、采矿、捕鱼、林业等农业社会中，劳动力起决定作用。人用传统方式靠原始体力工作，对世界的看法则受到自然环境变化——四季变换、暴风雨、土壤的肥瘠、降雨量、矿层的深浅、干旱和洪灾——的制约。”［5］（p.157）

在农业社会，人们所面对的主要是土壤、气候、种子、季节等自然因素，主要依靠原始的体力来与自然作斗争。在与变幻莫测的自然进行斗争的过程中，人们所依靠的就是逐渐积累起来的经验。因而我们说，农业社会是一个经验占主导地位的社会。人们所生活的自然环境尽管会发生变化，但这种变化是极其缓慢的，和整个宇宙的漫长演变相比，自然界的这种变化几乎可以忽略不计。费孝通先生曾生动地揭示出农业社会经验至上的社会根源。“乡土社会是安土重迁的，生于斯、长于斯、死于斯的社会。不但是人口流动很小，而且人们所取给资源的土地也很少变动。在这种不分秦汉，代代如是的环境里，个人不但可以信任自己的经验，而且同样可以信任若祖若父的经验。一个在乡土社会里种田的老农所遇着的只是四季的转换，而不是时代变更。一年一度，周而复始。前人所用来解决生活问题的方案，尽可抄袭来作自己生活的指南。”［6］（pp.50-51）

就行政管理来说，行政经验的获得也同样如此，它首先来自行政管理者加入行政体制之后的管理实践。对一个管理者来说，尽管他可以通过阅读获得关于行政管理的知识，但这种知识始终是抽象的。作为实践性极强的活动，行政管理的实践恐怕并不是用几个抽象的公式，也不是用几个假设，再加上一些数据分析就能够解决了的。行政管理的复杂性在于它是管理者权衡多种因素之后的行动，后者必须在具体情境下对各种因素进行权衡之后再采取行动。从这个角度看，行政管理者拥有的知识和他在管理过程中所积累起来的经验完全不同。当一个人选择加入行政管理体制后，其行政管理生涯也就随之而开始了。在这里，他从一个普通社会成员转变为从事社会公共事务管理与服务的管理者。身份与角色的转变，要求他在管理活动中积累起对公共事务的认知，并拥有相应的管理经验。随着行政管理实践活动的增多，他从一个门外汉成长为拥有丰富管理经验的领导者，从一个行政管理的初学者变为一个能有效应对各种事务的专家。也就是说，从个体的角度来看，行政经验的获得首先来自管理者自身的管理活动，在从事管理活动的实践中，他们积累起丰富的管理经验。

即使在现代社会，行政经验的获得也离不开管理者自身的行政管理实践。行政理性把管理者假定为一个具有管理经验的完全理性者，甚至将其视为一个无师自通的神一样的存在。显然，这种假定不符合行政管理的实际。当一个人选择加入行政管理体系时，无论我们如何认识，他在事实上都是一个无知者，他对于行政管理的复杂性和难度没有切身体会，甚至他对行政管理的认识来源于初入社会的道听途说。就此来说，即便行政管理者在行政理性的假定之下，具有完全的理性认知能力，也具有相应的执行能力，但要处理复杂的公共事务，甚至在我们看来是异常简单的事务，恐怕也不是行政理性的假定就能够解决得了的。

即使现代社会确立了理性行政的基本框架，规定了行政管理者必须按照科学行政的要求来从事管理，但问题在于，在处理公共事务的过程中，行政管理者是否时时都必须听从科学理性的呼唤，按照工具理性的要求，在经济成本收益的约束下亦步亦趋？显然，从直觉来看，即使在科学理性的规约下，管理者也是在科学理性的要求下获得有关行政管理的宝贵经验。他严格按照科学理性所设定的程序和步骤来从事管理，形成科学理性基础上的行为习惯，积累起相应的行政经验，即使这种经验完全不同于传统社会的行政经验。从这个意义上来看，现代社会的行政经验同样来自管理实践活动。

