政策性住房金融的国际经验借鉴与启示

[摘 要]我国已进入破解“住有所居”难题的攻坚时期，住房金融制度应提供更大力度、更见实效的金融支撑。文章从进一步发展政策性住房金融的角度破题，梳理海外国家的成功经验，探讨与我国实际相结合的方式并提出建议，以期为政策性住房金融的制度设计提供参考，对解决我国发展不平衡不充分问题有着重要意义。

[关键词]政策性住房金融；融资创新；住房保障

中图分类号：F831.2 文献标识码：A 文章编号：1674-1722（2024）13-0001-03

一、政策性住房金融的产生背景

（一）我国政策性住房金融发展的基本概况

政策性住房金融是指从事基于政府信用的住宅资金融通业务，是建立健全社会保障制度不可缺少的一环[ 1 ]。从1987年设立住房储蓄银行，1991年试行住房公积金制度并于随后在全国铺开，2004年中德住房储蓄银行成立，政策性住房金融在中国住房市场上发展至今已有不少尝试和有益探索。目前，我国政策性住房金融业务主要集中在住房公积金领域，也包括开发性金融和政策性金融支持的老旧小区改造、城中村改造、基础设施改善和推进新型城镇化建设等领域。政策性住房金融自发展以来对民生福祉、社会发展和国家稳定贡献巨大，但整体水平仍滞后于我国经济社会发展需要[ 2 ]。

（二）我国政策性住房金融发展中存在的问题

1.从总量看，比重较低

虽然我国自1991年便引入住房公积金制度，但因其存在多方面的限制，实施效果不尽如人意，未实现结果普惠。进入新世纪，随着房地产对社会经济发展产生的巨大支撑作用以及2008年全球金融危机后的需求刺激政策等，居民纷纷投资房地产市场，形成了我国以商业为主导的住房金融格局。公积金在个人住房贷款市场的占有率从2015年的22.7%下降至2021年的15.3%。2021年末，我国住房市场的个人按揭贷款和开发贷余额合计约50.33万亿元，公积金贷款余额仅为万亿元水平。

2 .从方向看，重购轻租

一方面，长期以来存在的“重售轻租”“租购不同权”等政策倾向，导致租房市场成为短板，市场结构失衡，“新市民”“夹心层”等不得不挤上购房“独木桥”，造成楼市过热、房价持续高企，既容易产生房地产泡沫，引发系统性金融风险，又进一步加剧了中低收入者的“住房难”[ 3 ]。另一方面，保障性租赁住房的资金来源有限，主要依靠政府财政资金的直接投资，财政投入压力大。

3 .从体制机制看，不尽完善

一是缺乏顶层设计，中央和地方均以出台短期调控政策为主，具备高法律效力、强约束力、强执行力的法律和制度缺位。

二是缺乏专业机构，为中低收入者提供住房服务的专业性、有效性，以及相应的政策倾斜不够。

三是市场培育力度不足，住房金融一级市场不健全、住房金融机构体系不完善、住房担保机构缺乏、房贷业务品种单一等问题仍然突出。

（三）政策性住房金融的必要性

住房既有商品属性，又有社会保障属性，作为一种特殊的生活必需品，必须有政府的介入，或是政策性住房金融在住房领域的支持[ 4 ]。2023年4月，中共中央政治局会议提出坚持“房住不炒”定位，因城施策，支持刚性和改善性住房需求，做好保交楼、保民生、保稳定工作，推动建立房地产发展新模式，规划建设保障性住房。2023年10月中央金融工作会议提出“促进金融与房地产良性循环”“加快保障性住房等三大工程建设”要求。

第一，实践层面。由政府发起设立支持中低收入人群住房消费的政策性住房金融机构，是各国的普遍做法。各国均以国家信用为基础，建立相对独立的政策性住房金融体系，为中低收入者提供财政资金及贷款帮助，以及供给公共住房，促进了住房保障的健康发展。即便是美、德、英、日、新加坡等发达国家都拥有了较为成熟的政策性住房金融运作经验，其住房金融也体现出了较为明显的政策性。

第二，理论层面。从效率方面考虑，纠正“市场失灵”，国家对房地产市场进行干预，提供市场未能提供的金融服务。拓展资金来源，借助国家信用，将财政资金与市场资金有效结合，可放大财政融资功能，又为低成本的民间社会资金注入住房保障领域提供有效路径，缓解财政资金压力。从风险方面考虑，以中低收入阶层为服务对象的政策性住房金融具有“防火墙”和“稳定器”的双重功能，能够发挥一定的逆周期调节作用，熨平政策周期性变化带来的房地产市场的剧烈波动[ 5 ]，是商业性住房金融和自由市场经济的必要补充[ 6 ]。

