集体土地上房屋搬迁补偿制度实施绩效评价

于涛　马蓉　唐苏生　蒋博　夏亚洲　朱高立

摘要：作为土地搬迁制度的核心组成部分，集体土地上房屋搬迁补偿关乎农民切身利益。文章采用问卷调查和实地访谈法，基于江苏、山东、浙江、安徽四省六市十村的实地调研数据，从相关者满意度、目标实现程度、公平性、被搬迁农民生活水平等4个方面评估了集体土地上房屋搬迁补偿改革绩效。结果表明，第一，整体上，集体土地上房屋搬迁补偿绩效达到良好级别，可判定制度实施基本达到目标，取得了一定的成效。第二，细分层面，土地搬迁目标完成程度、与搬迁有关的主要利益相关者满意度均达到优秀级别，但搬迁制度改革公平性和被搬迁农民生活状况两项指标均有一定提升空间，建议在公众参与度和被搬迁农民就业渠道拓展方面继续探索。

关键词：乡村振兴；集体土地上房屋搬迁；绩效评价

自改革开放以来，城市化已成为中国经济社会发展的显著特征。城市发展带来了大规模的土地利用变化，特别是在农村地区，伴随着大规模的集体土地上的房屋搬迁。这个过程涉及土地资源再分配、农村居民产权保障和社会公平正义等多重因素，而集体土地房屋搬迁补偿制度是促进城市化的重要机制之一。然而，随着城市化推进，该制度面临诸多挑战，如搬迁程序不规范（张华，2022）、补偿标准地区间差异明显（韩鲜籽，2022；高海，2020）、补偿方式单一（许中缘和崔雪炜，2019）、管理模式模糊（黄健雄和郭泽喆，2020）等问题。这些问题凸显了制度在实际执行中面临的挑战，也引发了对其绩效的担忧。

为了解决这些问题，政府和学术界加强了对搬迁补偿制度的评估研究，确保政策更好地服务于农村发展和乡村振兴。党中央高度重视乡村振兴，国务院各部门和地方各省份近年出台了一系列影响重大的振兴意见和实施方案，吸引了大量资本、人才、土地和政策资源，乡村发展迎来了关键的历史机遇期（燕连福和毛丽霞，2023；刘战伟，2023）。2020年1月1日，新《土地管理法》正式实施，从法律上进一步维护农民权益，将农民利益作为搬迁制度改革的核心。目前，我国农村集体土地上房屋搬迁补偿机制改革已进入攻坚阶段，各地根据自身特色探索地方性搬迁补偿制度的改革效果（阎巍，2022；喻文莉，2019；李宴，2016）。

搬迁补偿制度绩效评估是科学制定和完善搬迁补偿政策的重要手段（杨青贵，2015）。为了探索集体土地上房屋搬迁补偿制度的实施绩效，课题调研组先后在江苏、山东、浙江、安徽四省六市十村进行调研，通过收集实际数据和社区反馈，客观评价该制度的绩效表现，为其完善提供依据。这项评估工作对推动农村发展和乡村振兴、维护农民合法权益具有重要的理论和实践意义。

一、集体土地上房屋搬迁补偿制度实施绩效评价指标体系构建

（一）构建目的

集体土地上房屋搬迁补偿制度实施绩效评价指标体系旨在评估和优化搬迁补偿政策，为决策提供科学依据。通过系统的评价指标体系，科学衡量搬迁补偿政策在缩小搬迁范围、规范程序、完善保障和收益分配机制等方面的实施效果。同时，考虑多方利益相关者的满意度，包括被搬迁农民、地方政府、村集体和中央政府的反馈。评价体系需全面衡量搬迁对农民生活的影响，如收入、生活水平、居住环境和就业安置情况，并关注长期生活质量影响。为确保政策公平和透明，评价体系还应包含信息公开度和公众参与度指标，提升政策公信力和执行效果。

