地方政府专项债券项目绩效管理实践探索

[摘 要]地方政府专项债券具有稳定地方经济、促进地方发展的作用，对其项目实施绩效管理，有利于发挥专项债券资金效益。目前，在国家政府部门及政策的支持下，地方政府专项债券项目绩效管理框架基本形成，但其实践中仍存在诸多难点有待突破。文章围绕地方政府专项债券项目，说明了绩效管理的意义，阐述了相应的政策依据与具体管理内容，在此基础上重点讨论了绩效指标有待完善、相关管控制度有待健全、项目全过程绩效管理有待加强、风险识别与评估不全面等难点，提出了持续完善绩效指标体系、不断健全相关管控制度、建立项目全生命周期跟踪问效机制、加强风险识别与评估等对策，以期强化地方政府对于专项债券项目的绩效管理能力。

[关键词]地方政府专项债券项目；绩效管理；现状；改进策略

中图分类号：F832 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）13-0004-03

一、地方政府专项债券项目绩效管理的意义

尽管地方政府专项债券能够带动相关领域的投资与消费，扩大地方政府融资渠道，优化融资结构，但随着专项债发行规模的不断扩大，地方政府债务风险也随之增加。受相关管理体系建设不完善的影响，债券资金未能得到充分利用。地方政府专项债券项目绩效管理的重点在于针对其项目绩效管理工作的开展及相应管理体系建设，通过“全覆盖、全方位、全过程、动态化”的管理，实现债务风险的预测、评估、控制与应对，同时深入挖掘影响债券资金使用效益的关键因素，从而实现对地方政府债务风险的有效防范，进一步提高债券资金的使用效益。

二、地方政府专项债券项目绩效管理的政策依据及内容

2014年，国务院发布了以地方政府性债务管理为主题的政策文件，为地方政府专项债券项目管理奠定了制度基础。2018年，中共中央、国务院发布通知，强调全面实施预算绩效管理，加快政府债务项目绩效管理。2019年，中共中央、国务院围绕地方政府专项债券发行及相关项目融资出台相关政策文件，强调了对专项债券项目的追踪监督。2021年6月，财政部出台了《地方政府专项债券项目资金绩效管理办法》（以下简称《管理办法》），将事前绩效评估列为判定“项目申请专项债券资金支持的必要性和可行性”的先决条件，要求针对专项债券项目建立“全生命周期跟踪问效机制”。

根据《管理办法》，地方政府专项债券项目绩效管理主要涵盖如下内容。

一是事前绩效评估。专项债券项目具有金融属性，其是否能够直接发债，需要在事前评估阶段重点评价项目单位的偿债能力。

二是事中监控。专项债券项目往往有较长的建设与运营周期，绩效管理期限长、不确定性大、还本付息风险高，需要在绩效执行过程中，动态监控资金预算的执行进度及绩效目标的实现情况，进行必要的督促检查，及时纠正预算执行偏差与目标偏差。

三是事后评价与结果运用。专项债券项目除了具有金融属性外，还具有公益性与收益性，事后评价中应兼顾产出、社会效益与项目运营效益，对于绩效评价结果实施多元运用，以形成管理闭环。

三、地方政府专项债券项目绩效管理的现状

（一）管理框架基本形成

结合各地公开公示的信息来看，目前专项债券项目相应管理框架已基本形成，具体表现为以下几个方面。一是加大了组织保障力度，如针对专项债券项目绩效管理召开专题办公会，或是成立工作领导小组，明确不同层级、不同岗位人员的职责分工。二是实施了协同工作机制，促进了各政府部门的沟通交流与协调对接。三是前置了绩效管理关口，如在项目申报阶段就进行绩效评估，按照评估情况来实施项目入库。四是提高了对资金绩效管理及其结果运用的重视程度，如开设专项债券资金监管账户，按照项目绩效评价结果调整项目资金，将长期闲置的专项债券资金调整用于亟需债券资金支持的在建项目。

（二）存在难点

1 .绩效指标体系有待完善

绩效指标体系建设是开展绩效管理工作的基础。专项债券项目绩效指标不同于一般的财政支出项目，不只考虑项目产出与社会效益，还应注重项目单位偿债能力、项目运营效益等。目前，不少地方尚未建立完善的专项债券项目绩效管理制度与指标体系，指标设计与评价方法较为固化且不科学，导致指标针对性不强，无法做到对项目绩效目标实现情况与项目预算执行情况的量化评价[ 1 ]。

