新时期长江流域生态补偿机制与关键科学问题研究

许继军 刘建峰

收稿日期：2023-09-14；接受日期：2023-12-12

基金项目：国家自然科学基金长江水科学研究联合基金项目（U2040212，U2040206）

作者简介：许继军，男，正高级工程师，博士，主要从事流域水资源保护、利用与综合管理研究工作。E-mail：xujj07@163.com

通信作者：刘建峰，男，高级工程师，博士，主要从事流域水资源节约与保护工作。E-mail：liujf@whu.edu.cn

Editorial Office of Yangtze River. This is an open access article under the CC BY-NC-ND 4.0 license.

文章编号：1001-4179（2024） 06-0016-06

引用本文：许继军，刘建峰.

新时期长江流域生态补偿机制与关键科学问题研究

［J］.人民长江，2024，55（6）：16-21.

特邀作者简介

许继军，

男，二级正高级工程师，博士，长江科学院副总工程师，兼任长江科学院水资源所所长、长江水利委员会长江经济带保护与发展战略研究中心主任、流域水资源与生态环境科学湖北省重点实验室副主任、中国水资源战略研究会理事、中国自然资源学会水资源专业委员会委员、中国城市规划学会流域空间规划分会委员。担任《人民长江》等期刊编委。长期从事流域水循环模拟、水旱灾害评估、水资源演变规律、水资源管理与保护、流域综合管理及政策法规等科研和规划工作。近年来主持国家自然科学重点基金、国家重点研发专项、国际科技合作项目等50余项，相关成果获省部级科技奖励8项，出版专著3部，发表论文100余篇。

摘要：流域生态补偿是协调长江经济带经济社会发展与生态环境保护矛盾的重要手段。当前，长江流域生态补偿实践中仍面临着整体性和系统性不足、补偿标准依据缺乏、市场体系不健全、责权利不清晰等问题。根据新时代长江保护与发展的战略需求，新时期长江流域生态补偿需要具备更为丰富的内涵，亟需针对长江流域经济社会发展与生态资产保护的多维互馈关系及良性协同机制、流域生态资产的定量核算方法与生态服务空间流转特征、多元化流域生态补偿格局与长效运行机制、区域试点示范引领与全流域统筹协调推进之间的关系等关键科学问题开展系统研究，并从创新体制机制、完善技术体系、强化立法保障、培育市场主体等方面为探索制定长江流域生态补偿总体框架提供科技支撑和政策建议。

关  键  词：生态补偿； 补偿标准； 市场体系； 生态环境保护； 长江流域

中图法分类号： X321

文献标志码： A

DOI：10.16232/j.cnki.1001-4179.2024.06.003

0  引 言

长江是中华民族的母亲河，是中国水资源配置的战略水源地、重要的清洁能源战略基地、珍稀水生生物的天然宝库，长江流域拥有丰富的自然生态资源优势。随着国家经济社会的快速发展，长江流域生态资源开发利用的程度越来越高，加之长期粗放式开发利用，使得长江流域的生态环境面临着严峻的形势［1］。

党中央、国务院高度重视长江治理开发与保护，面对长江生态环境问题，习近平总书记2016年初提出了“共抓大保护、不搞大开发”，走“生态优先、绿色发展”之路。长江流域地域广阔，涉及省份多，生态保护协调难度大。流域内上下游不同主体功能区省份在长江保护方面有着不同的利益诉求，很多经济落后地区同时面临生态环境保护的重任和地区发展的强烈需求，难以独自承担保护流域生态环境的重任，导致经济社会发展与生态环境保护矛盾十分突出。在此背景下，生态补偿成为推动长江流域生态保护与发展的重要手段。2024年4月10日，国务院正式发布中国首部针对生态保护补偿的法律《生态保护补偿条例》，标志着中国生态保护补偿开启法治化新篇章，将极大稳定生态保护主体预期。

生态补偿是以保护和可持续利用生态系统服务、促进人与自然和谐共生为目的，考虑生态保护成本、发展机会成本，通过政府和市场手段调节相关者利益关系的制度安排［2］，主要按照“谁受益谁补偿，谁保护谁受偿”的原则，以达到生态共建、环境共保、资源共享、优势互补、经济共赢的目标。近年来，生态补偿作为保护生态环境、优化资源配置、协调区域发展的有效手段，得到了国内外的广泛关注，已有的研究主要围绕生态补偿机制、补偿标准测算、影响因素及补偿差异、生态系统服务和流域生态补偿等内容展开，同时新形势下生态补偿理论体系构建、生态补偿绩效评价和生态资产核算等方面的研究逐步引起重点关注［3-4］。长江流域具有独特的自然环境和生态系统，上下游经济社会发展存在显著差异，导致长江流域生态补偿工作复杂、难度大，需要强有力的理论依据、技术支撑和政策支持。尤其是当前人们追求美好生活和美好环境等新时代要求，都对长江流域生态补偿工作提出了更高的要求。