（二）构建原则

构建集体土地上房屋搬迁补偿制度实施绩效评价指标体系应遵循以下原则：

科学性原则。基于科学的理论和方法，确保设计合理、数据可靠、方法严谨，充分考虑各种影响因素，确保结果客观准确。

全面性原则。涵盖搬迁补偿政策的各个方面，包括政策目标实现、利益相关者满意度、搬迁对农民生活的影响、信息公开度和公众参与度，全面反映政策效果和影响。

实用性原则。具有实际操作性，能够有效指导政策实施和改进，指标设计简明，数据收集方法简便，评价结果明确，提供具体建议。

动态性原则。具备灵活性和适应性，能根据实际情况调整优化，反映最新政策和社会变化。

公正性原则。公平公正，充分反映各方利益相关者的意见和需求，考虑被搬迁农民、地方政府、村集体和中央政府等各方利益，确保结果公正可信。

（三）构建标准

为了确保评价指标体系的科学性和有效性，构建过程中需遵循以下标准：

代表性和可测量性。选择能代表政策实施关键方面的指标，并通过量化或定性方法测量。

数据可获得性和可靠性。确保评价所需数据易获取且可靠，保证结果准确。

评价方法科学性和合理性。采用描述性统计分析、回归分析和层次分析法等科学合理的方法，确保评价过程严谨和结果可信。

系统性和层次性。评价体系应有明确层次结构，系统反映政策实施各方面。

指标权重合理性和科学性。合理确定各指标权重，确保结果公正科学。

（四）指标选择

本研究通过效果模式评估集体土地上房屋搬迁补偿制度的实施绩效，构建了综合性的绩效评价指标体系。首先，在目标实现程度方面，选择了缩小搬迁范围、规范程序、完善保障机制和建立增值收益分配机制等指标，反映搬迁制度的核心任务和目标实现情况。其次，考虑主要利益相关者的需求，设立了满意度指标，涵盖被搬迁农民、地方政府、村集体和中央政府的满意度，及强征上访事件发生率，评估需求满足情况。此外，选取了搬迁前后收入水平、生活水平、居住环境和就业安置比率等指标，反映搬迁对农民生活质量的影响。最后，将信息公开度和公众参与度纳入评价体系，评估搬迁过程的透明度和农民参与决策的程度。通过这些指标，构建了全面、多维度的评价体系，科学评估搬迁补偿制度的实施绩效。

二、数据来源与研究方法

（一）数据来源

本研究选择江苏、山东、浙江、安徽四省六市十村进行实地调研。具体包含江苏省南京市栖霞区桦墅村和高淳区小茅山脚村、山东省青岛市黄岛区大陡崖村、山东省济南市历城区芦南村、浙江省义乌市大陈镇甘山村和佛堂镇倍磊村、浙江省江山市贺村镇山底村和新塘边镇日月村、安徽省合肥市庐江县万山镇长冲村和长丰县吴山镇梨园村。研究团队发放了300份问卷，并成功回收285份，回收率达到了95%。在这些回收问卷中，有269份问卷被视为有效问卷，有效率达到了94%。这些问卷提供了有关搬迁补偿制度实施的宝贵数据。

（二）研究方法

为避免主观性导致的测量误差，本文采用熵值法作为搬迁补偿制度实施绩效水平的测度方法。

1.数据标准化处理

由于各指标的量纲不同，先要对数据进行标准化处理。常用的标准化方法包括最小-最大标准化和Z-score标准化。常用的公式如下。

最小-最大标准化：

Zij=■（1）

其中，Xij表示第i个样本在第j个指标上的值，X■■和X■■分别为第j个指标的最小值和最大值。

Z-score标准化：

Zij=■（2）

其中，μ■■为第j个指标的均值，σ■■为第j个指标的标准差。

2.计算各指标的熵值

熵值法的核心是计算各指标的熵值。

计算第j个指标下第i个样本的比例：

Pij=■（3）

计算第j个指标的熵值：

Ej=-■∑■■Pijln（Pij） （4）

其中，n为样本数，Pij为第i个样本在第j个指标下的比例。

3.计算各指标的权重

根据熵值计算各指标的权重。熵值越小，权重越大。

计算第j个指标的信息效用值：

dj=1-Ej（5）

计算第j个指标的权重：

Wj=■（6）

其中，m为指标数。

三、结果与分析

采用德尔菲法进行评估分级，指标评分值被分为4个等级，满分为100分。评分等级包括合格、一般、良好和优秀，各级别的分数范围见表2。

（一）目标实现程度的评估结果与分析

在目标实现程度的评估中，研究选择了缩小搬迁范围、规范搬迁程序、完善多元保障机制和建立增值收益分配机制等指标。表3结果显示，目标实现程度的总体评估分值为95.52，达到优秀级别。这表明在被调查地区，搬迁补偿政策在缩小搬迁范围和规范搬迁程序方面取得了显著成效，特别是通过多元保障机制和增值收益分配机制的完善，显著提升了政策的实际效果。具体而言，缩小搬迁范围的标准化值为100，表明此项指标达到了最优水平。这与地方政府在实际操作中采取的一系列严格措施有关，如通过科学规划和精细化管理，确保搬迁范围的合理性，避免不必要地扩大搬迁范围。此外，规范搬迁程序的标准化值也达到了100，反映出地方政府在制度执行过程中高度重视程序的规范化，通过严格的法律和行政程序，确保了搬迁过程的透明和公正。多元保障机制和增值收益分配机制的标准化值分别为90和100，这表明虽然大部分地区在这些方面表现良好，但仍有一定的改进空间。例如，一些被调查地区的多元保障机制尚不完善，导致部分被搬迁农民在搬迁后的生活保障不足。进一步完善这些机制，确保被搬迁农民能够获得全面的保障，仍是未来政策优化的重点。

（二）相关者满意度的评估结果与分析

在相关者满意度的评估中，指标涵盖了被搬迁农民对补偿安置和搬迁工作的满意度、搬迁工作人员满意度及搬迁过程中强征上访事件发生率。表3结果显示，相关者满意度的总体评估分值为92.61，同样达到优秀级别。这反映出在被调查地区，搬迁补偿政策在满足主要利益相关者需求方面表现出色。被搬迁农民对补偿安置的满意度和对搬迁工作的整体满意程度的标准化值分别为90和92，表明大多数被搬迁农民对现行的搬迁补偿政策持积极评价，认为补偿金额和安置措施基本合理。然而，搬迁工作人员的满意度和强征上访事件发生率的标准化值为93和95，这反映出在实际操作中，工作人员普遍认可现行政策，但仍有部分地区存在强征现象，导致上访事件的发生。未来应加强对搬迁过程中强制措施的管控，确保搬迁工作更加和谐、有序。