行政经验还来源于管理者的主动学习。对行政管理者来说，由于公共事务纷繁复杂且具有开放性和不确定性，他们所面对的是一个始终有待展开的世界，这就增加了其理解和把握公共事务、了解世界的难度。在这种情况下，管理者不可能事必躬亲，去亲自处理所有的事务。例如，原始社会的人们穿兽皮树衣、茹毛饮血，但为了验证这个事件的真实性，我们是否有必要经历一番原始人的生活状态？显然，我们无法回到原始状态，也不愿意回到原始状态。在这种情况下，我们对很多问题的认知更多地是通过间接学习的方式而获得。对管理者来说，管理经验的一个很重要的来源就是他人的经验教训。

这就意味着，在行政管理实践中，管理者不断积累着关于公共管理活动的经验，这种经验凭借其处理公共事务的有效性，成为有效的社会治理手段，在不断重复中内化为行政管理者的行为习惯。这样，借助重复及不断训练，管理者对这些经验变得更加熟悉，也更能从内心接受这些行之有效的经验，并在不断刻画中将这些经验内化于自身。这就需要其加强理论学习，从历史中汲取经验和灵感，从前人的得失中获得体悟，从他人的经历中得到借鉴。在这个意义上，我们说，行政经验来自管理者的学习：一方面，来自理论学习，来自书本学习，需要管理者从历史中汲取；另一方面，来自日常生活中的学习，需要管理者向他人请教。对管理者来说，尤其是对初入门的管理者来说，面对一个几乎陌生的世界，如何快速入门，掌握岗位管理的特点，了解所从事的管理活动的规律？从他人那里获取经验，就成为一个快捷有效的途径。

当然，从行政管理本身来看，在从事管理国家和社会公共事务的过程中，管理者总会留下有关治国理政的经验教训和关于国家治理的点滴总结，这些经验教训会以知识的形式存留下来，被保留在档案文书当中，成为后人治国理政的现成教材。就此来说，从个体来看，行政经验会呈现出强烈的个体性，表现出主观性的特点；在群体的意义上，行政经验会以知识的形式积累下来，呈现为或系统化或零散的状态。行政经验既是主观性的，又是客观性的。当为个人所接受时，它是主观性的；当呈现为知识化的形态时，它又是客观性的。在整个行政管理中，无论是对于作为理论化形态的行政管理研究，还是对于作为实践状态的行政管理实际，行政经验都是不可或缺的。

经验并不是僵死的，而是活着的传统。也就是说，在经验的累积过程中，每一代人、每一个人都结合时代的情况、每个人自身的处境对经验予以新的理解。行政经验也是如此。如果把行政经验理解为固定不变的东西，就会使行政经验本身毫无生气，使之成为僵死的化石，进而使其失去本身的意义。行政经验之所以对行政管理而言是不可或缺的，根本原因在于行政管理本身的实践性，在于行政管理本质上是一种实践性极强的活动，这决定了行政管理在走向科学化的同时，不可能像自然科学那样成为一个完全可以按照固定知识进行重复训练的活动过程。因而，行政经验既是作为实践活动的行政管理的知识性总结，也是一个在既有知识基础上的创造性活动。

三、 服务治理：行政经验的功用

不可否认，无论是从个人还是从行政管理本身来看，行政经验都发挥着不可替代的作用。就个人来说，积累行政经验是自身职业生涯发展所必需。如前所述，我们国家注重从基层、从管理实践中选拔优秀干部，这与西方国家存在显著区别。在西方国家，可能会有演员、企业家等无半点国家管理经验的人被选举为国家领导人，这在我们国家绝无可能。其根本原因就在于领导干部选拔体制不同。从基层做起的干部既能捕捉到基层的真实情况，也能了解民众的疾苦。一方面，这使领导干部得到锻炼，不是坐在办公室里发号施令，而是在实干中积累经验；另一方面，经验的积累需要时间，这意味着领导干部需要扑下身子，切切实实在一线真抓实干，而不是忙于走秀式表演。因为无论是了解情况、制定政策，还是执行政策，都需要领导干部在点滴中积累经验，这种经验只能通过个人的身体力行才能获得。因而，从这个意义上来看，行政经验是管理者个人成长的宝贵财富。

