印度国民大会党的领导体制及其改革

【关键词】印度政党  国大党  尼赫鲁—甘地家族  双头领导模式  家族政治

2024年4月5日，印度国大党正式发布第18届议会选举竞选纲领。在其封面上，国大党主席马利卡尔琼·卡尔格和尼赫鲁—甘地家族的第四代继承人拉胡尔·甘地并肩而立，象征着二人对国大党的共同领导。卡尔格是自1998年以来第一位来自尼赫鲁—甘地家族以外的国大党主席，卡尔格和拉胡尔同时领导国大党竞选的背后，折射的是国大党与尼赫鲁—甘地家族的复杂关系。在印度独立后的70多年时间里，国大党的领导体制始终和以尼赫鲁—甘地家族为核心的家族政治紧密联系在一起。2014年以来，国大党实力不断下降，选举连续失利，依附于尼赫鲁—甘地家族的领导体制限制了国大党革新的努力。

国大党领导体制中的家族政治

作为印度历史最悠久的政党，国大党具有广泛的包容性，其支持者来自印度社会不同阶层、种姓、宗教和种族。在尼赫鲁时代，国大党的民主决策和协商一致原则不仅使该党成功包容了不同政治势力，而且成为一党独大体制下民主的动力。[1]作为独立后的首任总理，尼赫鲁并没有指定其家族任何成员担任国大党领导人职务，但在他去世后，国大党出于统一党内不同派系的需要，任命尼赫鲁的女儿英迪拉·甘地为党主席。在英迪拉·甘地执政时期，国大党自尼赫鲁时代建立起来的以社会主义、世俗主义为核心的意识形态不断被侵蚀，不仅未能建立一套新的具有包容性的意识形态，而且协商一致的民主传统和组织力量均遭到削弱。在此背景下，国大党发展出一套高度依赖尼赫鲁—甘地家族的荣光和权威来容纳各种相互竞争的观点和势力的领导体制。在印度独立后的77年中，国大党的领导权有68年掌握在尼赫鲁—甘地家族手中。

2024年6月4日，印度新德里，国大党主席卡尔格与该党资深领袖索尼娅·甘地在新闻发布会现场交流。

2024年6月4日， 印度新德里，国大党领袖拉胡尔·甘地举行新闻发布会。

作为一种领导权代际转移的方式，国大党将领导权限制在尼赫鲁—甘地家族继承范围内，在某种程度上是该党为解决领导权之争而采取的先发制人做法，权力在尼赫鲁—甘地家族内部转移使得领导层的选择和被接受变得更加容易。[2]这种方式赋予了尼赫鲁—甘地家族在国大党内超越不同派系的最高权威，将内部冲突限制在最小范围，并通过家族成员之间的代际转移确保权威的连续性与稳定性。然而，这种依附于家族政治的领导体制，使得领导层更替问题成为国大党组织架构层面上始终难以摆脱的核心挑战。

首先，高度依赖尼赫鲁—甘地家族的权力转移方式，使得国大党领导权转移和领导层更替从未真正实现制度化。自英迪拉·甘地时代以来，该党领导层更替从未和尼赫鲁—甘地家族的政治继承关系区分开来。英迪拉·甘地本人及其次子桑贾伊·甘地意外去世后，拉吉夫·甘地于1984年成为国大党主席并于同年12月成功当选印度总理。自1998年加入国大党以来，拉吉夫·甘地的妻子索尼娅·甘地成为国大党历史上任职时间最长的主席；2004年拉吉夫·甘地的儿子拉胡尔·甘地宣布从政时，外界普遍感到意外，公众认为他妹妹普利扬卡·甘地似乎更有政治天赋。近年来，由于拉胡尔·甘地在担任国大党主席职务问题上的不确定性，国大党内部不时传出要让普利扬卡·甘地发挥更大作用的声音。国大党领导权的转移和领导层的更替，取决于尼赫鲁—甘地家族中由谁来继承家族政治遗产。换言之，国大党从未建立正式和稳定的制度，确保领导层如何以及何时进行变革。[3]

其次，国大党将领导权限制在尼赫鲁—甘地家族内部，弱化了国大党在领导层吸纳和录用更广泛政治精英的能力。开放性是政党扩大社会联系和保持内部活力的重要条件。一个开放的政党，能够最大限度地吸纳不同的利益群体并随着外部环境的变化与时俱进。在政党内部，政治精英根据其资历、能力、关系网络处在权力序列的不同等级上；政党领导层的开放保证了政党在其内部能够最大限度吸纳政治精英，任人唯贤，选拔最优秀的人才成为领导者。限制政治精英对最高领导权的公平竞争，削弱了政党的领导能力。