（三）被搬迁农民生活状况的评估结果与分析

被搬迁农民生活状况的评估涵盖了搬迁前后收入水平、生活水平、居住环境和就业安置比率等指标。表3结果显示，被搬迁农民生活状况的总体评估分值为66.72，处于中等水平。这表明在被调查地区，虽然搬迁补偿政策在一定程度上改善了被搬迁农民的生活状况，但仍有显著的提升空间。具体来说，搬迁前后收入水平、生活水平和居住环境的标准化值分别为78、73和78，表明搬迁在一定程度上提升了农民的生活质量，但提升效果有限。这可能与补偿金额不足、安置房质量不高及后续支持措施不完善有关。尤其是就业安置比率的标准化值仅为26，显示出大部分被搬迁农民在搬迁后面临就业困难。这需要通过多种措施，如提供就业培训、增加就业机会、支持自主创业等，帮助被搬迁农民实现就业安置。

（四）公平性的评估结果与分析

公平性的评估包含了信息公开度和公众参与度两个指标。表3结果显示，公平性的总体评估分值为74.44，处于良好水平。信息公开度和公众参与度的标准化值分别为80和70，表明虽然大部分地区在信息公开和公众参与方面有所进步，但仍需进一步改进。在信息公开度方面，一些地区已经建立了较为完善的信息公开制度，确保了搬迁过程中的透明度和公正性。然而，公众参与度的表现仍有待提高，部分被调查地区的农民在搬迁决策中缺乏足够的参与机会。这表明需要进一步强化公众参与机制，确保农民在搬迁过程中的决策话语权，从而提升政策的公信力和执行效果。

四、结果与建议

本文以江苏、山东、浙江、安徽四省六市十村的调查数据为基础，从目标实现程度、相关者满意度、被搬迁农民生活水平和公平性视角出发构建指标体系。评估结果表明，搬迁补偿制度实施工作基本符合宏观改革要求，目标实现情况较好。然而，也暴露出一些问题需要关注和解决。第一，需要关注被搬迁农民的就业安置工作。第二，应进一步强化民众参与度，建立公平有效的搬迁补偿程序。对此，提出政策建议。

依据差异化需求，探索更加多元化的补偿方式。留地安置：集体土地上房屋搬迁后，部分建设用地用于建设村办企业，增加集体资产。通过村办企业的运营，村民可以分享企业的红利，提高村集体的经济实力。就业安置：一是安排失地农民到用地单位工作或者其他企业就业；二是对失地农民有针对性地提供技能培训，以提高农民的就业竞争力；三是为自主创业的农民提供政策和资金方面的扶持，鼓励他们自主创业。股份安置：在被搬迁农民与企业双方自愿协商的基础上，可以考虑以搬迁补偿安置费用出资入股的方式。

强化村企合作功能，增强乡村振兴凝聚力。桦墅村、大陡崖村和芦南村通过村企联合，企业可以更好地获取土地和劳动力，提高产品质量和竞争力，降低生产成本。这有助于企业在市场上获得更好的发展机会，为城市和乡村带来双赢。村企合作不仅有助于企业的发展，还能够为乡村振兴事业提供有力支持。通过合作，可以发展特色农业、农村旅游等乡村产业，提高农民的收入水平，改善乡村基础设施，推动农村经济的多元化发展。村企合作模式可以为本地劳动力提供充足、高效且具有发展前景的就业岗位。

唤醒村民集体意识，激发公众参与内驱力。桦墅村通过“党支部+合作社+社会组织+民宿+农家乐+农户”多方协作模式激发了公众参与积极性，实现了更好的村庄治理和发展。大陡崖村引入了“德育银行”概念，将村民主动参与村庄治理的行为具化和量化，这一举措推动了乡村治理由“村事”逐渐变为“家事”，有效解决了乡村治理“没依据、没抓手、没人听”的问题，增强了集体意识。芦南村通过“重走”经济发展的集体道路，形成了强大的内驱力，文明和谐蔚然成风。

参考文献：

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[9]喻文莉.宅基地置换补偿的现实图景与制度回应——基于地方规范性文件的分析[J].南京农业大学学报（社会科学版），2019，19（06）：119-128+160.

[10]李宴.集体土地他项权利征收补偿制度研究[J].中国土地科学，2016，30（07）：49-55.

[11]杨青贵.集体土地所有权实现之现实妨害及其法律治理[J].广西大学学报（哲学社会科学版），2015，37（01）：111-118.

＊本文系教育部人文社会科学一般项目（21YJC630183）、国家社科后期资助项目（22FJYB017）阶段性成果。

（作者单位：于涛、马蓉、唐苏生、蒋博、夏亚洲，南京市土地整理和集体土地征收管理中心；朱高立，南京财经大学）