基层政府“编外扩张”何以治理：一个政府职责的视角

摘要：基层政府编外人员的扩张会引发基层治理中的各类问题。基层政府“编外扩张”的形式主要呈现为社会化用工规制下的“转移性”扩张、编外人员流动下的“储备性”扩张和治理权限不足下的“自主性”扩张。在政府职责的视角下，基层政府“编外扩张”的发生逻辑可被概括为职责过载、职责脱节和职责外溢。基于基层政府“编外扩张”的发生逻辑，应建构“厘定职责—依职定岗—循责定额—双规并行”的治理路径，并通过建立清晰规范的政府职责清单、划定编外人员的岗位范畴、动态化的编外人员额度核定、构建职责明确的编内编外规范化的双线管理模式等具体方式实现对“编外扩张”的治理。

关键词：基层政府；编外扩张；政府职责；治理效能

中图分类号：D630文献标识码：A文章编号：1008－7168（2024）03－0014－13

一、问题的提出

基层政府编外人员是指不纳入编制管理但由财政或其他公共经费支付各项费用，并在各级政府行政管理活动中承担辅助性、技术性、服务性等事务的工作人员。他们参与到基层治理的诸多事务之中，在发挥积极作用的同时也引发不少问题。近年来，基层政府编外人员的数量规模不断扩大，出现“编外扩张”现象，对基层治理现代化造成多方面影响：一是编外人员过度扩张使基层政府日常管理的难度增加，影响基层治理效能；二是编外人员的不断增加使基层政府的财政负担增加；三是基层政府需要履行较多的行政执法类任务，编外人员大量参与其中会引发行政执法违规、责任主体模糊等问题；四是编外人员的过度扩张也影响到基层政府人事管理的规范性。

已有研究多是针对基层政府编外人员的生成原因、角色类型、发展过程、现实作用等方面展开。总体来看，基层政府编外人员的出现及扩张被认为是基层政府现有编制不足引发繁杂的治理事务及治理压力，因而需要用编外人员补足相应的治理能力［1］。造成这一问题的原因主要为编制的刚性约束使基层政府无法自主拓展人员［2］，同时地方财政的“软约束”又给编外人员扩张提供了必要条件［3］。在这两方面作用下，基层政府为了保证治理的有效性并完成上级考核，便主动选择增加编外人员从而完成常规甚至特定的治理任务［4］。在此基础上，根据编外人员的具体属性和工作内容，对其进行角色定位和类型划分，如将其界定为非正式成员或非正式官僚［5］、政府雇员或“影子雇员”［6］、编外用工形式的行政辅助人员［7］等。因此，编外人员被认为是介于“科层制”和“契约制”之间的一种人员类型［8］。随着基层政府治理任务不断增加，编外人员的规模也相应增加并形成扩张趋势。基层政府对编外人员的管制使其逐步从“显性膨胀”向“隐性膨胀”转变［9］，并以“不完全编制”的方式在基层治理中继续发挥作用［10］。由此可见，编外人员在基层政府中实际以一种“临时”与“正式”并存的样态存续［11］，并成为一种正式制度中的“非正式制度”［12］。

目前，学界对基层政府编外人员及其作用有两种认识：一种认为编外人员的存在弥补了基层政府编制不足，是基层治理灵活性的体现［13］；另一种则认为编外人员的长期存在会造成政府规模扩大、财政负担加重［14］，同时影响人事管理制度的规范性。实务界基于这两种观点，一直尝试在有效利用编外人员和合理控制编外规模之间寻求平衡，希望通过两者的协调来提升基层治理的有效性。基于此，目前上级政府主要通过规制基层政府编外人员的总额及配置比例来规范基层政府的编外用人，如从财政端控制相应经费的总额、依据编内人员的规模设置编外人员的比例、在核定总额基础上细化配置各部门编外人员等，这种方式可被概括为“编外管理编制化”［2］。虽然该方式对基层政府编外人员的规范管理起到了一定作用，但未扼制住现实中编外人员的扩张现象。

在探讨治理基层政府“编外扩张”问题时首先应明确一个基本认识：在目前基层治理的现实背景下，需要治理的是“编外扩张”问题，并不是编外人员问题。因为短时间内将编外人员问题彻底解决，甚至将其从基层治理中“消除”是不可能也是不现实的。基于此认识，本文主要探讨如下问题：一是基层政府“编外扩张”以何种形式呈现；二是何种理论可以作为治理基层政府“编外扩张”现象的分析框架；三是厘清基层政府“编外扩张”问题的发生逻辑是什么；四是在特定的分析框架下如何创新基层政府“编外扩张”的治理路径。