二、海外政策性住房金融的实践经验

（一）拓宽融资渠道，建立长效机制

虽然各国支持住房保障的资金来源不尽相同，但可以明确的是仅靠政府财政“独木难支”，效率低下且不可持续。在实践中，各国均积极拓宽融资渠道，建立长效机制。有的注重政府与市场相结合，利用国家信用，引入社会资金，将低成本的民间资金源源不断地注入住房领域，形成了高效的资金组织体系。

美国的住房金融证券化市场高度发达，政策性住宅金融机构联邦国民抵押贷款协会（FNMA，又称“房利美”）、联邦住宅贷款抵押公司（FHLMC，又称“房地美”）作为政府支持企业（GSE），具有政府的隐性担保，通过住房抵押贷款二级市场发行住房抵押贷款证券（MBS），为住房抵押贷款提供了充足的流动性，成为解决房地产市场长期资金来源问题的关键[ 7 ]。截至2020年年末，MBS的流动性（日均成交量占美国固收市场的30.7%）和规模（余额占美国固收市场的22.5%）都仅次于国债。

韩国建立了住房金融二级市场，通过住房抵押贷款证券（MBS）和不动产投资信托（REITs）等方式吸收二级市场上的市场化资金[ 8 ]。截至2021年年末，MBS的累计发行金额和未偿余额分别达到约440万亿韩元和185万亿韩元，仅次于韩国国债。截至2023年年末，韩国共有REITs 370个，总资产接近94万亿韩元。有的国家注重不断拓宽住房融资渠道，广泛吸收量大、价稳、期限长的资金，稳定资金来源渠道。例如，韩国设立住宅基金，强制性要求申请不动产登记者、住房建设者、购买一定面积共同住宅者购买国民债券，国民债券因此成为住宅基金最主要、最稳定的资金来源渠道之一。同时，韩国还将国家彩票基金、公职人员养老金、国债管理基金预收金和利息等公共基金纳入其中。

日本异曲同工，专门设立了住房金融公库，旨在推动公屋建设、提高居住水平，其资本金由政府财政注资，运作资金主要来自邮储（约占50%）、厚生年金和国民年金（20%）、简易人寿保险（20%）等归集而来的社会闲散资金形成的“第二财政”[ 9 ]。

（二）丰富支持手段，扩大覆盖层面

除传统从事住房抵押贷款业务的银行外，各国还注重推动多样化、多层级的住房金融机构发展，包括专业性的住房金融机构、非专业性的住房金融机构、住房融资担保和保险机构，分布于住房融资一级市场和二级市场，开展公有住房建设融资和资金融通业务，以特定人群的住房消费为目标，丰富了参与主体的选择权。

以美国为例，其在住房融资一级市场上主要成立了联邦住房贷款银行系统（FHLBs）、联邦住房管理局（FHA）和退伍军人管理局（VA）等机构，通过为购房者提供抵押贷款担保或保险，给各类金融机构和公共住房的开发商注入流动性[ 1 0 ]。FHLBs每年通过各种计划为近7000家美国银行、信用合作社、保险公司和社区发展金融机构提供低成本贷款，FHA主要为中低收入家庭提供抵押贷款担保，VA主要为退伍军人提供抵押贷款担保。在住房融资二级市场上，美国政府主要发起或设立了住房抵押贷款证券化机构，其中最著名的三家公司分别是房利美、房地美和国民抵押贷款协会（GNMA，又称“吉利美”）。房利美主要购买大型银行的抵押贷款，而房地美更多购买一些规模较小银行的抵押贷款，两者在业务范围上并没有本质的差异，存在竞争关系。与经营抵押贷款业务的“两房”不同，吉利美属于担保机构，主要是在住房融资二级市场上，借助政府信用对有价证券进行担保，保证各类投资者在二级市场上及时获得本息收入。概括来讲，美国政策性住房金融体系总体上呈现出“政府主导型+市场抵押型”的特征，由多家政府担保机构和证券化机构主导推动[ 1 1 ]。

（三）强化风险抵御，维护稳健发展

各国都高度重视住房保障领域的高质量、可持续发展，因此不断强化风险抵御机制，积极采用多种方法防控风险。

德国40多年来的房价都保持平稳，甚至在2008年次贷危机中都独善其身，其中一个很重要的原因是其长期坚持租房为主、购房为辅。到2020年，德国居民的自有住房比率只有43%，租赁住房比例则高达57%。德国房价因而处于较低水平，且波动较小。同时，在租赁住房市场上，政府保护租客权益，限制了租金上涨幅度，还有针对性地对租客进行了补贴[ 1 2 ]。另一个很重要的原因是德国对住房金融市场实行了审慎有效的控制，包括利用固定利率控制货币政策变动对住房金融市场的干扰，采用抵押贷款价值（MLV）法对抵押物价值进行评估，制定审慎的再融资制度等一系列操作，避免了金融市场与房地产市场的周期性叠加[ 1 3 ]。