就行政管理者这一群体来看，行政经验既属于个人，又属于整个群体。这是因为，从表面看来，经验是个体性的，是个体管理实践的总结，从这个意义上来看，经验是独属于个人的，他人无法也不可能获得这样独特的经验性体验。但是，如果这样来理解行政经验，就会使行政经验面临一个难题：既然行政经验是个体性的，那就意味着行政经验是不可借鉴的，也是不可传授的。这样的话，我们就很难理解行政管理的可习得性，很难理解为什么历朝历代重视对官员的历练，也很难理解为什么当下国家对领导干部的行政经验如此重视。

其实，当我们把行政管理理解为一种技艺时，也就是法默尔所说的低技术时，也就意味着行政经验是可传授的，这种传授既可能是不同时代的人们关于治国理政的体悟，也可能是同时代的人们相互之间关于管理经验的交流。在这个意义上，行政经验在某种程度上被当作具有知识性的东西来传递，当然这种知识不同于西方科学意义上的知识，而是类似于中国传统文化中关于“悟”的理解。如同中国传统文化中的“道”一样，“道可道，非常道”，如何理解“道”，不同的人有不同的理解，甚至同一个人在不同时期也会有不同的理解，其中的关键全在一个字——“悟”。只有通过“悟”，关于治国理政的精髓才会得到诠释。同样是读《史记》，毛泽东主席从中获得治国理政之精髓，并把它应用于建立新中国，获得巨大成功。就此来说，行政经验不仅仅是个人的，还是属于行政管理这一职业群体的。他们关于治国理政的经验在知识传递中实现共享，其目的还在于获得历史上及他人关于治国理政的经验，从而为自身如何治理国家提供借鉴。

从行政管理本身来看，行政经验与行政理性构成整个行政管理实践不可或缺的两个方面。在主流行政管理理论看来，经验是非理性的，具有很强的主观性，因而，无论是在理论上还是实践中行政经验都受到抑制。但从行政管理实践来看，行政经验不可或缺。从管理过程来看，在问题发现阶段，如果行政管理者拥有丰富的行政管理经验，就可以非常敏锐地觉察到问题的实质，从而为有效解决问题奠定良好基础。相反，那些没有行政经验的管理者可能在面对问题时感到无从下手。在方案选择阶段同样如此，拥有行政经验和没有行政经验的管理者高下立见。对于重复出现的问题，那些有行政经验的领导者往往得心应手。即使面对从来没有出现过的新问题，他们也能从过往的经验中收获信心，获得处理问题的灵感，进而提出切实可行的方案。在政策执行阶段，那些经验丰富的领导者不仅会感到轻车熟路，而且会举重若轻，甚至可能会基于自己的经验创造性地执行政策，实现行政管理的使命。

就国家治理来看，至少从国家稳定的角度来看，治理者治国理政的经验必不可少。如前所述，由于过于注重政治理性，西方国家会把演员、企业家等毫无治国理政经验的人推上政治舞台。对这些人来说，他们可能是优秀的演员，也可能是成功的企业家。可是，对公共事务的管理毕竟不同于企业管理，政治公共空间也完全不同于舞台上的演艺空间。不管是前者还是后者，可能都会让其国家的内部治理在一段时期陷入混乱。被选择的治理者如果有足够的智慧和学习能力，还可以弥补其经验的不足，从而使国家治理少走一段弯路。但如果他本身执着于演员的本色或企业家的要求，把这些完全不同的角色要求混为一谈，这可能就是国家治理的悲哀。不幸的是，在西方国家，这样的事情时有出现。这样的情况在我们国家不会出现。如前所述，由于注重从实践中选拔那些业绩突出的干部到更高的岗位，而且这些干部经历过低一级众多岗位的历练，他们处于更高职位时，对整个公共事务的管理更为熟悉，足以应付更为复杂的局面，能够处理更为复杂的公共事务。因而，这样的选拔体制能够使国家治理总体上处于比较稳定的状态。