长江流域生态补偿已转入全面推进阶段，本文在总结长江流域生态补偿实践的基础上，分析长江流域生态补偿机制存在的主要问题，明确新时期长江流域生态补偿应具有的新内涵，并凝练出需要重点关注的关键科学问题，以期为长江流域生态补偿提供科学参考。

1  长江流域生态补偿现状及问题分析

1.1  长江流域生态补偿现状

长江流域各省先后开展了不同类型的生态补偿试点工作。2012年，新安江流域成为全国第一个跨省流域横向生态补偿机制试点，形成的“新安江模式”得到广泛推广，出现了三江源、赤水河等典型生态补偿案例［5-6］。随着长江经济带各省份相继出台生态补偿相关政策法规文件（表1），长江流域生态补偿工作已进入实践阶段，将有力推动长江流域生态环境协商共治。

1.2  长江流域生态补偿存在的问题

总体上看，生态补偿的类型主要分为七类（表2）。长江流域生态补偿涉及的利益关系复杂，实施难度较大，尚缺乏具有整体性、专业性和协调性的流域生态补偿机制。随着长江流域生态补偿工作进入实践推进阶段，生态补偿机制建设存在的问题也愈发突出［7-8］，主要体现在以下几个方面。

（1） 流域生态补偿的整体性和系统性不够。由于流域内各地区流域生态环境问题不同、经济社会发展水平不同，对流域生态补偿的理解、认识和诉求也存在较大差异。例如，新安江（安徽-浙江）、赤水河（云南-贵州-四川）等大部分生态补偿实践的目标仍局限于水质保护的成效，仅少部分生态补偿案例如湘江（湖南）、滇池流域（云南）等同时将水质、水量作为考核奖罚的考量要素。此外，受地理位置限制，大多相邻地区之间建立生态补偿机制以协商方式建立，缺乏流域层面的统筹，造成流域内不同地区间签订的生态补偿协议在补偿内容、补偿标准核定、补偿考核评价等方面难以相协调，从而影响全流域横向生态补偿的科学性、系统性和协调性［9］。

（2） 流域生态补偿标准依据缺乏。由于跨界流域生态环境差异、生态保护补偿对象的多样性以及范围的不确定性等因素，流域生态补偿标准的确定尚未形成成熟统一的理论依据和技术体系［10］。在已有流域生态补偿案例中，补偿标准多是采用协商的方法进行确定，存在较大的主观性。尽管学者们从投入角度（包括直接成本和间接成本）和产出角度（如生态服务价值）已经探索出多种生态补偿标准核算方法，但采用不同核算方法得到的生态补偿标准结果往往差异很大，难以在实践中推广应用，在一定程度上阻碍了全流域横向生态补偿机制的构建。

（3） 流域生态补偿市场体系不健全。虽然部分地区在生态补偿实践中引入了社会资金（如贵州省茅台集团为赤水河流域水污染防治提供生态补偿资金），当前长江流域生态补偿模式和方式仍然以政府主导为主，并多采用财政转移支付方式，距离市场化、多元化的生态补偿机制仍有较大差距。现有模式更多是一种“输血式”投入，可以有效调节流域地区间的财政收入水平差距，具有一定的政治和经济合理性，但其高监督成本、低运行效率的缺点明显，并不能持续、稳定地带来资金保障，且难以有效打通生态产品价值提升的路径，无法激发企业和社会参与的积极性。以新安江流域生态补偿为例，截至2021年，新安江上游黄山市投入流域治理等生态保护工作中的费用已达190多亿元，而三轮生态补偿协议中央和皖浙两省所提供的生态补偿资金总和仅为48亿元，使得各受偿主体为争夺更多的转移支付资金而产生利益冲突，降低实施效果。

（4） 流域生态补偿的责权利不清晰。生态补偿主体的确定应当遵循责权利相统一的原则，重点考量生态利益相关者的界定。当前，中国流域生态补偿制度内容的规定并不具体，缺少涉及具体补偿主体权责利的分布、补偿要素、纠纷处理以及责任约束、规制约束等方面的科学性、合理性规范，导致流域内生态服务提供者和受益者的范围、责任、权利、义务等难以确定，流域生态保护修复的责权利难以真正落实。尽管流域内各地出台了相应的生态补偿办法/方案，但是这些规范性文件的法律效力较低，且容易与中央在立法权分配、立法行为与立法合法性等方面产生矛盾与冲突［11］。