在国大党历史上曾多次发生党内政治精英挑战最高领导权的斗争，但由于国大党对尼赫鲁—甘地家族的依赖，这些挑战不仅没带来政治精英之间的公平竞争和国大党领导层的优化，反而导致国大党分裂。在英迪拉·甘地时期，莫拉吉·德赛始终是国大党内部的主要竞争对手，但随着他在国大党和政府内部的权力被不断削弱，德赛最终离开国大党，并在1977年出任人民党政府总理。在索尼娅·甘地担任国大党主席前后，沙拉德·帕瓦尔从国大党离开并创建民族主义国大党。2019年，拉胡尔·甘地因国大党连续两次大选失利引咎辞职。2020年，23名国大党元老就拉胡尔·甘地辞职后国大党主席空缺问题联名致信索尼娅·甘地，要求对党内领导层、组织结构问题进行改革，提出国大党需要一个有活力、有能力的全职领导人。[4]此举被外界视为国大党内的改革派对尼赫鲁—甘地家族领导地位的挑战。此后两年，这23人中多人退党，转而加入印度人民党等其他政党或成立新政党。

强大的政党之所以强大，就在于能够建立起一套科学的组织机制，尽可能多地团结不同群体、容纳不同意见，同时缓和党内矛盾，力争达成最广泛共识。领导层的更替和领导权的转移，是这套组织机制的重要组成部分。然而，国大党将领导权限制在尼赫鲁—甘地家族内部，不仅限制了党内精英的发展空间，随之而来的权力家族化给该党带来严重问题，无法定期选拔和更新领导人、弥合不同派系之间的矛盾、实现集中统一领导以及在民众中保持广泛吸引力。不仅如此，这种高度依赖尼赫鲁—甘地家族的体制形成后，国大党的领导权被该家族垄断，党内出现了个人庇护文化和庇护网络，并阻碍非尼赫鲁—甘地家族的党员成为党的领导人——这是政党陷入长期衰退的常见模式。

国大党的双头领导模式

在西方政党政治中，某一政党的中央领导层通常包含政府（议会和行政部门）中的政党成员和党的中央组织两部分。[5]议会制政府下的选举问责机制，意味着政党选举获胜上台后，作为政府首脑的总理/首相是政党事实上的最高领导人。在尼赫鲁、英迪拉·甘地和拉吉夫·甘地执政时期，他们不仅是国大党政府的总理，也是国大党的最高领导人，国大党中央的权力是统一的。然而，自索尼娅·甘地担任党主席以来，国大党家族政治下的领导体制以一种双头领导模式运作。如果说依附于家族政治的领导体制削弱了国大党的领导能力是国大党过去几十年来组织衰退的根源，那么这种双头领导模式则是自2014年以来国大党内部管理混乱、选举不断失利的直接原因。

双头领导模式意味着国大党中央存在两个权力中心，其最初表现为作为国大党领导人的索尼娅·甘地和作为国大党政府总理的曼莫汉·辛格之间的权力分割。在索尼娅·甘地担任国大党主席期间，她先后在2004年和2009年两次带领国大党赢得选举。反对党阵营和国大党内部一部分势力以她出生于意大利为由反对她出任总理一职，曼莫汉·辛格成为国大党领导的团结进步联盟政府的“意外总理”。[6]由于索尼娅·甘地是国大党最高领导人，辛格政府的部分决策权被国大党的中央组织分享，团结进步联盟政府的决策权很大程度上不是集中在总理办公室，而是由国大党主席掌握。总理办公室的权威被削弱，政府各部部长都有相当程度的自主权，这不仅造成政府决策权的分散和混乱，更为不同利益团体接近权力部门创造了机会，这成为辛格政府第二任期改革无力和大规模腐败的重要原因。

2014年，国大党选举失败下台后，其双头领导模式表现为尼赫鲁—甘地家族的多位成员不同程度活跃在政治中造成的权力分割。拉胡尔·甘地在2013年就任国大党副主席，[7]领导了次年国大党的大选竞选活动，并于2017年正式接任国大党主席一职，成为国大党名义上的最高领导人。作为尼赫鲁—甘地家族的长辈和国大党历史上任职时间最长的主席，索尼娅·甘地在党内仍然享有广泛的权威，这使得国大党的双头领导模式得以延续。

从内部权力分布来看，国大党内部存在两个权力中心。聚集在索尼娅·甘地周围的是国大党内资深的、政治经验更加丰富的老一代领导人。他们大多是在拉吉夫·甘地时期成长起来的，从政经验丰富，在党内有强大的网络基础和政治资源。但是，他们在观念上相对保守，对快速变化的社会尤其是年轻选民的诉求反应迟缓，反对在党内进行大胆改革。围绕在拉胡尔·甘地身边的则是年轻一代领导人，和年轻选民联系更加密切，要求打破党内论资排辈的传统，任人唯贤。因此，在党内候选人提名、首席部长人选、党的最高决策机构——工作委员会的构成等方面，索尼娅·甘地和拉胡尔·甘地各拥有一部分决策权。

