合村并居构筑乡村居民幸福家园

康清雪 张婷婷

随着城镇化发展，农村人口向城市流动，农村“空心化”严重，致使土地资源和宅基地浪费，基层政府财政压力较大。同时，各村庄发展参差不齐，部分农村经济发展较差，需要依靠强村带动。因此合村并居成为解决农村发展，促进乡村振兴必不可少的有效措施。总结合村并居的发展演进，分析存在问题并提出针对性的建议对于改善农村生活环境和基础设施、整合农村资源、减轻财政压力，助力乡村振兴意义重大。

民族要复兴，乡村必振兴。党的二十大擘画了以中国式现代化全面推进中华民族伟大复兴的宏伟蓝图，最艰巨最繁重的任务仍然在农村。近年来，农村“空心化”问题严重制约了乡村振兴战略全面推进。在乡村振兴战略背景下，合村并居有助于优化土地资源，为实现“产业兴旺、生态宜居、乡风文明、治理有效、生活富裕”乡村振兴战略奠定了坚实基础。文章分析茄子河区合村并居实践存在的问题，尝试提出优化路径，为七台河市合村并居实践提供参考。

合村并居的发展历程

合村并居，又称合村并镇，是我国一些地区在加快城镇化进程与社会主义新农村建设的背景下，为了改革落后农村结构和管理体制更好地集约土地发展经济而进行的将几个邻近自然村整合起来，建立农村社区的综合改革和探索。其根本目的在于改善农民生产和生活条件，使农民共享现代社会的发展成果。综合分析研判黑龙江省内省外当前状况，有助于结合七台河市和茄子河区情况作出科学合理决策。

一是省外情况。随着新型城镇化政策的大力落实，全国范围内大部分省市相继开展了合村并居模式，2003年浙江省实施的“千村示范，万村整治”工程是可以追溯的合村并居雏形，2006年山东省昌乐县实行“大村庄制”，合并行政村（居）536个，2009年山东省平原县进行试点工程，将原本876个行政村合并为180个社区，为各级财政节省1 000万元以上的固定开支，2016年湖南全省推行合村与并镇，2020年江苏省出台了《关于进一步依法规范农村“村屯合并”工作程序的指导意见》，2022年上海市实施“推进农民相对集中居住”，以上探索都实现了盘活土地资源，为引入大企业、大项目创造条件，带动乡村产业发展。

二是省内情况。近年来，黑龙江省内各市（地）聚焦城镇建设，探索实施撤屯并村，2014年大庆市出台的《大庆市域村镇体系规划（2013—2030）》，其中提出了“中心集聚，撤屯并村”的工作思路，提出农村居民点撤并迁建的14个条件与标准，以此标准撤并自然屯、建设新社区、发展中心村。

三是七台河市和茄子河区情况。近年来，七台河市结合新农村建设、采煤沉陷区和棚户区改造等重点工作，推行撤屯并村、村民异地集中安置。2011年七台河市推行新农村建设，加大对城中村、镇关村和个别偏远村迁移工作力度，当年完成9个村整村迁移；2012年七台河市深化省级百镇建设试点，开发建设金沙新区和英伦小镇。

茄子河区位于黑龙江省七台河市东部，1984年建区，辖区面积2 335.7km2，区下辖4个乡（镇），常住户数9 984户、常住人口26 244人、户籍户数21 455、户籍人口数69 245人。乡村振兴重点村4个。茄子河区常住人口少、村庄规模小的村庄较多，进行村屯资源整合，推动多村合一、抱团发展，能够有效改善农村人居环境，改革落后农村结构和管理体制，提速城镇化建设，推进乡村振兴，为全面建设社会主义现代化国家开好局起好步打下坚实基础。经调研查证，茄子河区1999年出台合并自然屯建立中心村工作方案，将70个自然屯合并为32个中心村。2018年茄子河区根据棚户区改造部署安排，完成13个社区15个行政村整体迁移。

茄子河区共有57个行政村，下辖89个自然屯，其中有26个是合并村。根据茄子河区合村并居具体情况，合并模式分为两种：一是仅扩大行政村管理服务范围，其居民点保持不变的固定式合并；二是在扩大行政村规模的基础上重新规划行政村居民点的迁移式合并。总体上说，茄子河区以居民点保持不变的固定式合并为主要合并模式，以常住人口少、村屯之间距离近等为标准进行合并，合并后实行“债权、债务、资产、资源”四不变模式。