2  新时期长江流域生态补偿新内涵与关键科学问题分析

2.1  新时期长江流域生态补偿的新内涵

国家高度重视生态补偿机制建设工作，党的十八大明确提出要“建立反映市场供求和资源稀缺程度、体现生态价值和代际补偿的资源有偿使用制度和生态补偿制度”；十八届三中全会要求“坚持谁受益、谁补偿原则，完善对重点生态功能区的生态补偿机制，推动地区间建立横向生态补偿机制”。近年来，国家层面出台了一系列生态补偿方面的制度政策文件，如：2015年中共中央、国务院《关于加快推进生态文明建设的意见》和《生态文明体制改革总体方案》；2016年国务院办公厅《关于健全生态保护补偿机制的意见》，国家财政部、环境保护部等四部委《关于加快建立流域上下游横向生态保护补偿机制的指导意见》；2018年国家财政部《关于建立健全长江经济带生态补偿与保护长效机制的指导意见》，国家发展改革委、财政部等九部委《建立市场化、多元化生态保护补偿机制行动计划》；2021年中共中央、国务院《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》，国家财政部、生态环境部等四部委《支持长江全流域建立横向生态保护补偿机制的实施方案》等；2024年国务院《生态保护补偿条例》。这些文件的出台实施，在顶层设计和统筹规划层面对长江流域生态补偿工作给予了充分的法规政策指引和支持。

当前，长江流域已从资源大开发阶段转入生态保护发展阶段，“生态优先、绿色发展”已经成为长江流域经济社会发展需要秉承的基本原则。根据新时代长江保护与发展的战略需求，长江流域生态补偿应包含更为丰富的内涵。

（1） 生态补偿应更好促进共抓大保护。在生态共同体理念下，将上中下游之间主体各方的利益、责任、义务统一起来，形成“一荣俱荣、一损俱损”共同体意识，协同长江流域治理与保护工作。从生态系统整体性和长江流域系统性着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，实现对“山水林田湖草生命共同体”的统一管理、统一修复，着重强化生态环境上的共生，建设长江经济带生态共同体。

（2） 生态补偿应更好推进长江经济带高质量发展。以流域生态补偿为纽带，统筹促进流域上下游环境保护和协同发展，根据各地区特点和实际诉求，坚持问题导向，把优化调整产业空间布局、构建上下游相协调的主辅产业体系、形成共抓大保护格局作为长远目标，实现经济发展与生态环境保护双赢，推进长江经济带高质量发展［12］。

（3） 生态补偿应更好巩固拓展脱贫攻坚成果和助力乡村振兴。长江上游是重要的生态资源产出和供给区域，是长江流域生态补偿的主要对象，也是流域乡村振兴的重要抓手。生态补偿应助力乡村振兴模式由“输血型”向“造血型”转变，考虑以补偿资金引领和撬动社会资本，寻求绿色经济新增长点，促进地区经济效益、社会效益和生态效益的统一，并成为受偿区乡村振兴战略的重要保障［13-14］。

（4） 生态补偿应更好提升生态产品价值。生态产品价值实现的核心是市场化机制，而市场化、多元化生态补偿机制可以推动建立更为清晰的生态产品价值评价机制，实现生态保护者和受益者良性互动，打造受益者付费、保护者得到合理补偿的市场环境，通过市场手段实现生态产品价值，为打通“绿水青山”到“金山银山”的转变提供重要制度基础［15］。

2.2  新时期长江流域生态补偿的目标定位

从长江流域生态补偿的已有实践和新时期内涵要求出发，长江流域生态补偿的总体目标应定位于助力实现“共抓大保护”，即通过实施流域生态补偿，协调好“发展”与“保护”之间的关系，以经济发展促进流域生态保护，以生态环境优势良性转化为经济优势，促进长江流域高质量发展，具体包括4个方面：① 推动上中下游协同保护，提升长江生态环境保护的协同性和整体性，这是实现“共抓”的内在要求；② 建立市场化、多元化的生态补偿机制，全面激发沿江省市生态环境保护内生积极性，这是实现“共抓”的源动力；③ 促进流域水资源合理开发利用、水环境改善和水生态保护与修复，这是实现“大保护”的具体体现；④ 促进流域生态产品价值实现，实现生态保护修复与经济协调发展的良性循环，这是实现“共抓大保护”的可持续保障。