编外人员管理是一个实践性问题，需要我们选取特定的案例进行分析。本文选取江苏省C镇作为案例，主要有三个方面原因：一是该镇地处与特大城市交汇处，经济发达、人口众多，治理事务繁杂，具有基层治理天然的样本性；二是该镇编外人员扩张现象较为严重，具有较强典型性；三是该镇针对编外人员扩张问题进行过相关改革，具有较为突出的特点。江苏省C镇位于苏南地区，在行政关系上隶属于B市（县级市）。C镇位于B市的西北部，毗邻省会，常住人口约3万人，下辖2个社区、8个行政村。值得注意的是，因为C镇毗邻省会的原因，很多在省会城市工作的人都居住在C镇，每日通勤于两地之间，这极大地促进了C镇的交通建设与经济发展。经粗略估算，C镇实际居住人口（含省会通勤人员）大约为5万人。在产业结构和经济发展方面，C镇现有工业企业100余家，其中规模以上的有20余家。同时，因为交通位置优势，其物流业发达，商业也较为繁荣，具有各类商场超市等30余家。C镇目前的治理事务主要可以概括为三个方面：一是基础性的基层治理事务，即乡镇政府日常管理的各项常规性事务；二是非常规类的治理事务，如突发的各类事故灾难、社会安全事件等应急管理事务；三是上级政府交办的特定事务及与省会城市协管的各类事务，如通勤人员管理、物流运输保障等。由此可见，C镇的基层治理事务较为繁杂，既有编制资源难以完全满足基层治理的需要，需要编外人员予以协助。

为了获得真实且全面的案例信息，笔者以数据搜集和调研访谈的方式对C镇的编制管理与编外人员情况进行了梳理分析，获得具有研究价值的实际数据与访谈信息，以此作为基层政府“编外扩张”治理研究的现实资料。在数据方面，主要通过B市编办及C镇政府获取编内人员和编外人员的数量规模、年龄构成、学历情况等。访谈主要面向B市编办人员、C镇负责人、C镇编内基层工作人员、C镇编外基层工作人员四个群体展开，初始访谈对象为25人，后逐步增加至42人，访谈内容未见明显新增，可视为访谈饱和。为了保障数据信息来源及尊重被访谈人隐私，本文从学术伦理的角度对数据及访谈内容进行合并整理及模糊处理。

二、分析框架：纵横复合的

政府职责体系“编外扩张”作为基层治理中的一个重要问题，需要找到一个行之有效的“抓手”切入其中。基层政府“编外扩张”的核心原因是为了应对治理任务。现实中，各项治理任务的本质就是政府实际需要履行的职责，基层政府的治理任务也就是基层政府应该承担并履行的政府职责。“上级政府交代的事情比较多，这些事情无论是常规的还是非常规的，在一定程度上都转化为我们（基层政府）的职责并被纳入考核内容之中，这也是我们压力的来源。”（C镇行政负责人，20221102）

这表明将政府职责作为基层政府“编外扩张”治理的研究视角是合理且可行的。政府职责实质就是政府职能的细化，其主要是明确政府“应该做什么”和“应该由谁做”的问题，是政府职能中相对“实”的部分。不同行政层级政府的职责范畴不同，如中央政府的职责主要是围绕国家治理进行顶层设计、规划国家重大经济社会发展项目、统一领导各级地方政府并对其行政过程进行监督等，而基层政府的职责主要聚焦于基础公共服务的提供和居民基本生活设施的建设及维护等，这体现了政府“应该做什么”的问题。“应该由谁做”则通过具体执行的机构部门来呈现，如通过机构设置划分交通、民政、公安、教育等职责的承担主体。由此可见，政府职责在纵向向度上依托行政层级生成纵向政府职责体系，而在横向向度上则依托机构部门生成横向政府职责体系，两者在纵横双向上搭建起我国的政府职责体系。

所谓政府职责体系是指一个国家范围内政府和政府部门所承载的所有职责，按照服务于一定的政治、经济和社会关系的原则，遵照宪法和法律的规定，基于国家总体与部分之间的内在逻辑关系，为实现国家机构重要因素间的相互制约关系和便利政府运行而组成的有机整体［15］。在纵横双向的框架下，政府职责体系与政府条块“互嵌”［16］，形成一个共同运行的机制。基层政府作为一级行政建制，具有“块”的职责，并通过纵向政府职责体系呈现。同时，基层政府各项治理事务的分类及执行又是依托于具体机构部门的，这体现了横向政府职责体系在“条”中的作用。基层政府编外人员管理作为基层治理中的重要问题，也必然可被放置于纵横复合的政府职责体系的框架中，并以政府职责的视角加以分析。政府职责体系作为基层政府编外人员管理及“编外扩张”治理的分析框架，其合理性主要表现在如下几个方面。

第一，基层政府编外人员从事的各项工作实质上是在履行基层政府的相关职责。基层政府的各类编外人员，虽然未被纳入编制管理系统，但其工作却与编内人员没有太大差异。编外人员可以说在基层政府的各个部门和组织都存在，并在基层治理中发挥了重要作用。究其本质而言，编外人员实际上直接或间接地履行基层政府职责。“我们（编外人员）虽然不是正式职工（编内人员），但我们做的很多事情和正式工没有太大差别，甚至很多重要的执行性事务都由我们来做。如统计、后勤、民政等方面的各项治理事务都有大量的编外人员参加，甚至编外人员发挥主要作用。”（C镇某部门编外人员，20221110）从这个角度看，编外人员承担并协助履行了大量基层政府的职责，与编内人员在职责履行方面具有几乎同等的重要性，甚至可以说是在编内编外“双轨”下政府职责的共同履行者。因此，从政府职责的角度分析基层政府编外人员是合理的。

