行政单位落实财会监督责任的思考

财会监督是指在财政、财务与会计领域中对经济活动的监督，它是国家监督体系的重要组成部分。行政单位作为预算管理单位，通过财政拨款履行政府各项社会公共服务职能，更亟需加强财会监督。本文通过分析现阶段行政单位落实财会监督责任的主要难点，从实际工作经验出发，提出相应的完善策略。

十九届中央纪委四次全会上，首次提及了财会监督的概念，并明确表示要与其他各类监督“有机贯通”“相互协调”。这是第一次将财会监督融入到了国家治理体系中，作为推动制度体系转化为治理效能的一种手段。

一、引言

2023年2月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发了《关于进一步加强财会监督工作的意见》（以下简称《意见》），此次发文将财会监督的重要性推向了新的高度，也深刻彰显了党中央对财会监督的重视程度。该意见是新时期做好财会监督工作的指导性意见，也是行动指南，使财会监督有章可循、有据可依。财会监督也因而被赋予了新的内涵。首先是新的使命。从宏观角度解读，即要求财政部门与其他部门共同组建一个“大监督”体系，取长补短；从微观角度解读，即要求财政部门整合原有的财政监督与会计监督职责，在体制内对经济行为进行共同监督。其次是新的目标。随着财会监督内涵的不断扩展，财会监督的重心从过去仅关注事后监督向更注重事前监督和事中监督方向发展，包括事前参与和决策可研、事件跟踪和执行控制。最后是新的职责。新时代的财会监督要求会计人员在国家政策法规运用、经济前景预测、决策方案选择等方面充分发挥作用，在维护单位利益、执行国家法规这一大原则下提高监管效能，要为单位经济行为的合理性、效益性提前谋划。行政单位作为预算管理单位，主要工作任务是履行政府各项社会公共服务职能。其各项经费基本来源于国家财政预算及地方财政预算拨款，因此行政单位财会监督实施的效率不仅直接影响行政单位自身建设及职能履行，也关乎预算绩效等管理目标。

二、现阶段行政单位落实财会监督责任存在的难点

（一）行政单位缺乏合理的财会监督设计

目前，独立设置财务会计机构（不包含行政、审计、人事等额外职责）的行政单位并不多，相较于医院、学校等事业单位，财会监督力量相对弱势。此外，行政体系对于“财会”的定位仍存在着“凡涉及经济事项即为财务管理范围”的老旧观念，例如采购形式的确定、采购的执行和监管、资产实物管理、内部控制建设等，这些更适合于其他监督体系的监督任务也落在会计人员身上。如此，会计人员既无统筹和调度资源的权限，也无执行有效监管的实力，财会监督很难取得良好的效果。

（二）行政单位缺乏实施监督的配套机制

行政单位配合财会监督的机制尚不完整，主要缺少两大机制：制度机制和激励机制。

制度机制的缺失表现在以下两个方面：其一，虽然国务院办公厅印发了《意见》，但这仅是纲领性文件，具体每个单位针对自己不同的情况较少配套相关的制度文件。其二，财会监督的形式比较单一，侧重于事后监督，无法做到全过程动态的监控；同时监督结果的考核也未能定时、定量，通常是以审计或巡视的方式展开，往往采用抽检的模式，监督并不全面。

激励机制的缺失表现在以下两个方面：其一，与业务处室相比，会计人员的上升通道有限，许多会计人员难以走上领导岗位，监督的权威性不足。其二，在行政单位内部更强调会计人员的服务意识，服务与考核推优密切相关，以致于会计人员没有“强硬监督”的胆量和意愿，仅把握政策红线，不出差错为上。

（三）行政单位缺乏财会监督的意识

行政单位缺乏对财会监督工作的重视，因此并未在单位内部形成良好的监督氛围。部分单位人员甚至认为财会监督是财务部门的职责，与其他部门关系不大。重业务轻监督的现象在非监督为主责、主业的行政单位司空见惯。有些行政单位即便按照《意见》的要求建立了相关的监督机制，但由于重视程度不够、人员配备不齐，使得监督职能无法充分发挥，流于形式。