管理国家是实践性极强的活动，不仅需要管理者具备丰富的管理经验，而且要求管理者拥有更高的智慧。也就是说，对从事行政管理活动的管理者来说，管理国家不完全是按照逻辑上的三段论那样，根据既定管理原则，结合具体适用情境来看管理活动是否达到设定的标准。对公共事务的管理尤其是高层行政管理活动尽管也会涉及事务性、技术性的活动，但其管理活动的展开却涉及一系列因素。管理者尤其是高层管理者不得不考虑这些复杂因素，在各种因素的权衡中做出决定，这就是中国传统文化中的“势”。在这里，事务性的考量已经不那么重要，管理者的经验也还发挥一定的作用，更重要的是，在面对未来的开放世界时，管理者如何在过去、现在、未来之间取得平衡，这就考验管理者是否有足够的智慧。

我们看到，行政经验和行政理性实际上已经交融在一起：经验既是发现问题的起点，也是行政管理者观察问题的重要视角；而行政理性则使行政管理者在管理实践中保持清醒的头脑，保证行政管理不偏离正确的方向。经验保证管理问题得到快速识别和处理，理性则能保证管理者始终在正确轨道上解决问题。例如，在解决突发性公共危机事件时，管理者需要具备丰富的处置经验，从而在处理此类问题时游刃有余，但同时理性则能够确保管理者在众多方案中快速选择。如何选择既能有效降低成本又能切实解决问题的方案就需要行政理性发挥作用，这个时候，就不能单纯地靠经验进行判断。就此而言，行政管理就如同韦伯所说，是理性和激情的融合。激情既是经验的凝结，又是情感的发动。没有情感的激发，行政管理等同于机器。因而，经验中包含行政管理者的情感，这种情感来自对服务对象的深沉感情，来自管理者对民众的挚热情感。同样，如果只有经验，就会使行政管理陷入主观任意中。我们知道，行政管理者拥有权力，尤其是身居高位的管理者拥有巨大权力，这种职位上所拥有的权力会使他们的主观任性达到前所未有的程度，加上下级的投其所好、推波助澜，领导者会认为自己就是真理，进而醉心于自己在政治舞台上的自我展现，去展现由于权力加持而呈现的虚幻自我。在这种情况下，行政理性是让管理者保持清醒的最好处方。

四、 与理性融合：行政经验的发展

行政经验是否就只停留在个人的主观感受阶段？行政经验的发展路径是什么？从我们的认识来看，行政经验经过累积成为行政习惯。黑格尔说习惯是人的第二天性，帕斯卡尔也说习惯构成人的天性。在习惯中，“自然意志和主观意志之间的对立消失了，主体内部的斗争平息了，于是习惯成为伦理的一部分”［7］（p.171）。习惯是经验的直觉积累，它没有经过理性的反思，只因历来如此，所以人们并不追问“为什么”，而是会不假思索地去遵守。习惯成自然。一旦人们把习惯当成自然，习惯就成为一种可怕的力量。“人死于习惯，这就是说，当他完全习惯于生活，精神和肉体都已变得迟钝，而且主观意识和精神活动之间的对立也已消失了，这时他就死了。因为一个人之所以在活动，是因为他还没有达到某种目的；而在争取达到目的时，他就要创造自己发挥自己。目的一经达到，活动和生命力也就消失了，接着而来的乃是对一切失去兴趣，也就是精神或肉体的死亡。”［7］（p.171）“习俗是没有反对的活动，在那里边只剩下一种形式上的持续，生命的目的原来所特别具有的丰满和深刻，在习俗里是谈不到了，——这已经是一种纯属外部官能的生存，它再也不会兴高采烈地去专心致志于它的事业了，个人是如此，民族也是如此，都在一种天然的死亡里消灭。”［3］（p.69）习惯固然可以为人们提供某种确定性，为人们的生活提供某种确定的预期、某种生活秩序，但它是以丰富性、多样性的丧失为前提。