第二，基层政府编外人员依据政府职责被配置在相应的机构部门中。基层政府中的编外人员被分别配置到不同的机构部门中并完成特定治理任务，而配置编外人员的依据实际就是政府职责。“招聘编外人员肯定是有明确的目标导向，即为了完成各类治理事务，并提升治理效能。基层治理的效能提升是靠不同部门共同协作的，编外人员肯定会被分配到不同的部门中去承担相应的治理事务。同时，每个部门根据自己的事务也会提出需要多少编外人员，这是一个相互的过程。”（B市编办工作人员，20221020）既然政府职责是配置编外人员的重要依据，那么，政府职责就可以作为编外人员管理问题研究的“切口”。

第三，基层政府编外人员根据政府职责被聘用与管理。对基层政府编外人员的管理相较于编内人员可能较为灵活，但依然具有一定的规范性。我国在编外人员的数量核定、招聘录用、岗位分配、绩效考核、奖惩退出等方面均有相关规定。而这些规定是以特定地区及基层政府现实职责为依托的，即不同地区的基层政府为完成治理任务以政府职责为依据对编外人员进行管理。因为对编外人员无法像对编内人员那样可以通过《中华人民共和国公务员法》等相关法律法规进行明确管理，因此只能通过较为规范及具有一定刚性的政府职责加以规制，这在现实中则体现为市级和县级政府制定的各类管理文件。“（基层政府）编外人员的管理看似灵活性较大，但实际上还是有章可循的，如大市（指所属的地级市）和小市（指所属的县级市）都制定了相应的管理文件，用以规范编外人员的管理行为……这些文件其实就是在遵循编内人员法律法规框架的基础上，以基层治理的现实要求和具体职责为依据来制定的。”（B市编办工作人员，20221020）

第四，基层政府“编外扩张”本质上还是政府职责及其履行压力问题。“编外扩张”从表象上来看是基层政府的主动行为，但实际上也蕴含着被动因素。这个被动因素就是上级政府向基层不断加码所形成的行政压力。基层政府为了应对治理任务的增加，在既有编制的刚性限制下，只能通过增加编外人员来解决相关问题。这个现象的背后是基层政府的职责范畴厘定不清，上级政府的职责下沉使基层政府承受巨大压力，进而间接推动“编外扩张”的发生。“我们也不想增加编外人员，在现有管理文件下这其实也是一个麻烦事。但没有办法，上级政府通过属地考核的方式将职责转移到了我们这里，那我们也只有想办法来应对了。同时，上级‘条线部门也会在特定业务上给我们增加事务压力……但相关工作我们还是要想办法完成的，不能因为产生了任务压力就不做事情了。”（C镇行政负责人，20221102）

由此可见，“编外扩张”其实还是一个围绕基层政府职责而产生的问题，并蕴含于纵横复合的政府职责体系之中，最终通过条块关系具体呈现出来。所以，将基层政府“编外扩张”问题的治理纳入政府职责体系中加以研究既顺应理论，也符合实践。

三、案例呈现：基层政府“编外扩张”的现实情境

（一）C镇编外人员的基本情况

截至2022年12月，C镇有编内人员96人，依据相关管理规定的编外人员应为122人，实际489人左右。C镇的编外人员大致可以分为四类（参见表1）。一是社会化用工类人员，可分为镇聘与自聘。镇聘人员是指由B市人力资源和社会保障局根据各乡镇的现实需求，统一招聘并分配的编外人员。自聘人员主要是C镇根据B市的规定，依据所需岗位自行聘用的编外人员。镇聘和自聘都具有较为规范的招聘、录用及管理程序，但相较于镇聘人员，自聘人员的灵活性更强。二是企业用工人员，主要是以企业的名义，通过特定的方式聘用的编外人员。三是劳务派遣及服务外包人员。这类人员形式上不与乡镇政府签订劳动合同，而是通过劳务公司等其他形式与乡镇政府形成聘用关系，这类人员的服务性较强。C镇的劳务派遣及服务外包人员主要分为特殊岗位人员和后勤人员。这一类型的编外人员市场化属性较为突出。四是辅助人员，主要是特定部门或单位为了应对常规性人员不足的情况而补充的编外人员。

调研发现，C镇编外人员扩张主要发生在社会化用工中的自聘人员和劳务派遣及服务外包人员中的特殊岗位人员，这主要是因为基层政府对这两类编外人员的管理自主性较大，并且职责的模糊性较强，在基层治理的繁杂事务下，这两类编外人员难以实现规范化的核准。“因为基层的事务繁杂且细碎，如果全部以统一招聘的方式来聘用编外人员，效果反而不好。让各单位拥有一定的自主权，以多样化的形式聘用编外人员，这其实就是为了满足基层政府不同单位的现实需要。但这样做的结果就是难以有效把握编外人员的数量，这主要是因为编外人员的多样化。”（C镇组织与人力资源部门负责人，20221112）