2.3  新时期长江流域生态补偿面临的关键科学问题

如何做好对新时期长江大保护和长江经济带高质量发展等国家战略实施的科技支撑，是当前长江流域生态补偿的焦点。这就要求在流域生态共同体的理念下，从生态资源整体性和长江流域系统性着眼，统筹山水林田湖草等生态要素，系统构建公平合理、完善长效的长江流域生态补偿机制。当前，长江流域生态补偿的补偿范围、标准、方式以及运行机制等尚未规范，在协调流域上下游生态环境保护者和受益者的责任和权益上仍具有较大的局限性。在新时期的长江流域生态补偿机制建设中，需要重点解决以下几方面的关键科学问题。

（1） 流域经济社会发展与生态资产保护的多维互馈关系与良性协同机制。流域社会经济的发展可能导致生态资产的粗放或过度利用，进而损害流域生态环境，而生态环境损害反过来又会成为经济社会发展的制约因素；同时，在生态系统整体性和长江流域系统性的流域生态环境保护的整体要求下，流域内部各区域经济社会发展也存在着竞争与合作的关系。在共抓大保护的治理模式下，流域经济社会与生态环境构成了以人与自然和谐共生为目标的复杂适应系统。在此背景下，如何定量刻画流域经济社会发展与生态资产保护的复杂非线性网络关系，揭示其良性协同的调控原理，是长江流域生态补偿研究亟需解决的关键科学问题，也是开展流域生态补偿的基础性问题，可以为流域生态补偿的方向目标制定提供理论基础［16］。

（2） 流域生态资产定量核算方法与生态服务空间流转特征。流域山水林田湖草和人类经济社会耦合系统中，由于流域不同生态资源之间作用关系的复杂性、生态资产影响因素和演变规律的不确定性以及生态系统服务供需的时空不匹配性，直接导致生态资产实物量、价值量及其转换关系难以准确量化。如何在理解流域生态资源间相互作用机制和演变特征的基础上，定量核算流域生态资产;如何合理描述生态资产服务价值的外溢特征，如外溢范围、强度和空间流转路径等;如何降低气候条件和人类活动对生态资产核算的波动影响，形成稳定的生态资产核算结果：这些构成了长江流域生态补偿研究的另一关键科学问题，其目的在于明确流域生态资产的服务价值和流转路径，为确定生态补偿的范围和标准确定提供理论基础。

（3） 多元化流域生态补偿格局与长效运行机制。长江流域地域辽阔，生态资源分布不均衡，经济社会发展水平差异大，保护地区与开发受益地区的责权利不对等，利益不平衡。流域生态服务通过空间流转，可将流域不同区域的生态保护者与受益者联系起来，促进流域良好生态产品价值实现。如何协调流域中生态保护者与受益者的责权利关系，将流域经济社会发展和生态环境保护统一到长江大保护和长江经济带高质量发展的国家战略框架内;如何激发流域生态保护者的内在动力，充分发挥政府、市场和社会多渠道资金力量，促进流域经济社会的区域协同发展;如何从财税支持、组织实施、资金筹集、监测考核、保障措施等方面系统化设计流域生态补偿的运行机制，从而构建多元化流域生态补偿格局并实现长效运行：这些是建立长江流域生态补偿机制的又一关键科学问题，其目的在于融合多元化的生态补偿模式，更好地协调生态保护者与受益者的责权利关系，形成动态适应性的生态补偿长效机制。

（4） 区域试点示范引领与全流域统筹协调推进之间的关系。长江流域已经开展了大量的生态补偿试点案例，并取得了丰富的工作成效和经验。随着长江流域生态补偿从局部试点转为实践推进阶段，亟需科学谋划构建流域尺度的生态补偿机制框架。如何考虑试点经验在长江流域生态补偿中的适应性，处理好局部与全局、模仿与创新的关系［17］;如何确定流域上下游生态补偿共同保护方向和差异性需求，合理确定其在生态保护和补偿中的不同职责、不同作用和不同地位;如何形成一套建立流域生态补偿机制的普适性方法体系，合理规范流域生态补偿机制的基本特征、边界范围、补偿原则和方法手段等：这些是建立长江流域生态补偿机制的另一关键科学问题，其目的是在生态补偿试点的示范引领作用基础上更科学地构建流域尺度的生态补偿整体框架，为全流域统筹协调推进生态补偿提供支撑。