2 .相关管控制度有待健全

地方政府专项债券项目绩效管理涉及范围较广，其工作的有效开展需要健全的管控制度加以支撑。然而，从债券发行、管理及问责等方面看，其管控制度还有待进一步健全。一是债券发行制度不健全，部分地方政府为提升政绩而发行不符合政策规定的专项债券，或是通过虚构收入、成本达到发行债券的目的。二是债券管理制度不健全，尤其是对于专项债券资金使用与债务风险防控缺乏严格的制度约束。三是问责制度不健全，缺乏对责任主体的有力问责，埋下了风险隐患[ 2 ]。

3 .项目全过程绩效管理有待加强

根据《管理办法》的规定及要求，地方政府应当针对专项债券项目实施贯穿事前、事中及事后的全过程绩效管理。实际上，很多地方并未形成专项债券项目全过程绩效管理机制。或是不重视事前绩效评估，未能全面论证项目可行性，盲目立项。或是受项目实施周期长、监控难度大的影响，无法做到对项目绩效运行过程的动态监控。或是在事后评价中只是将评价重点放在了产出、经济效益上，忽略了对决策、过程的评价，也忽略了对评价结果的有效运用。

4 .风险识别与评估不全面

偿债风险是地方政府专项债券项目中的常见风险之一。2023年8月，部分省份审计部门公开了地方2022年度预算执行与其他财政收支的审计报告，在肯定专项债券项目支撑经济的作用的同时，也披露了其资金管理方面的问题，其中之一就提到了由项目实际收益不及预期引发的偿债风险。例如，某地方审计报告称，在审计抽查的346个政府专项债券项目中发现，有275个项目连续多年未实现资金平衡方案预期收益，有255个连预期的一半都未达到，涉及专项债券本金508.52亿元，容易造成偿债风险。除了专项债券项目属于公益性项目本身收益不会很高之外，主要是对于偿债风险的识别与评估不全面，尤其是在收益预测阶段过分乐观地高估了项目收益，缺乏对导致偿债风险的影响因素的全面识别与评估。由于项目收益来源受阻，不能及时形成收益而覆盖本息，可能会带来新的债务问题，进而加大一般公共预算的偿债负担。

四、地方政府专项债券项目绩效管理实践改进策略

（一）持续完善绩效指标体系

根据《管理办法》中第五章“绩效评价管理”部分的规定及要求，建设与完善专项债券绩效目标涉及的评价指标体系，具体可从以下几个方面入手。

第一，决策指标。专项债券项目绩效评价主要评价项目决策的可行性，为避免风险问题，决策阶段需重点关注建设资金结构合理性问题与项目失败风险评估问题。在决策指标设计与完善过程中，可设计项目立项、绩效目标、资金投入、项目失败风险等二级指标，设计立项依据充分性、绩效目标可实现性、立项程序规范性、绩效目标合理性、资金投向合规性、债券额度合规性、资金结构合理性、项目失败风险等三级指标对二级指标予以细化[ 3 ]。

第二，管理过程指标。由于专项债涉及“借、用、管、还”，需要将融资收益平衡、债券本息计划执行、资金拨付、支出进度等作为管理过程的评价重点。在其指标设计中，应注重设计项目融资收益、资金使用合规性、信息公开等明细指标。就项目融资收益指标而言，该指标用于评价专项债本息偿还是否按计划进行、项目成本与预期收益是否科学、项目预算收益是否匹配专项债规模等。

第三，产出指标。相较于一般的财政支出项目，专项债券项目除了评价产出完成率、成本节约率、质量等之外，还必须评估项目运营收益、运营持续性、债券资金实际成本等。设计与完善该指标，应重点关注这些内容。例如，对于收费公路专项债券项目产出的评价，可设计每公里运营成本、每公里运营收入、债务本息偿还率、偿债赔付率等指标。

第四，项目效益指标。专项债券项目效益评价强调对经济、社会、生态与可持续性等的综合评价，对效益指标进行设计与完善，应关注收益实现与债务偿还情况，以及项目支持国家重大区域发展情况。

（二）不断健全相关管控制度

为了给地方政府专项债券项目绩效管理提供有力的制度保障，应不断健全相关管控制度。债券发行制度建设中，以《管理办法》等为参考，进一步明确专项债发行额度与期限，规范专项债券项目的申报发行程序，严把项目审核、入库关卡，要求财政部门主动、全面、详细披露有关专项债券发行的基本信息。在管理制度建设中，围绕专项债券资金使用与债务风险防控加强预算管理制度与风险防控制度建设，将专项债券收支、发行费用、专项收入及还本付息等全部纳入预算管理范畴，强调按项目进行预算编制，同时对风险识别、评估、控制及预警等管理职责与管理方法加以明确。在问责制度建设中，凸显责任追究，对于存在擅自改变专项债券资金用途、虚报项目套取资金、未严格履行还本付息责任等违法违规行为，按照相关法律规定追究相关责任，必要时移送司法机关处理[ 4 ]。