通过对C镇现有编外人员的内在要素的梳理，发现其呈现为以下特征。

第一，性别方面，编外人员中男性明显多于女性。在C镇现有编外人员中，男性的比例为621%，女性为379%。

第二，年龄方面，不同类别编外人员的年龄结构差异较为明显。C镇编外人员中的社会化用工、劳务派遣及服务外包人员的年龄普遍集中在20—40岁之间，但因为有一些特殊的岗位及历史原因，社会化用工和劳务派遣及服务外包人员还有极少60岁以上的人员。而企业用工和辅助人员年龄结构相对较为平衡（参见表2）。

第三，学历方面，不同类型的编外人员学历结构存在差异。这主要是因岗位要求及招聘条件不同导致的。在社会化用工的编外人员中，本科生和硕士研究生的比例较高，企业用工和劳务派遣及服务外包人员中本科生比例较高，而辅助人员则基本持平。总体来看，乡镇编外人员中的博士研究生比例极低，几乎没有博士研究生学历的编外人员（参见表3）。

（二）C镇编外人员的扩张表现

C镇的编外人员存在纵横两个向度的扩张现象：纵向上C镇编外人员的规定数量和实际数量都在逐步增加，呈现出扩张态势；横向上C镇实际的编外人员数量多于规定数量，编外人员在定额外的溢出现象较为明显（参见表4）。

C镇的“编外扩张”并不是在短时间内形成的，而是经过了一个逐步增长扩张的过程。“编外人员的这种（扩张）现象是随着我们行政任务的不断增加及治理考核要求的不断提升而逐步多起来的。在这个过程中，有些部门可能承担的任务更重或者更急，所以相应增加的（编外人员）就更多一些。”（C镇行政负责人，20221102）

通过对C镇的案例分析，可以归纳出基层政府“编外扩张”的基本形式。

第一，社会化用工规制下的“转移性”扩张。从目前的情况来看，基层政府的社会化用工相对较为规范。例如，C镇所属的B市及其所属地级市A市，都出台了诸如《关于开展社会化用工清理规范整改工作的通知》《机关事业单位社会化用工管理暂行办法（试行）》《关于进一步规范社会化用工管理工作的通知》等文件，其目的就是规范社会化用工，最大限度地将编外人员纳入有效管理。但因为各项治理任务的“层层加码”和问责制度的精细化，基层政府的治理压力逐步增加。在刚性的编制及规范社会化用工的背景下，基层政府为保证治理任务的完成及避免问责，就寻求绕过较为规范的社会化用工的方式，从外围层面探索增加编外人员的可行方式，如政府购买公共服务。这可以理解为编外人员的“转移性”扩张，即在社会化用工规范性的制约下，基层政府以多种方式招聘企业用工人员、劳务派遣及服务外包人员和辅助人员，并通过“购买服务”“借用”“抽调”等方式将其中的部分人员转移到特定岗位，使其承担各项治理任务。

“基层的事情实在是太多了，加上现在问责的压力又大，哪一项工作干不好都不行，但人手又实在不够，所以我们只能通过一些特定的方式来适当增加一些编外人员，并将其集中到比较重要或着急的事务（岗位）上。”（C镇行政负责人，20221102）“一方面，目前编外人员的管理规范及程序并不是十分严谨，另一方面，基层政府的事务性压力确实很大，因此只要不违规并在财政监管范围内，那也就被默许了。”（B市编办工作人员，20221020）

这说明，基层政府编外人员管理的灵活空间较大，这给编外扩张提供了必要的条件。基层政府为了扩大编外人员的规模，会将一些灵活性较强的编外人员类型作为人员扩张的重点领域，然后将其调至需要用人的部门及岗位，这促使了“编外扩张”的持续发展。

第二，编外人员流动下的“储备性”扩张。基层政府的编制内人员是通过“省考”统一招聘的，基层政府无法获得编制内人员的直接招录权限。同时，因为政府行政层级间编制分配的“二八定律”，基层政府难以获得其所需求的充足编制资源。因此，基层政府对于一些技术性、业务性人员的需求非常强烈。但基层政府编外人员的流动性很强，一部分编外人员会在现有岗位上通过参加公务员考试等方式进入体制内并离开基层政府，另一部分则会通过其他的选拔或应聘通道前往薪资待遇较高的企业或单位。这是基层政府编外人员不稳定的一种体现。此外，还有部分优秀的专业技术人员会被上级政府以“借调”“遴选”等方式调走，这加剧了基层政府对于技术性、业务性人员的“资源恐慌”。因此，基层政府便会尽可能多引进相应的编外人员作为储备，以防人才流动造成的岗位空缺。“基层政府没有招录公务员的权限，对技术性人才的获取路径较为狭窄，只能通过编外人员来获取。但很多来到我们这里的人才，都有点‘骑驴找马的想法。还有一些上级部门会向我们‘借调（编内）人员。这些都对我们的人才需求造成影响，我们也只能通过尽可能多招一些相关的编外人员来实现对这种情况的‘对冲了，这也是比较无奈的选择。”（C镇某部门负责人，20221103）由此可见，基层政府希望通过一种储备性的方式来尽可能多地吸纳专业人才，用以补充基层治理的现实需求，同时也为了尽可能弥补相关人员流动带来的人才不足及岗位空置，这在一定程度上诱发“编外扩张”。