（四）行政单位缺乏高素质的人才

行政单位一直缺少专职会计人员，特别是高素质的管理会计人才，尤其是取消了行政单位技术职称评审后，会计岗位更显得不那么重要。目前行政单位仍然存在缺少专业主管、财务工作缺乏独立话语权、缺乏专职会计人员、从业人员年龄偏大且许多并非会计专业、主要会计工作被外包等问题。而财政部门一味要求加强监管，布置繁重的编报任务，更加重了原本就处于困境的会计人员的负担。这一现象从侧面反应出会计工作在行政单位未受到足够的重视。

（五）行政单位缺乏与外部衔接的手段

由于各监督体系所在部门的业务或职责性质不一样，存在监督的着力点不一致的问题。不同部门按照本身的工作安排确定监督范围和监督的内容，不排除有交叉、重复的可能；并且不同部门对监督内容在理解上可能存在偏差，监督过程缺少有效的沟通；同时，体系间的联系机制尚未形成，有效沟通模式也未成熟，存在“内部监督各管各的，制度规定各订各的”等问题。这些零散的监管分工和零落的管控内控会给财会监督工作带来极大的不便。

三、新时期完善财会监督工作的措施

（一）不断从顶层设计层面完善财会监督工作

1.根据《意见》指引，将财会监督的理论与当前财会监督的实践工作相结合，出台配套的相关政策文件，进一步明确财会监督的内涵，完善及强化财会监督的职能与义务，给予财政部门与会计人员更多的信任和更重的责任。同时也要通过对财政部门和各级会计人员的培训，使其树立起对财会监督工作的正确认识，令监督的受重视程度高于核算；此外，要调动会计人员向管理会计转型的积极性，增强会计人员的监督责任意识。

2.行政单位内部要设计一体化监督体系的内部控制框架，规范内部经济和业务活动，强化对内部权力运行的制约。明确监督责任、监管内容、监管程度、监管体系间的界线等，避免财政部门或财务会计机构既当执行人，又当监督人，还当判定人。

3.根据目前机关单位的岗位机制重新确定财务会计机构、会计人员的配备标准，以达到财务独立监督、有效监督的目标。可以明令各地编办以行政单位额定在编人数或预算拨款额度为标准，以会计法规及内部控制规范为依据，给予达到一定规模的行政单位设置独立财务会计机构的权限，并给予总会计师和专职会计人员的编制额度。对于规模以下的行政单位，可以以劳务派遣的形式聘用出纳，以应付资金收支业务的需要。

（二）将内部监督与外部监督有机整合，一体推进

1.根据“有机贯通”的要求，财政部门在完善顶层设计、制订内部控制框架时，不能闭门造车，而需要与其他部门配合。在整个“大监督”体系中，财政、财务已不再是单一的个体，而是监督团队中的一员、监督实施中的一环。同样，单位内部在细化监督实施细则或方案时，也需要与党办、审计、纪检、监查等相关处室协同。

2.要实现“相互协调”，就必须要求财政部门、财务会计机构与其他九大监督力量加强配合，共同发力，齐抓共管。特别是与审计、纪检、监察机关或机构的“协调”尤为重要。在共同监督的结构中，审计、纪检、监察不仅仅是对财务审核把关，更是对财会监督的指导和配合。要整合分析财务管理工作中存在的共性问题与个性问题、重点问题与疑难问题，将其有针对性地纳入财会监督范围。利用好“审计、纪检、监察”这几把利剑，对经济事项施行多方监督，将财会监督的关口前移，及时发现问题及时纠正，从而形成强大的监督合力。

（三）加强信息化建设，实现财会监督实时化、智能化

1.提高财政部门全过程监督能力，在信息化的过程中植入事前、事中、事后自动监督功能。目前财务体系已基本实现经济业务零现金收支，财政部门也基本实现了统一的财务信息化系统的应用，实现了同级或下级行政单位使用同一套财务系统或者不同财务信息时的数据接入目标。财政部门各业务系统的数据允许被归集，使信息化的全过程监督模式有了更广泛的运用场景。接下来财务系统开发目标应该确定为对于事前审批、事中跟踪等资料的嵌入，这将有效推动会计工作从日常业务处理向日常监督方向转变。

