企业前控合规管理体系建设的研究

[摘 要]近年来，企业合规管理是各级行政机关、检察机关、中央企业、地方国企和不少民企的热门话题。根据国务院、最高人民检察院等规定，企业合规是指涉案企业事后的行政合规、刑事合规或行刑交叉合规，即行政监管机构对违反行政监管规定的企业作出行政处罚时，对违法事项发出“行政指导书”并要求企业通过完善内部规章制度的方式进行合规整改，或者检察机关对经营中违法犯罪的企业提出合规整改建议，企业通过第三方监督评估机构验收后，检察机关作出相对不起诉的出罪决定。最近两三年企业如火如荼开展的合规管理，主要是指案发前的前控合规管理，与上述“合规管理”的内涵和外延均有所不同，值得进一步挖掘、思考和解读。

[关键词]前控合规；大合规；合规管理；合规文化

中图分类号：F275 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）13-0080-03

一、前控合规管理的内涵与外延

前控合规管理，就是常说的“大合规”，意思是企业的经营管理事项应符合经营行为所在地国家的法律法规、行业监管、国际准则、行业惯例和企业内部规章制度等规定，本质上是一种事前控制方式。企业行为应当符合内外部规定，不违法违规或者违法违规后经过整改争取宽大处理，从而为企业赢得宽松的营商环境和争取应有的利润、声誉。

参照国务院国资委发布的《中央企业合规管理办法》等规定及相关央企、国企合规管理建设的规定，从纵向上看，企业的前控合规范围包括企业本身及其各级全资子公司、控股企业；从横向上看，企业的前控合规范围包括企业内部的合规管理、内部控制、法律事务、风险管理、审计、纪检监察及追责等方面，基本涵盖党建、人力资源、企业宣传、财务、税务、对外投资、招标采购、工程建设、安全环保、数据保护、借款担保与反腐倡廉等有关企业经营管理方面的所有具体业务。

前控合规管理是当前一整套行之有效的管理体系，是我国相关管理机构对国家出资企业进行管控的必然要求，也是对民营企业发展的科学引导。

二、前控合规管理体系建设的重要性和必要性

企业构建前控合规管理体系，是贯彻落实全面依法治国理念的应有之义，是企业长期稳定健康发展的有力保障，其重要性和必要性体现在以下几个方面。

（一）响应国家探索和建立合规管理体系的要求

自2 0 1 2年“中兴事件”开始，我国从国家层面逐渐重视企业的前控合规管理。国务院国资委2 0 1 6年在招商局集团、中国中铁等央企开展前控合规管理试点工作，2 0 1 8年发布《中央企业合规管理指引（试行）》，2 0 2 2年颁布《中央企业合规管理办法》，央企的前控合规管理文件从鼓励类指引上升为强制性管理办法。国家市场监督管理总局、国家标准化管理委员会于2 0 2 2年发布《合规管理体系要求及使用指南》，指南类管理体系标准上升为要求类管理体系标准。

（二）遵守国家关于建立健全合规管理制度的规定

由于国内外的市场监管形势日趋严峻，在全面依法治国的大背景下，2 0 2 3版《中华人民共和国公司法》（以下简称《公司法》）对有限责任公司和股份有限公司的前控合规管理体系建设作了系统的明确规定，比如为保护公司、股东、职工、债权人的合法权益明确了相当部分的禁止性条款，公司需结合实际建立和完善公司章程、合规管理制度、“三重一大”决策管理制度等基本管理制度，特别是第一百七十七条强制规定“国家出资公司应当依法建立健全内部监督管理和风险控制制度，加强内部合规管理”。国家出资公司在国民经济的关键领域和重要部门中处于支配地位，其建立健全内部监督管理和风险控制制度、加强内部合规管理，能有效促进国有企业依法合规经营，优化全国营商环境和维护社会经济秩序。

（三）企业事前防范化解违法违规行为的有效举措

以合规案件发生的时点为界限，大合规管理体系可分为前控合规和后控合规两部分。

前控合规是企业自主建立健全的与具体业务相融合、能预防违法违规案件发生的管理机制。

后控合规是指违法违规案件发生后，企业按相关行政机关、检察机关和企业内部决策的要求完成整改的合规管理机制。

企业构建前控合规管理体系，是防止发生行政案件、刑事案件和内部违规事件的有效举措。如果企业发生违法违规案件，当行政机关和检察机关要求合规整改时，企业更容易通过合规验收从而争取减免处罚、出罪的机会。对于国家出资企业来说，还能够更好地贯彻落实国家经济政策和当地政府的决策部署，为日常经营管理提供依据，有助于顺利通过各种审计、监督检查、纪委巡查，降低员工的职业风险，提高企业的风险防控能力和市场核心竞争力。