第三，治理权限不足下的“自主性”扩张。从组织结构的角度来看，乡镇政府并不算一级完整的政府，其在诸如财政等治理资源上也受限于县级政府。乡镇政府更多是执行上级政府的决策，其自主性治理权限的限制很多。基层政府为了有效完成治理任务，会尝试通过多种方式争取并扩大治理的自主权限，编外人员的扩张就是一个重要方式。基层政府通过增加编外人员可以间接拓展治理权限，最大限度地保证完成治理任务。同时，扩充编外人员也可以增加基层政府的行政能力及基层政府负责人实际的管理权力。“我们（基层政府）被市里（县级市）管得很多，各方面的资源及权限其实很大一部分都需要市里予以支持，但市下面的乡镇街道那么多，还有特定的企业也需要支持，所以市里不可能给我们很多资源。我们通过编外人员可以在一定程度上扩大一些权限，特别是执法类的权限，其实所谓的权限也就是‘人多好办事吧。”（C镇行政负责人，20221102）

四、问题解构：基层政府“编外扩张”发生的职责逻辑

基于案例分析，基层政府“编外扩张”可以在政府职责的视角下归纳为以下几重逻辑。

（一）职责过载是“编外扩张”发生的基础逻辑

所谓职责过载是指基层政府实际承担的职责超过其能够履行职责的能力。基层政府的职责过载并不是制度性的产物，而是在动态的政府过程中形成的。也就是说，职责过载并不是由制度设计缺陷造成的，而是在动态政府过程中意外发生的一种现象，造成这种现象的核心原因就是职责同构下纵向政府间职责的非正常下沉。随着治理现代化的推进，治理任务不断增加且要求日益提升，各级政府的职责范畴都在不断拓展。我国纵向政府间具有明显的职责同构特征，即不同层级的政府在纵向间职能、职责和机构设置上的高度统一、一致［17］。因此，上级政府通过“上下对口、左右对齐”机构职能体系，基于条块结构的基本框架，可以将治理任务转化为政府职责，并层层向下传导，形成职责下沉。基层政府在政府体系中处于末梢，因此很多职责最终下沉到基层政府，使基层政府的治理压力不断增加，这种现象可视为“层层加码”下基层政府的负担生成［18］。但是基层政府所拥有的治理能力是有限且固定的，在不断增加的治理任务下，就会出现治理能力与治理职责不匹配的情况，即职责过载。同时，基层政府除了常规的治理任务外，还存在不少非常规任务，即上级临时交代的各项事务或特定时期的具体目标性任务等，这也在一定程度上加剧了基层政府的职责过载现象。“上面会通过多种形式给我们布置‘规定动作以外的任务，也会根据实际情况对‘规定动作的具体要求进行细化（层层加码），这在一定程度上给我们增加了很多额外事务。但我们的能力是有限的，不光是人手问题，在技术、业务等方面都不一定能满足（具体职责要求）。”（C镇行政负责人，20221102）

为了能够应对职责过载，基层政府可以通过提升技术或增加人手来予以应对。提升治理能力及相关技术是一个系统性工程，单靠基层政府难以在短时间内有效实现。因此，基层政府往往会选择增加人手。在刚性编制的制约下，基层政府只能从编外人员方面入手，增加履行过载职责的人员。“我们基层没有能力也没有路径在短时间内获取高水平的现代化治理能力，但我们可以适当增加人手。增加人手至少可以在短时间内将相应的任务做起来，先不谈到底能不能‘保质，至少这个事情是有人做了，只要有人做就说明开始推进了。”（C镇某部门负责人，20221103）“

因此，基层政府在面临职责过载的现实情况时，首先选择的就是增加工作人员。编外人员是基层政府能够灵活掌控的重要人力资源，所以扩张编外人员用以应对职责过载是必然选择。从这个角度看，职责过载是基层政府“编外扩张”发生的基础逻辑。

（二）职责脱节是“编外扩张”发生的条件逻辑

职责脱节并不是单纯指职责在某一问题上的脱节，而是治理过程中权责匹配失衡的系统性问题。具体而言，职责脱节主要表现为三个方面：一是基层政府承担的具有明确规定的相应职责，在现实中有的职责被上级政府相关部门“代替”履行，有的职责则被要求“放大”履行；二是基层政府所承担的职责在权限和责任方面不匹配，甚至出现权力有限与责任无限的现实矛盾；三是基层政府所承担的具体职责与相应的财政支撑无法完全对应。上述表现本质上都是基层政府职责脱节问题。职责脱节问题在基层政府的行政管理中的体现较为多样化，是基层治理中一个较为常态化的问题。“比如辖区内的危房改造问题，从职责上看是我们的事情，但我们却没有执法权，改革后执法权统一归到了市里（县级市）。很多时候我们做的就是发布公告、划定改造范围并明确界线，具体的执行还是要和市里（相关部门）商量。此外，还有一些更加直接的日常性问题，比如占道经营，也是我们的职责，但我们也没有明确的执法权，而市里的执法人员也是有限的，不可能随时参与（执法活动）。虽然上级部门（市场监督管理部门）也给予了一定的权限，但毕竟不算是‘法定的。所以，我们在处理相关问题时还是以劝说为主，但有的时候今天劝走了明天又来了，效率很低。”（C镇某部门负责人，20221103）