茄子河区合村并居存在问题

一是村民合并意愿不强。由于故土难离思想重、人均土地不一致、债权债务不一致、合并村屯的人口基数相对较大、农村基层管理上不和谐不稳定等原因，部分村民不愿意搬离本村，而是选择留在原村居住。二是村级管理负担不减。合村并居后的村庄面积增大、人口增多、村干部职数减少，村级事务管理和服务难度也相应增加。但财政转移支付减少，定额补贴负担加重，出现维护成本加大、资金不足、村民委员会成员开支存在拖欠状况。三是土地利用效率不高。合村并居后，实行经济独立，自己屯的土地资源、资产、资金都由本屯居民支配。部分村屯房屋空置率高、危房数量较大，土地利用效率没有明显提升，没有为村屯产业发展提供支撑。四是村民生活办事不便。合村并居后，村民的收入靠农业生产和富余劳动力转移，在就近的厂矿上班。合并迁移后，种地上班距离远，需要开车，粮食仓储、农具置放空间变小。原有家禽养殖和菜园消失，增加生活成本，需要补贴花销。五是后续政策衔接不上。由于财政压力大，合村并居后没有相应的优惠政策补贴。推行合村并居计划后，需要完善安置地交通、饮水、住房等基础设施建设，农村宅基地、土地复垦、村庄规划等方面将会得到重新谋划，相关政策措施不同步、不衔接会出现工作盲点。

茄子河区合村并居问题的对策建议

坚持规划先行，让村庄建设更有质感

2024年中央一号文件中提出，增强乡村规划引领效能。分类编制村庄规划，加强村庄规划编制实效性、可操作性和执行约束力，这为合村并居提供了根本遵循。一要加强顶层设计，提前调研谋划。发挥政府主导作用，组织相关单位和专家对本区各自然村村庄布局、人口现状、空心率等进行一次普调，摸清“家底”，作出总体规划和阶段性安排。规范优化乡村地区行政区划设置，严禁违背农民意愿撤并村庄、搞大社区。要尊重农民的实践经验，重新审视乡土文化的现代价值，以“村社理性”为原则，注重规划设计的可逆性和渐进性，这样才能实现合村并居的发展成果最大化和社会成本最小化。完善村庄分类，将村庄规划纳入村级议事协商目录。明确并居标准，设置规模、适用类型和实施程序。实施前要充分论证、科学规划，邀请专家开展风险评估，实施中严格执行民主协商、逐级报批程序，实施后做好优化村“两委”班子、健全运行机制、完善功能配套三项工作。二要争取资金支持，强化财政兜底。科学有序地施行合村并居试点工作，要切实做好合村并居前后的各类资金保障，合理利用好乡村振兴相关政策，采取多种措施争取上级、相关职能部门、社会渠道的资金支持。完善政府转移支付资金分配机制，确保合村并居后财政扶持资金不减少。强化政府基金和债券支持、提升金融支持乡村振兴水平、加大担保和风险补偿力度、推进农业保险扩面增品提标等政策。鼓励引导国有企业和各类资本进村投资，给予奖补，推进乡村振兴。三要注重各级联动，确保科学稳妥。实施专班推进，推行干部常态化驻村联户、结对帮扶，实行“网格化管理、组团式服务”，乡镇专班切实担负起主体责任，宣传好合村并居政策。各级党委政府要发挥统领作用，组织农业、民政、国土、住建、棚改和乡村振兴等部门，立足职能、密切配合，共同开展“合村并居”调查论证和具体实施工作。全程跟踪监督，审计部门要对工程项目、各村“三资”（资金、资产、资源）和村干部任期财务进行全面清查审计采取有效措施，坚决杜绝村集体资产流失。国土部门要严格建设项目用地预审、征收集体土地批准程序，纪检监察部门全过程监督，充分发挥村民主体作用，推行“四议两公开”机制、“一事一监督”工作法。