3  长江流域生态补偿机制建设对策建议

长江水资源、水生态、水环境、水灾害等新老水问题相互交织，使得长江流域生态环境保护极为复杂，长江经济带高质量发展面临巨大挑战，共抓大保护任重道远。针对长江流域生态补偿面临的问题，建议打造由管理、科技、法律、经济四轮驱动的长江保护与发展模式，尤其是要充分运用市场经济手段，进一步完善生态产品价值实现途径与生态补偿机制。

（1） 创新管理体制。贯彻落实习近平生态文明思想，加强长江保护与发展理论研究，构建生态补偿和生态产品价值实现的理论框架体系；建立长江流域生态补偿总体框架，可以尝试由国家明确江河源头区、重要水源地等重要区域的生态补偿适应性模式，为地方达成生态补偿协议提供依据；建立流域横向生态保护补偿合作平台，统筹协调地区间、上下游关系，形成生态环境联防联治、流域管理统筹协调的区域协调发展新机制，有效提升流域生态补偿的整体性和系统性［18］。

（2） 完善技术体系。结合区域特点和生态产品特性，分类研究确立不同类型和不同区域生态产品价值实现路径；系统开展流域横向生态补偿面临的关键科学问题基础研究，为流域横向生态补偿工作提供科学依据和支撑；研究制定流域生态补偿技术导则，规范长江流域横向生态保护补偿的内容、方式、标准、效果评价等技术要求，指导长江流域内各地制定流域横向生态保护补偿方案［19］。

（3） 强化立法保障。研究制定专门针对流域横向生态补偿的制度政策，明确生态补偿主客体的责、权、利，并尽可能清晰地界定流域生态保护补偿的基本要素，包括横向生态保护补偿的范围、方式、程序等；将流域生态补偿的原则具体落实到制度政策的框架中，包括健全生态资产产权制度，发挥市场在资源配置中的决定性作用；建立生态补偿政策评估机制，实现生态补偿动态评估；建立生态补偿监督考核机制，实现生态补偿效益考核等，保障长江流域横向生态补偿工作的持续性和有效性。

（4） 培育市场主体。积极倡导和建立“政府+金融+市场”多元化的生态补偿政策和生态产品交易体系，把生态补偿纳入市场调节范围，并大力培育市场主体，赋予保护区和受偿区内利益相关方合法的生态补偿市场主体地位，以此实现生态补偿市场主体的多元化，充分发挥市场配置生态资源的决定性作用；积极探索购买生态服务、市场投资以及水权交易、排污权交易等市场化补偿方式，以及产业转移、对口协作等多元化的补偿方式。

4  结 语

流域生态补偿对于长江流域生态环境保护和经济社会发展具有重要意义。根据新时期长江保护与发展的战略需求，长江流域生态补偿应包含更为丰富的内涵。长江流域各地虽已经开展大量的生态补偿实践工作，并积累了丰富的经验可供借鉴，但仍存在着较多的不足，难以满足新时期长江流域生态补偿工作的需求。当前，长江流域生态补偿工作进入了全面推进阶段，亟需针对长江流域生态补偿面临的关键科学问题开展重点研究，为探索制定长江流域生态补偿总体框架提供全方位的科技支撑和政策建议，以适应长江大保护和长江经济带高质量发展的时代需求。

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（编辑：黄文晋）

Ecological compensation mechanism and key scientific issues of Changjiang River Basin in new era

XU Jijun1，2，LIU Jianfeng1，2

（1.Institute of Integrated Utilization of Water Resources，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China;

2.Key Laboratory of Basin Water Resource and Eco-Environmental Science in Hubei Province，Changjiang River Scientific Research Institute，Wuhan 430010，China）

Abstract：

Ecological compensation is an important means to coordinate the contradiction between socio-economic development and eco-environmental protection in the Yangtze River Economic Belt.At present，ecological compensation in the Changjiang River Basin is faced with inadequate integrity and systematicness，lacking compensation standard basis，an unsound market system，and unclear responsibilities and rights.According to the strategic need for protection and development in the new era，ecological compensation in the Changjiang River Basin needs to have a richer connotation.It is urgent to explore the key scientific issues including the spatial-temporal relationship between socio-economic development and eco-environmental protection，quantitative accounting and spatial transformation of ecological service，diversified ecological compensation framework and long-term operation mechanism，and regional pilot demonstration and overall advance.Besides，it is needed to provide scientific support and policy recommendations for the overall framework of ecological compensation in the Changjiang River Basin by innovating institutional mechanisms，improving technological systems，strengthening legislative guarantees，and fostering market subjects.

Key words：

ecological compensation; compensation standard; market system; eco-environmental protection; Changjiang River Basin