基层政府职责脱节问题的存在对治理效率的影响很大，为了提升治理效能，基层政府便开始尝试增加编外人员，将其补充到职责脱节的实际事务中去，希望用这种软性的增加人员的方式来应对现实中存在的问题。“通过编外人员，可以基本保证职责和执行的平衡性，同时也不打破现有的各项规定，对于基层（政府）来说是一个较好的选择。”（C镇行政负责人，20221102）

职责脱节中呈现的权责失衡问题也是引起“编外扩张”的一个方面。当前，基层政府在治理过程中承担着较大的治理职责，但相应的权限却很小，同时其需要履行的职责与相应的财力也不匹配。在这种情况下，基层政府可以通过适度增加治理权限及控制财政资源的方式来完成治理职责。聘用编外人员就是实现两者最为有效的方式：一方面，编外人员的增加无形中扩大了基层政府的治理权限，使基层政府在较为自主化的情况下提升治理能力；另一方面，编外人员相较于编内人员，消耗的财政资金总量不大且使用方式相对灵活，只要核算得当便是一个最优的方式。但是，编外人员的招聘使用自主性较强，各地基层政府难以有一个统一的把握，甚至部分基层政府主观上希望有更多的编外人员，方便其特定权限的增加，这就造成了基层政府“编外扩张”。

（三）职责外溢是“编外扩张”发生的外部逻辑

基层政府所履行的各项职责会在既定的范畴内发生额外“超出”的现象，这种情况可以理解为发生了职责外溢。如基层政府履行便捷政务服务的职责，但上级政府及相关部门会在此基础上对其提出诸如大数据技术应用等多项细化要求，并以考核、问责等方式施压，使基层政府所履行的实际职责超出其既定范畴。造成职责外溢的核心要素就是属地管理及其扩张。属地管理是我国基层治理的重要方式，其本身并未影响到编外人员的管理问题。真正促使基层政府“编外扩张”的是属地管理的异化，即属地管理的模式在基层治理中过度扩张，甚至影响到正常的治理秩序［19］。属地管理的过度扩张使基层政府的很多职责都发生了较为明显的外溢。“属地管理本身其实并没有问题，造成问题的是属地管理在基层的使用方法。比如流域管理中属地管理就被‘简单化了，哪一段水域出现问题就由其属地政府承担责任，然后上级政府对其进行问责。但很多时候弄不清流域中出现的问题到底是在哪里造成的，我们基层就需要腾出大量的精力进行巡查防范，保证属地范围内不出问题，如果出了问题及时上报，先说清楚不是我们自己的问题，避免问责……这个其实就是多出来的职责。”（C镇行政负责人，20221102）

由此可见，属地管理在基层治理中出现了较为明显的扩张现象，但作为政府末梢的基层政府，在职责同构的体制下只能被动地承担责任。属地管理过度扩张所造成的职责外溢问题隐性地增加了基层政府的事务性工作，使基层政府必须通过增加人员的方式来完成相应的任务。“属地管理的不断扩大，牵制了我们大量的人力。如领导提到的流域管理问题，为了做好相关工作，我们必须增加人手。但现有人手是固定的，且每个岗位都有人，如果让他们承担太多的额外的职责，不仅会给他们造成压力，也会影响到他们正常的工作。所以，我们会在一定限度下引入部分编外人员参与到这些较为事务性的工作中。”（C镇某部门负责人，20221103）

这种情况在基层政府中并不少见，C镇所属的地级市A市出台的《关于编外工作人员暂行管理办法》及补充文件中就明确表示，基层政府在特定的情况下，在报备批准的基础上可以聘用一些多样化的编外人员，以完成特定时期的特定事务。这在一定程度上可视为应对职责外溢的一种措施。但从逻辑上，职责外溢是因为属地管理在基层治理中发生了异化，使职责在不突破既定范畴的情况下履行要求提升或履职难度增加，最后间接造成基层政府的“编外扩张”。基于此，可以将职责外溢视为“编外扩张”的外部因素，其并非基层政府编制及编外人员管理的内生性问题，而是从外部依托特定逻辑间接影响基层政府编外人员的，所以也可以被视为基层政府编外人员增加的“助推器”。

五、治理策略：政府职责视角下基层政府“编外扩张”的治理路径

当前，基层政府“编外扩张”是一个较为普遍的问题，学界已经提出诸多改革调整方案，如从源头上探索以治理效能为目标、以资源统筹和适才适岗为方法的治理理念［20］，并从财政社会学的视角对基层政府编外人员管理及基层治理效能的提升提出优化策略［21］。还有研究在编外人员总体规模得到控制的基础上，针对基层政府编外人员的隐性膨胀问题提出解决思路［22］等。针对基层政府编外人员及其扩张问题的研究，实务界也在不断探索，总体而言都是从“额度限定—财政控制—事权分配”的路径展开的。虽然取得了较为明显的效果，但基层政府“编外扩张”问题依然存在。因此，可以尝试基于政府职责的视角，将编外人员管理问题纳入纵横复合的政府职责体系框架中，探索一条既具有理论支撑又能够面向实践的基层政府“编外扩张”治理的创新路径，即“厘定职责—依职定岗—循责定额—双规并行”。