2.提高财政部门自动信息采集能力，建立汇聚所有财政部门信息数据的信息中心，实现跨层级、跨部门的数据共享。财政部门每年需要各行政单位填报的报表、递交的报告，有许多内容相互交叉、相互关联，建立一个完整的信息中心具有几方面的好处，首先，可以减少信息的重复采集，可以进行数据审核，自动生成财政部门所需报告、报表，使财政部门、财务会计机构有更多的精力用于日常监督工作；其次，可以保证数据的唯一性，避免数据被篡改；再次，可以使结算中心派驻模式能够更有效地实施与运作，不必考虑被监督单位的后续事项；最后，便于衔接其他监督体系的信息化系统，从而进一步完善大数据分析体系。

3.提高财会监督与其他监督体系数据互通能力，通过大数据技术的应用，提高全过程监督的智能化水平。财政部门或财务会计机构内部的各套财务系统已经能够进行大数据分析，但仅仅是事后数据分析，无法实现全过程监督。要使十大监督体系实现技术层面上的“贯通”，就必须打破信息孤岛，与其他业务系统实现共融。例如在OA系统线上的申请和审批记录可作为经济事项合理开展的佐证；财税系统的税务数字账户和银联系统的支付记录可作为经济活动合法进行的依据；财务信息化系统根据制度进行的报销记录可视为合规化的体现；最后，预算绩效评价系统通过模型对上述经济行为进行绩效评判作为经济活动的终结。而这些运作的任何一环都可以推送给审计、纪检、统计等相关部门或业务系统，作为其进行监督的参考。所有的信息和数据都能通过大数据的运用在整个监督体系流转，让监督更加智能化。

（四）培养高素质的监督团队，以适应新时代财会监督工作的需要

1.优化财会监督人才队伍结构，培养复合型人才

要打造一支高素质、高水平的财会监督队伍，首先要有一支内控能力强、专业水平高的管理会计队伍，这支队伍的知识结构要有延展性，除掌握本专业知识和法规制度外，还要熟悉金融、审计、统计等相关专业知识，应具备运用信息化技术的能力，例如大数据、区块链、人工智能等，以此造就一支高素质的复合型管理会计队伍。另一方面， 也要吸引其他领域的技术人才加入监督队伍，如计算机专业、审计专业等专业的人才，在整体上提升财会监督队伍的水平。

2.加强政策制度培训，建立培训长效机制

要在行政单位内部建立培训的长效机制。其一，要求单位内部相关预算、绩效、核算、资产、政府采购、基建等业务管理处室工作人员加强对财会监督制度政策的学习和理解；其二，结合单位特点，梳理总结并分享个性化的财会相关常见问题以及解决方案，建成单位内部全面、系统的业务知识库。同时结合知识库，通过确定培训目标、制定详细的培训计划等，并采用线上线下相结合、理论与实践相补充的方式，建立起完善的长效培训机制，使得单位人员的知识结构不断更新，整体素质得到提升。

3.优化绩效评价体系，建立完善的激励机制

要落实财会监督职责，提升人才队伍的积极性，推进财会监督制度流程化、信息化建设，建立完善的激励机制，这些都离不开对单位、个人的绩效评价指标体系的保驾护航。因此构建一个合理、高效的绩效评价指标体系是非常重要的。单位应根据本单位的特点，结合《意见》的相关要求，分解和量化财会监督的职责，并将职责履行情况纳入单位绩效评价考核体系中，通过奖惩激励机制，激发财会监督团队人员工作的积极性，以促进财会监督工作的高效开展。

结语：

新形势下的财会监督是提升财务管理在行政单位内部管理体系中的作用的重要举措，也是打破传统财务管理和监督模式的一种尝试。各行政单位应不断从理念、制度、手段、人才等各方面着手，强化财会监督工作，确保新时代财会监督制度的落地生根。

（作者单位：杭州科技职业技术学院）

作者简介：陈湉湉，女，1990年10月出生，汉族，浙江省杭州市人，硕士研究生，会计师。研究方向：财务管理、税务管理等。