习惯在社会生活中通过代际传递而成为传统。传统是人们已往生活经验的积累，是现在的过去。但是只有那些经过历史选择，从而具有某种历史合理性的东西才能成为传统。换句话说，并非任何事物都可以构成传统。传统是多少代人经过尝试、筛选和考验积累而成的，因而传统的形成是个试错的过程。也就是说，只有那些具有历史必然性的东西才能在历史的长河中流传下来，才能构成我们所说的活的传统。正是在这个意义上，希尔斯称传统是“合理反思的经验之积累”［8］（p.216）。传统由人们在长期的社会生活中的经验与习惯积累而成，传统之根在于社会的物质生活。但是传统在其自身的历史流变中，逐渐远离自己的根源，成为一种相对独立的力量，对人们的生活产生潜移默化的影响。

习惯之所以对人们产生宰制性力量，就在于它取消了个体的“自然意志与主观意志”之间的对立。人们之所以遵守传统，服从习惯，并不是因为它代表某种真理，而仅仅是因为传统就是传统，习惯就是习惯。仅仅因为是传统，人们对传统会不假思索，认为它天然包含着真理的种子，天然合理，甚至代表着某种正义。“习俗之所以为人遵守，就仅仅因为它是习俗，而并非因为它是有道理的或者是正义的；然而人民却是由于相信它是正义的这一惟一的理由而遵守它。否则，尽管它是习俗，他们也不会遵守它；因为人们只能是服从理智和正义。习俗缺少了这种东西，就会成为暴政。……它们对人类都是自然的原则。”“人们服从法律与习俗就是好事，因为它们是规律；但是要知道，其中并没有注入任何真实的与正义的东西，要知道我们关于这些，一无所知，所以就只好遵循已为人所接受的东西……”［9］（p.137）正因如此，在农业社会，“模仿对象是较老的一代人和逝去的祖先，他们人虽已消失，却站立在活着的长辈们的身后，令人感受到他们的存在，增强了他们的威望。在一个模仿对象是过去的社会里，风俗习惯占有统治地位，社会便始终是停滞不前的”［10］（p.54）。汤因比在对诸文明的比较研究中发现，那些沉浸在过去的文明都无法有效地回应其他文明的挑战，从而走向衰败。但他关于传统社会特点的叙述却十分精当，即传统社会中的经验在人们的生活中具有宰制性地位，因而在农业社会中老人们最有权威，因为这些经验恰恰是过去经验的累积，而丰富的生活阅历确实是老人们最宝贵的财富。

农业社会的经验式管理固然有其存在的必要性，但因为这种经验与传统具有明显的主观任性，所以才被法治型的、工具理性型的科学行政所取代。正如伯尔曼所说，西欧社会到12世纪之后，原来的习惯式、经验式的统治发生了根本变化，这就是书面形式的法律的出现。“而书面形式使习惯（尤其是习惯中的金钱数额）的确定成为可能，要不然它们就会一直处于不确定状态。”［2］（p.61）习惯与传统尽管是一种相对独立的力量，但由于它建立在个人经验的基础上，对于社会统治与管理来说，这种经验化的行政管理恰恰是不确定的，难以固定下来，它可能会因为统治者意志的转变而转变，因为统治者喜好的变化而变化。因而，这种基于个人经验或意志的行政管理具有很强的随意性与偶然性，某位统治者或管理者在统治期间所确立的规则，可能会随着这个统治者的死亡而烟消云散。