（一）厘定职责：建立清晰规范的政府职责清单

政府职责是基层政府编外人员生成与发展的依据，因而治理基层政府的“编外扩张”现象就要从厘定职责入手。厘定职责的根本目标是为了建立清晰规范的政府职责清单，严格规制基层政府及其与上级政府间的职责关系，划清职责边界，防止出现诸如职责“过载”“外溢”“脱节”等问题。规范职责就能够有效规制编外人员管理，遏制“编外扩张”持续，使编外人员与编内资源相互协调，共同推进基层治理现代化。实现职责厘定并建立政府职责清单可以尝试从以下几个方面入手。

首先，合理界定基层政府的职责范畴。基于政府职责体系的框架，界定基层政府的职责范畴，并明确其职责定位、职责内容及职责履行方式等。基层政府在政府体系中处于末梢位置，直接面向人民群众，其职责定位主要是提供基础公共服务并负责基础设施的建设。基于此，基层政府的职责内容应该包括公共基础设施的建设及维护、社会保障、民政卫生、文化教育、科技推广以及辖区内公共安全、户籍管理等工作。同时，还应该与人民群众保持密切的联系，使职责履行能够更好回应群众的诉求。基层政府还应该承担上级政府交办的事项，并落实属地内的相关任务职责。但值得注意的是，应该进一步明确上级政府与基层政府的职责界限，防止上级政府通过交办任务或属地管理的方式随意下沉职责，这是界定职责范畴的关键问题。

其次，建立符合治理现实的政府职责清单。巩固职责范畴的重要方式就是建立政府职责清单。政府职责清单本质上就是政府行政的“说明书”，即明确其“应该做什么”“应该由谁做”和“应该怎么做”等。建立规范清晰且符合现实的政府职责清单能够有效规制基层政府编外人员招聘规模和使用岗位，将编外人员的招录与管理也放置到一个规范的标准中。这样做一方面可以使编外人员的管理有章可循，充分发挥编外人员的灵活性与价值性；另一方面也能够抑制基层政府无节制地使用编外人员及岗位管理混乱等问题，并使编外人员的管理问题能够“嫁接”到机构编制体系之中。

最后，实现政府职责清单与具体事权的对接。基层政府编外人员的职责最终还是要落到具体事权上，也就是编外人员要在哪些岗位上从事哪些工作。在充分厘定职责的基础上，将职责与事权进行对接，将理论层面编外人员应该从事的事务与现实中实际的工作内容进行“链接”。这样“因事用工”可以有效地规范基层政府编外人员的总额增长及隐性扩张等现象，同时也能规范编外人员的日常管理，做到各司其职，考核有据。

（二）依职定岗：划定编外人员的岗位范畴

根据基层政府的职责厘定，可以进一步确定编外人员应该从事的岗位。通过岗位的规制，可以有效抑制基层政府编外人员的随意扩张，同时做到编外人员的“定岗定责”，完善编外人员的职责履行。从政府职责的角度看，编外人员的岗位大致可以分为公共服务类、技术业务类和辅助支持类三个方面，这较为符合编外人员职责厘定的基本范畴。

公共服务类岗位的职责主要是承担基层治理中一系列的服务性工作，如基本材料审批、数据核查、信息统计等，还有一些窗口服务部门也属于公共服务类岗位的范畴。将公共服务类岗位作为编外人员的主体岗位可以最大限度降低行政成本，同时也能减少编制内人员在此岗位上出现的“科层惰性”，即因基层岗位的晋升限制和重复性工作等问题而产生工作积极性下降的情况。相对灵活的编外人员从事公共服务类岗位，不仅可以提升效率，还能使基层政府针对服务型政府的现实要求跳出原有编制固定性的“窠臼”，更加灵活地调整人员及服务方式。

技术业务类岗位的主要职责是从事基层治理中特定技术性业务的管理、办理、协助、保障等方面的工作。随着数字政府建设的推进，基层治理中很多业务都具有较强的技术性，需要具备一定专业技术知识的人员来从事。如前文所述，基层公务员的招聘权限都被纳入“省考”范畴中，基层政府并不能直接参与到公务员招录中，因此很有可能发生专业技术人员的招录无法满足基层治理现实需求的情况。在这种情况下，基层政府可以尝试聘用编外人员从事技术业务岗位的相关工作，满足现实的需要。同时，技术发展更新较快，所以在一定程度上编外人员的灵活性也可以与其相契合，保证人才流动及更新。

辅助支持类岗位的职责主要是针对一些人员不足的岗位进行协助辅助，如辅警协勤、执法监督等。辅助支持类岗位是编外人员最为集中的岗位类型，这主要是因为其岗位职责与编外人员能够承担的职责高度匹配。编外人员从事辅助支持类岗位，在补充特定部门人员不足的同时也能够最大限度地提升行政效率。