（三）建立项目全生命周期跟踪问效机制

建立项目全生命周期跟踪问效机制，主要是坚持“举债必问效、无效必问责”的原则，从项目立项、申请、建设及运营等全生命周期的不同阶段入手，实施涵盖事前评估、事中监控与事后评价的全过程、动态化绩效管理，确保项目绩效的稳定运行与项目预算的合理执行。

事前评估方面，在提出资金申请前，地方财政部门及相关主管部门、单位等共同参与事前绩效评估活动，重点从项目筹资、项目投资和项目建设等维度进行项目事前评估。筹资维度，着重评估资金来源有效性、资金需求合理性、筹资风险可控性与偿债计划可行性。投资维度，着重评估投资合规性、投入经济性及财政投入能力。建设维度，着重评估项目实施公益性、项目成熟度及绩效目标合理性等[ 5 ]。

事中监控方面，针对专项债券资金使用情况选择合适的监控时点，依托预算管理一体化系统实行“双监控”，即监控专项债券资金预算执行进度与绩效目标实现情况，探索、查找资金使用与项目实施中的薄弱环节。同时将监控职责压实压细，由地方财政部门对项目绩效目标的实现程度进行追踪监督，对于目标已偏离的项目，暂缓或停止拨款；对于无法继续实施或存在严重问题的项目，及时追回其资金，按程序调整用途。项目主管部门、项目单位实时监测、定期收集统计项目预算执行进度、项目建设进度等情况，及时纠正目标偏差与预算执行偏差。

事后评价方面，明确评价主体与具体的评价方式、评价内容。比如，项目单位开展自评工作，项目主管部门、地方财政部门以重点项目为核心开展绩效评价；项目建设期着重评价决策及管理过程，项目运营期侧重评价产出与效益。就结果运用而言，项目单位按照评价结果所反映出来的管理问题，组织开展问题整改工作，并在政府门户网站或单位官网公示整改进度；财政部门按照评价结果来分配专项债券额度。

（四）加强风险识别与评估

2023年政府工作报告指出“防范化解地方政府债务风险，优化债务期限结构”，同年中央政治局会议也指出“要有效防范化解地方债务风险”。为避免专项债券项目偿债中债务不受信用和资产的约束，应加强风险识别与评估。具体实践中，从宏观与微观两个层面进行风险识别，宏观上关注债务集中到期、偿债利息增加、债务支出所形成的优质资产不够等风险因素，微观上了解项目单位盈利能力、运营能力与发展能力等能力变化情况。采取定性定量相结合的方式获取全面、准确、客观的评估结果，必要时，引入风险清单、风险矩阵等管理会计工具方法，对风险予以量化。就风险应对而言，提前预警、优先应对重大风险。对于短期债务，其化解要处理好债务到期后的再融资问题，以财政化债、金融化债等不同方式，发挥财政与金融的协同作用，实现债务的有效化解，并调整不同地区专项债券项目的债务限额额度。对于中长期债务，其化解要深入推进相关体制机制的联动改革，顺应项目边际收益率持续递减趋势来减少专项债的使用，逐步形成专项债、一般债与长期建设国债并行的格局。

五、结语

面对当前地方政府专项债券项目绩效管理中的难点问题，地方政府应以政策为指引，基于对一般财政支出项目与专项债券项目的明确区分，从决策、管理过程、产出、效益等方面入手，持续完善绩效评价指标体系，不断完善债券发行、管理及问责等管控制度，建立贯穿项目全生命周期的全方位、动态化跟踪问效机制，同时加强债务风险尤其是偿债风险的识别与评估，采取针对性措施有效化解短期债务与长期债务风险，形成地方特有的专项债券项目绩效管理体系。

参考文献：

[1]张晓庆，张馨予.地方政府专项债券项目绩效评价实践探析[J].中国资产评估，2023（01）：69-72.

[2]李兰霞.地方政府专项债券项目绩效评价实践探析[J].北方金融，2022（06）：71-73.

[3]赵大海，牟林，宋庆鑫，等.地方政府专项债券项目全周期绩效评价管理的探讨[J].中国财政，2022（08）：61-64.

[4]张馨予.关于地方政府专项债券项目绩效评价的思考[J].西部财会，2022（06）：50-52.

[5]闫汉基.地方政府专项债券项目绩效评价的实践与思考——以S高速公路专项债券项目为例[J].财政监督，2022（14）：24-27.