正如黑格尔在评论东方国家的专制统治时所说，“尘世政府就是神权政治，统治者也就是高级僧侣或上帝；国家制度和立法同时是宗教，而宗教和道德戒律，或者更确切说，习俗，也同时是国家法律和自然法。个别人格在这庄严的整体中毫无权利，默默无闻。外部自然界或者是直接的神物，或者是神的饰物，而现实的历史则是诗篇。朝着风俗习惯、政府国家等不同方面发展起来的差别，不成为法律，而成为在简单习俗中笨重的、繁琐的、迷信的礼仪，成为个人权力和任性统治的偶然事件”［7］（p.357）。习惯、传统一旦形成，就成为一种可怕的力量，它使人的主体性泯灭，让人变得故步自封。中国历史上存在的“天不变，道亦不变”传统，在历史流变中逐渐演变为一种强大的政治势力，致力于维护已有传统，禁锢着人们的思想。尤其是在社会历史的重大变革时期，这种思想更是严重地束缚着人们的思维和行动。

经验使人们生活于一定常规之下，从而使人们变得习以为常，在行动中变得不假思索。也就是说，人们之所以采取行动，仅仅是因为按照传统而行动。正如弗格森所说，“仅仅习惯于墨守成规的政治家和军队将领一旦失去他们习以为常的规则就变得手足无措，一有风吹草动就对国家完全绝望了。他们只善于沿着一条特定的轨道绕圈子。一旦被拉下马，他们在现实中就不知道如何和他人打交道了”［11］（p.254）。杜威对习惯的局限性也有过非常精彩的解释。“习惯是把心灵之眼限制在前面路途之上的障眼物。习惯禁止思想从它当下所从事的活动中偏离出来而进入一个更复杂、更生动但与实践无关的视域之中。在习惯的范围之外，思想在混乱的不确定性中摸索前行；然而，在常规中逐渐完成的习惯是如此有效地监禁着思想，以至于思想不再是必需的或可能的了。墨守成规者的道路，是他无法跳出的壕沟；壕沟的边沿禁锢着他，并且如此彻底地指引着他的路线，以至于他不再去思考他的路途或目的地。”［12］（p.107）习惯与传统是过去经验的积累，从而成为常规。仅仅就这一点而言，生活中出现的某一事件一旦脱离了常规，出现了我们今天所说的风险或不确定性，仅仅靠经验就无法有效应对了。

这就意味着，行政经验本身有其无法克服的缺陷，即它具有个人主观性的特点，行政经验进一步发展，就会沉淀为行政习惯，凝固成行政传统。无论是习惯、经验，还是传统，在某种程度上都属于地方性知识，当它面对工业社会所要求的普遍性、统一性规则时，其局限性就会显露无遗。同时，当我们进入风险社会时，当人们正在遭遇风险社会的高度不确定性和高度复杂性时，仅仅依靠经验或者确定性知识都是不可取的。经验会使人墨守成规，止步不前。确定性知识则无法有效应对风险社会的高度不确定性和高度复杂性。更何况，我们现在正在遭遇的风险社会本身是一个面向未来的开放世界，也就是说，已有经验无法给我们提供关于如何面对风险社会的现成答案。恰当的做法是行政经验为我们提供某种常识和基本依据，理性知识为我们提供科学的方法和途径，而解决问题的办法是在这两者的结合中寻找创造性的手段。

参考文献：

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［责任编辑：张英秀］

On Administrative Experience

Wang Feng

（China University of Mining and Technology， Xuzhou Jiangsu 221116）

Abstract：

In the view of rationalism， administrative experience is individual and subjective， so it is not paid attention to by rationalists. From the perspective of practice， administrative experience comes from the accumulation of practical activities of public managers， and also comes from the active learning of public managers. Administrators gain lessons from history and inspiration from interactions with other groups. The important function of administrative experience is to serve the administrative activities. From the whole process of administrative management， administrative management is not completely rational， it can’t be separated from the support of administrative experience. Administrative experience is transformed into administrative habit and tradition through historical accumulation. However， the individuality， subjectivity and arbitrariness of administrative experience make it necessary to integrate with administrative rationality and transform it into empirical rationality.

Key words：

rationalism， administrative experience， administrative rationality， empirical rationality