三、前控合规管理体系建设的关键事项

根据新《公司法》和参照《中央企业合规管理办法》规定，企业做好前控合规管理体系建设，需要注意以下关键事项。

（一）强化顶层设计，构建大合规管理体系

新《公司法》第一条开宗明义，从“保护公司、股东、职工和债权人的合法权益”“完善中国特色现代企业制度”“弘扬企业家精神”“维护社会经济秩序”等方面指明了合规管理体系建设的方向和重要意义，第二章至第十三章从公司登记、组织架构、股权转让、董监高资格与义务等方面具体规定了合规管理体系的重要内容，特别是第七章对国家出资公司的合规管理做出了明确的法律规定。参照《中央企业合规管理办法》和国内大型民企关于合规管理体系建设的要求，目前我国的企业前控合规管理体系主要是预防性的大合规管理体系。

大合规管理体系是企业合规发展的顶层设计，是企业的前控合规与后控合规相融合的管理机制。大合规管理体系是企业内部全体员工、全过程参与的风险防控管理方式，主要包括行政合规、刑事合规和内部合规三部分。在启动合规管理体系建设时，企业应同步发布《合规管理体系建设的实施方案》《合规管理查办工作方案》，设立独立的合规管理部门或与法律事务部门合署办公，在各部门、各层级子公司和控股企业设立合规专员、联络员，方便合规管理部门与各业务单元积极沟通协作。

在实施方案中，可以明确合规管理的实施范围、实施内容、实施原则、人力和资金保障、工作进度安排等事项，在查办工作方案中可以明确查办的目的、内容、流程、要求及举报方式等。适时发布企业内部起统领作用的《合规管理制度》，明确合规建设的范围、原则、职责权限与责任追究等事项。

（二）梳理合规风险，明确合规建设职责分工

从顶层设计上确定合规管理体系后，最重要的任务就是梳理合规管理的内外部依据文件，明确企业内部合规建设的职责分工。

首先是合规管理部门牵头，组织各部门、子公司和控股企业对与具体业务密切相关的现行法律法规、行政规范性文件进行分类整理，整理企业内部现行有效的规章制度并按层级建立健全规章制度体系，编制适用于企业的《政策法规汇编》和《规章制度汇编》，作为合规管理体系建设的依据。

其次是梳理和优化现行的公文签发流程、项目审批流程、合同签订流程与资金管理流程等方面的具体业务流程，明确各流程的重要节点及节点风险控制举措。

最后是梳理各岗位的主要职责、合规义务及违规风险清单，这三方面的事项可以是“三张清单”，也可以在一张大清单中体现三方面的事项，其中违规风险清单是关键内容。

值得特别注意的是，在梳理法律法规、政策文件和规章制度的过程中，一方面，要有针对性地紧密结合各岗位职责进行梳理、完善和优化，企业经营管理业务要与前控合规建设深入融合，并结合前控合规建设的实际需要适时更新，避免出现“两张皮”的问题；另一方面，对于合规管理建设过程中的共性管理事项，各部门或者各子公司没必要都花精力做一遍，要统筹协调，避免交叉重复。

（三）确定章节体系，编制《合规管理手册》

在合规管理体系建设中，有形的成果就是《合规管理手册》。

第一步，应纲举目张，确定目录。根据梳理出来的业务流程、岗位职责、合规风险等事项设计《合规管理手册》的章节体系和示范文本，明确需要纳入《合规管理手册》作为独立合规目录之一的具体业务事项，比如土地开发合规管理、项目代建合规管理、招标采购合规管理与安全生产合规管理等。

第二步，按既定的章节体系和示范文本，分别编制各业务流程的合规篇章，重点关注关键节点的岗位职责、审批权限、风险事项和防控举措等事项的表述。如果企业内部普通岗位众多且风险低，可以重点关注高风险流程的违规风险清单，就关键流程编制《合规管理手册》。