探索合并方式，让村屯发展更有活力

习近平总书记提出：“新农村建设一定要走符合农村实际的路子，遵循乡村自身发展规律，充分体现农村特点，注意乡土味，保留乡村风貌，留得住青山绿水，记得住乡愁。”美丽宜居乡村建设，必须尊重乡村建设发展的客观规律，做到因地制宜。一是实施行政村与下辖屯并居，做“大”行政村。全区有行政村57个，其中26个村拥有下辖屯，下辖屯89个，现行行政管理模式名义上屯归属行政村管理，实际上是由屯长作为所在行政村党组织成员，负责具体管理，财政和经济独立运行。这些行政村与其下辖屯在地理空间分布上距离较近，人员沟通往来较为密切，村风民俗也较为接近，组织上存在隶属关系，合并基础较好，村民与屯民间互相认同感高。通过合村并居真正将下辖屯合并到行政村，为行政村的长远发展整合资源，带动下辖屯村民真正参与到特色产业项目发展中来，增收致富，转换思想，变“要我合”为“我要合”，培养更多的致富带头人。二是实施中心村与周边屯并居，做“优”中心村。全区现有中心村7个，占地面积39.56km2，常住人口9 327万人，这些村基础设施建设较好，文化资源禀赋较好，村民致富意识较强，村党组织有主动意愿去探索合村并居，对周边村屯形成了较强的凝聚力和向心力，周边村屯村民对其有较高的认同感和归属感。以乡村振兴重点村为代表的中心村，发展有基础有优势，但发展空间受限，人口、资源、土地等发展要素持续驱动力不足，存在规模由小到大，发展由强到优的瓶颈，通过合村并居将内在联系密切、有共同文化基础的周边屯并居到中心村，统筹整合土地、生态、文化等优势资源，实现一批重点村发展升级，推动村干部由“小当家”变为“大管家”，利用手中资源，一心一意谋发展，带动“新”“老”村民共同富裕。三是实施旅游村与薄弱村并居，做“强”旅游村。习近平总书记指出，产业兴旺是解决农村一切问题的前提。充分利用资源优势，借乡村旅游发展东风，实现一二三产融合发展，采取“强村带弱村，抱团发展”模式，对部分历史文化村、特色保留村，立足乡土特征、地域特点和民族特色提升村庄风貌，实施传统村落集中连片保护利用示范，坚持一村一策建设美丽乡村。以“四新村”“英山村”“兴龙村”等乡村振兴重点村、“京石泉村”等红色村、石龙山国家森林公园等主要景区为主体，借助中草药主题观光、花海和果蔬采摘、民宿等项目，发展“全时段旅游经济”，形成美丽乡村精品旅游线路。采取资源“联”享、利益“联”接、产业“联”盟的方式，联合周边资源薄弱村，吸纳就业，所获收益以股份分红形式注入村集体，各村按投资比例分红。

推进共建共享，让民生福祉更有温度

合村并居要分阶段稳步推进，科学有序推进合村并居，防止激进合并、一刀切。一是创新农村用地方式，盘活土地资源，充分释放土地复垦活力。合村并居试点实施后，整村搬离后被腾空的宅基地、庭院、菜园等土地资源，在不突破耕地红线硬杠和尊重群众意愿情况下，可通过购买周边村宅基地、土地出让、土地置换等形式科学进行土地复垦。创新农村用地方式，稳步开展集体建设用地，建设租赁住房试点，允许本地居民利用自有住宅，通过资源入股、合作建设、改造民宿等方式依法从事乡村旅游经营等政策。创新土地置换方式，如集体资产所有权、分配权置换社区股份合作社股权；土地承包权、经营权置换农民基本社会保险等等。二是优化村“两委”班子配置，加强农村管理建设。综合考虑乡镇的功能定位、人口规模、服务半径等，按乡镇类别对机构编制及职能进行统筹规划、有机整合、高效配置，实现最大效能。不断优化村“两委”班子配置，引进返乡大学生、专业技术和创新创业人才，在职务晋升、职称评聘时作为重点人选，给予担保和贴息支持等政策。健全便民服务点制度和村级民事代办制度，按周期安排村干部轮岗在各便民服务点提供代办服务。提升数字政务服务覆盖率，做好政务外网改造升级配套工作，推进自助服务终端机向社区、村屯等人员密集网点覆盖，实现政务事项“自助办、就近办、出门办、下楼办”。三是加强基础设施保障，完善便民利民工程。强化公共设施建设，配备道路、水电、供暖、通讯、厕所、垃圾处理等公共服务配套设施。加强农村路网建设，继续完善农村路网布局，全面实施农村公路路网提质、产业融合工程，全面改善农村公路通行条件。加强生态环境建设，推进农村生活垃圾分类和处理。在居民区周边成立养殖合作社、建造种植园区、农机库和小型储粮仓。提供教育、医疗、养老、治安管理、健身等公共服务。针对失业人群提供免费技能培训和城镇最低生活保障、养老保险和医疗保险等权益，提升农民的获得感。

合村并居作为农村行政规模调整的一种方式，是农村发展的重要引擎，能够为乡村振兴战略提供有效载体。合村并居可以有效节约土地资源、增加耕地面积、减少线路设备投资、统一供气供暖、减少资源浪费，但是目前合村并居仍处于探索阶段，存在一些制约发展因素，如村民合并意愿不强、土地利用效率不高、村民生活办事不便等。文章提出通过加强村庄规划、探索因地制宜的合并方式，改善民生福祉，能够让合村并居更好地服务于乡村振兴战略。

（作者单位：1中共勃利县委党校；2 七台河市茄子河区委老干部服务中心）