（三）循责定额：推进动态化的编外人员额度核定

当前，基层政府编外人员的总额主要根据上级政府及编办制定的规范性文件统一划定。同时，上级政府也会限定总额，即不考量不同乡镇或街道的差异情况，统一进行总额划定并设置上限。这种做法虽然能够快速控制编外人员的扩张，但也存在一些问题。一是总额限定会忽视不同地区基层治理的具体情况，造成“一刀切”的问题。例如，一些地区治理任务较重，对编外人员进行总额限定反而限制了正常治理任务的完成；而一些地区的基层政府实际用不到这么多的编外人员，但对限定的总额还是会尽可能用足。二是总额限定会使不同部门对于编外人员的需求无法充分满足。因为不同部门的治理任务不同，对于编外人员的需求差异也较大，所以如果不加区别地对编外人员额度进行规划性分配，就会导致编外人员的使用不足或资源浪费。三是总额限定对于编外人员的管理存在一定的限制，影响到编外人员本有的灵活属性，使其陷入编制管理的样态中，但却又没有编制管理的规定性和法定性，造成一定的现实困境。

基于上述情况，可以尝试将政府职责融入其中，跳出原有的总额限定的数量化配置模式，以政府职责的现实情况合理界定不同基层政府及各部门的现实需求，进而依托职责清单加以明确，差别化、适配化地配置编外人员，逐步消除“一刀切”的编外人员分配方式。在基层治理中，很多基层政府抱怨人手不够，而上级业务主管部门却认为人手是够用的，这本质上就是核算工作量的差异造成了对编外人员规模及配置的认识偏差。所以，应将政府职责纳入编外人员的额度配置中，依据职责细化额度界定，实现编外人员数量规模与工作需求的匹配。

（四）双轨并行：构建职责明确的编内编外规范化的双线管理模式

编外人员目前在基层政府中已经成为一个重要且不可缺少的主体，并在基层治理中发挥重要的作用。所以，对于基层政府编外人员的治理并不能以其如何退出基层政府乃至整个政府体系作为目标，而是要立足当前的现实情况，找到合理优化编外人员并充分发挥其作用的制度。从这个视角出发，应该尊重当前基层治理编内编外的实际情况，立足政府职责，建立编内编外相互适配的双轨并行的管理模式，实现其在基层治理中的双线运行，进而合理配置两种资源，有效控制编外人员的扩张。

具体而言，一是在政府职责体系的框架下进一步优化基层政府编制管理制度。现有编制管理的刚性特征较强，可以调整的空间不大，因此着力点可以放置于编内资源的具体配置优化上。如依托政府职责，将编内资源尽可能地不放在辅助支持类岗位，少量放置在公共服务类和技术业务类岗位。这样可以将有限的编制资源尽可能聚拢到决策及相关核心业务部门，最大限度地发挥编内资源的作用，同时为编外人员的作用发挥腾出空间。二是依托政府职责建立起合理、规范、科学的编外管理模式。编外人员的管理同样需要规范，在招聘、录用、管理、考核、激励、晋升等方面都需要建立规章制度。政府职责是建立相应规章的主要依据，也是目前编外人员规范化管理中最为有力的支撑。建立合理、规范、科学的编外管理模式，不仅可以提升行政效率，还能减少编外人员使用中的随意性和非合理性，进而间接降低行政成本。三是协同编内编外双线管理。协同编内编外双线管理既是基层治理效能提升的重要方式，也是规范基层政府编外人员、有效抑制“编外扩张”的方法。协同主要基于两个方面的条件：一方面，要将政府职责融入编内编外之中，使其成为打通两者的桥梁，在基层治理中形成合力；另一方面，要依托职责区别两者的作用及功能。基于这两方面，可以尝试在政府职责体系的框架下协同编内编外“双线”管理，实现双轨并行的优化调整。

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［责任编辑：张英秀］

How to Govern the Grassroots Governments “Off-Staff Expansion”： From the Perspective of Governmental Responsibilities

—A Case Study of C Town in Jiangsu Province

Qiu Shi， Yang Shuang

（1.Nanjing Normal University， Nanjing Jiangsu 210023；2.Propaganda Department of the Jiangsu Provincial Committee of CPC， Nanjing Jiangsu 210000）

Abstract：The expansion of off-staff personnel can cause various problems in grassroots governance.Based on the analysis of real cases， the forms of “off-staff expansion” of grassroots governments are manifested as “transferring” expansion under the social employment regulation， “reserve” expansion under the flow of off-staff personnel， and “autonomous” expansion under insufficient governance authority. From the perspective of government responsibilities， the logic of the “off-staff expansion” of grassroots governments can be summarized as “overload”， “disconnection”， and “spillover” of responsibilities. Based on the logic of the occurrence of “off-staff expansion” in grassroots governments， a governance path of “defining responsibilities， determining positions according to duties， following responsibility quotas， and parallel dual regulations” is constructed. Specifically， the governance of “off-staff expansion” is achieved through establishing a clear and standardized list of government responsibilities， defining the scope of off-staff positions， dynamically determining the number of off-staff members， and constructing a standardized dual line management model with clear responsibilities for both internal and external staff members.

Key words：grassroots government， off-staff expansion， governmental responsibility， governance effectiveness