三、我国政策性住房金融发展路径探索

（一）建立和完善政策性住房金融体系

一要设立独立的政策性住房金融机构，其目标定位明确、法人主体独立、业务边界清晰，并建立规范的财政持续支持机制。在实际操作中，可以在改革住房公积金管理中心的基础上设立，该机构从事住房保障相关业务，扩大公积金的资金来源，拓展公积金的资金用途，进一步发挥合作互助作用。

二要设立专业性的住房抵押贷款证券化机构。由政府出资或借助政府信用设立，购买、组合或转让一级市场上的住房抵押贷款，推动住房抵押贷款的证券化创新，提高资金运作效率，帮助商业性住房金融机构抵御利率、市场和期限错配等方面的风险。

三要设立专业性的住房融资担保及保险等机构。由政府出资或借助政府信用设立，为低收入家庭或特定群体提供融资担保，实现居民住房利益最大化。

（二）丰富和畅通政策性住房融资渠道

推动财政资金与市场资金有效结合，为政策性住房金融开辟多元融资渠道，既可放大财政融资功能，又可缓解财政资金压力。改变政府直补的做法，可以把这部分资金作为政策性住房金融的资本金，大力发展住房金融二级市场，实现政府目标和市场效率的有机统一。

一是加大担保机构建设力度，为低收入家庭或特定群体的住房贷款提供保险，充分缓释借款人的信用风险及违约风险，实现信用风险转移，同时增强贷款发放机构对住房按揭贷款的信心。

二是在条件成熟时，鼓励证券、基金、保险及信托公司等社会资金入市，将一些抵押债权的买入、卖出和债券证券化业务向其开放，不断充实二级市场机构，积极引入机构投资者，为市场提供多元化补充，同时也加快向其他金融市场参与主体转移非系统性风险，实现市场效率最大化。在加快二级市场建设的过程中，政府应注意不大包大揽，而是通过合理借助国家信用，引入民间资金[ 1 4 ]。

（三）防范和化解政策性住房金融风险

政策性住房金融“防火墙”和“稳定器”的作用可以在一定程度上发挥逆周期调节作用，熨平周期性波动。

一要加强对政策性住房金融机构的监管，设立单独的风险管理委员会，负责政策性住房金融产品的风险评估、监控和防范，保障市场的相对平稳。要把机构的稳健经营放在首位，对政策性金融机构面临的各类可能风险，从财务、经营、管理及市场等多个方面进行实时评估。

二要加快政策性住房金融产品的创新，完善风险共担机制。加快对政策性住房金融资产支持证券等新型金融产品的发行和使用，探索以保险等产品配合为低收入群体提供政策性住房金融服务，或要求政策性住房金融使用者购买一定额度的保单，将原本的市场风险部分由政策性住房金融机构向住房实际使用人和保险机构转移。

参考文献：

[1]谭禹.政策性住房金融支持保障性租赁住房发展研究[J].住房租赁，2021（07）：23-28.

[2]蔡真.中国住房金融体系的发展进程、逻辑及对策[J].中国经济报告，2019（05）：125-137.

[3]刘康.政策性金融赋能新型住房模式的路径思考[J].中国银行业，2023（12）：88-90.

[4]王文静，林文顺.住宅政策性金融机构发展实践的国际经验及启示[J].金融发展评论，2014（11）：33-42.

[5]张江涛.发达经济体政策性住房金融与房价稳定的关系研究[J].国际金融，2018（01）：73-80.

[6]刘丽巍，季晓旭.在宏观审慎框架下发展我国的政策性住房金融[J].经济社会体制比较，2014（01）：67-79.

[7]冯辉.我国保障房融资创新与风险控制的发展路径及立法建议——以美国政策性住宅金融发展的得失为参照[J].社会科学，2013（05）：93-100.

[8]虞晓芬，杨添涵，徐杨帆.韩国住房金融体系的现状及启示[J].中国房地产金融，2023（01）：77-84.

[9]刘勇.美、德、日住宅金融机构发展情况及对我国的启示[J].开发性金融研究，2018（03）：61-68.

[10]朱虹.美国政策性住房金融机构监管体系概述[J].银行家，2014（07）：36-38.

[11]逯新红.借鉴美国经验建立中国政策性住房金融体系的建议[J].国际金融，2016（08）：55-59.

[12]朱国虎.美、德、新三国住房金融制度比较研究[D].吉林大学，2012.

[13]沈惟维.发达国家政策性住房金融体系的经验借鉴[J].青海金融，2017（05）：17-21.

[14]杨巧.国外政策性住房金融机构运作经验及其对我国的启示[J].金融理论与实践，2014（04）：93-96.