第三步，合并整理成册，形成最终的《合规管理手册》，在企业内部发布执行，适时结合实际需要予以修改完善。

（四）培育合规文化，动态监控合规风险

合规管理体系建设无形的成果就是合规文化。合规文化的培育是个长期坚持的过程，不是一时一事就能完成的。一般来说，合规文化建设有以下四个方面。

一是自上而下的合规承诺。企业领导层是企业合规文化培育的总抓手，要带头在企业内部进行合规宣誓、签订合规承诺书，合规原则应写入公司章程作为公司经营的“大宪章”。

二是合规文化与企业文化相融合。合规文化是企业文化的重要组成部分，是企业合规管理体系有效运行的灵魂和保障。所有员工都应坚守合规行为准则，把合规意识内化于心、外化于行，增强企业认同感和归属感。

三是常态化的合规培训和宣传。常态化全覆盖的合规培训宣传，能使全体员工都熟悉相关法规制度文件、熟悉业务流程、明晰合规风险、知晓合规惩戒责任，真正认同合规文化。

四是加强全体员工职业道德修养。诚信、公正、勤奋、良善的职业道德和文化氛围能弥补企业合规建设相关的漏洞和不足。企业内部可以形成表彰职业道德典范的惯例，树立学习榜样，提升员工的职业技能。

四、前控合规管理的贯彻落实与后评价

（一）执行《合规管理手册》，温度与力度并重

在执行《合规管理手册》和贯彻落实相关要求的过程中，对可能碰触法律底线、政策红线的规定要严格执行，对法律政策框架下的紧急事项、可变通事项既要坚持原则又要有灵活性，对员工为维护公共利益和企业合法权益的越矩行为在惩处时要体现应有的温度。当涉及限制业务范围、降低经营效率、增加重大成本、有损企业权益及增加员工职业风险时，要鼓励员工在合规框架下敢作敢为，不要“自缚手脚”。毕竟《合规管理手册》只是文字组成的一本“工具书”，编制手册的人和执行手册的人是能将情、理、制、法融合为一体的“管理专家”。

（二）落实合规审查意见，查处违规行为

企业在日常经营管理过程中，须严格执行《合规管理手册》，常用常新，而不是束之高阁。在执行过程中，合规管理部门要对企业内部的规章制度、重大决策、重大项目、经济合同与招标采购等事项一同进行法律审核与合规审查，定期开展合规检查和合规风险评估，对风险发生的可能性、影响程度、潜在后果、补救措施及责任追究等事项进行系统分析，对于发现的具有典型性、普遍性或可能产生严重不良后果的违规行为及时预警提示，及时采取有针对性的合规举措。

（三）开展合规管理后评价，改进风险管理举措

当企业的内外部环境没有重大变动时，合规管理部门应定期开展合规管理体系后评价工作，对现行合规管理体系的执行过程、作用、效益和影响进行客观、系统的分析，结合合规台账、风险预警与高发特定岗位等实际情况和经验教训，对《合规管理手册》进行动态化的修改完善。应总结经验教训，为提高企业效益与合规管理水平提供建议。

随着政策法规、规章制度变化和企业市场、管理目标、关键岗位等事项的调整，企业内外部环境发生重大变化时，合规管理部门应适时组织开展合规管理有效性评价，优化调整企业的合规义务、风险清单、业务流程与合规管理体系，使其不断适应企业发展需要，为企业的经营管理提供有益借鉴。

（四）激励员工干事创业，发布《尽职合规免责事项清单》

企业在法治化的市场环境中，难免会产生违法违规风险。企业需要从体制机制上把员工出于公心、缺乏经验及工作失误等方面的履职尽责行为，与以权谋私、个人腐败及明知故犯等方面的违法违规行为区别开来，激发员工干事创业的积极性、主动性和创造性，在法律法规和政策文件的框架下发布《尽职合规免责事项清单》，建立容错纠错机制，对企业内部员工和子公司勤勉尽责、未谋取私利的行为，予以支持或不作负面评价，使其及时纠错改正，即使造成企业损失也能从轻减轻处罚或者免除相关责任。

五、结语

法治建设既要抓末端、治已病，更要抓前端、治未病。在新《公司法》背景下，前控合规管理体系建设，就是着重于抓前端、治未病，企业的经营管理行为及其员工的履职行为应符合国家法律法规、行政监管规范性文件规定和内部规章制度规定，事前防控合规风险，将非诉讼纠纷解决在萌芽阶段，为企业依法合规高质量发展提供坚实的后盾和保障。