从国大党权力的实际运行来看，此前作为国大党主席的拉胡尔·甘地缺少足够权威。拉胡尔·甘地就任国大党主席后，试图改革并加强国大党的组织建设，改组了此前由索尼娅·甘地任命的国大党工作委员会，组建了一个新老领导人混合的团队。但由于决策权的分散，这一做法虽然短期内平息了党内不同派系之间的斗争，但也为此后邦一级的政治危机埋下伏笔。[8]此外，拉胡尔·甘地主张赋予党内年轻领导人更大权力，引入新面孔，改革党内问责体制，推动在党内通过民主选举的方式产生候选人，取代此前由党内元老指定其亲信为候选人的做法。但这些改革措施没有得到落实。2018年，国大党在中央邦和拉贾斯坦邦的邦议会选举中获胜，但带领这两个邦获得选举胜利的拉胡尔·甘地团队的核心成员乔蒂拉迪蒂亚·辛迪亚和萨钦·派洛特并没有如拉胡尔·甘地所愿成为首席部长，反而在这两个邦政府内受到排挤，与担任两个邦首席部长的卡玛尔·纳特和阿肖克·盖洛特发生激烈冲突，严重损害了国大党在这两个邦的选举力量。在2019年印度议会大选中，国大党在中央邦和拉贾斯坦邦惨败，仅在中央邦获得一个人民院（议会下院）席位，直接导致国大党在议会大选中失利，拉胡尔·甘地宣布承担败选责任并引咎辞职。此后，国大党主席由索尼娅·甘地代理，直至2022年10月选举产生新的主席卡尔格。

2024年4月23日，印度班加罗尔，印度国大党举行竞选集会。

在双头领导模式下，国大党内部干部管理和问责机制混乱、派系斗争严重，导致该党在选举中经常失利。拉胡尔·甘地辞职时曾希望党内其他高层领导人也能承担责任并一同下台，但并没有得到回应，他们反而抨击拉胡尔·甘地缺乏从政经验导致选举失败。国大党的内部混乱还导致许多高级成员对该党失去希望并退党。2020年，乔蒂拉迪蒂亚·辛迪亚宣布脱离国大党，并带领中央邦议会25名国大党议员加入印度人民党，导致国大党中央邦政府倒台。在2023年的中央邦议会选举中，国大党也未能夺回执政权。辛迪亚后来成为莫迪政府的民航部长。辛迪亚家族在中央邦有庞大的社会根基，和国大党有很深的渊源。辛迪亚加入印度人民党并被重用对国大党是个巨大的打击，同时还带来一连串的延展效应。除了辛迪亚外，2019—2023年，国大党先后有9位曾担任国大党联邦政府部长或者邦政府首席部长的高级领导人退党。如曾在辛格政府中任联邦部部长的吉廷·普拉萨达、阿什瓦尼·库玛尔、林德·迪欧拉，担任内政部国务部长的辛格（RPN Singh），先后担任过两届辛格政府科技部、法律部、人力资源部部长的卡皮尔·西巴尔，旁遮普邦前首席部长阿马林达尔·辛格，旁遮普邦国大党前主席苏尼尔·贾克哈尔，克什米尔和查漠邦前首席部长纳比·阿扎德，前马哈拉施特邦首席部长阿肖克·查万。[9]在邦一级，退出国大党的地方领导人更是难以统计。印度民间机构“民主改革协会”的研究报告显示，2014—2021年，国大党共有339名各级领导人退党。[10]人才大量流失使得国大党地方组织遭到严重破坏，这是国大党选举失败的重要原因。

国大党改革领导体制的努力及困境

在过去130多年的历史中，国大党领导人只有五次是通过公开选举产生，都发生在党内围绕领导人人选出现严重分歧的时期，而其他时期，该党领导人都是通过协商一致的原则推举。2022年10月，在国大党主席空缺近3年后，国大党宣布通过选举的方式产生党主席。然而，选举的过程清晰地向外界展示了家族政治对国大党领导体制的影响及国大党领导层的混乱。国大党最初提名了拉贾斯坦邦首席部长阿肖克·盖洛特为候选人，但令国大党高层震怒和外界惊讶的是，盖洛特公然宣布退出竞选。其根本原因在于，根据国大党规定，盖洛特一旦出任国大党主席职务，就必须辞去拉贾斯坦邦首席部长一职。这意味着盖洛特在该邦的党内竞争对手将接替他出任首席部长，有损他在该邦的政治地位和关系网络。显然，盖洛特意识到即使是担任国大党主席职务也将受制于尼赫鲁—甘地家族，实际权力远不如拉贾斯坦邦首席部长。最终，由党内保守派提名的卡尔格当选国大党主席，此前他曾在曼莫汉·辛格政府中先后担任劳动和就业部长以及铁道部长，同时担任印度人民院国大党领袖。

卡尔格当选后，开始在组织层面对国大党领导体制进行改革，其主要措施集中在两个方面：一方面，改组党的最高决策机构工作委员会，吸纳年轻领导人，包括那些曾在2022年写公开信要求国大党改革领导层、挑战尼赫鲁—甘地家族权威的领导人。这意味着国大党努力使最高决策层更具有代表性和包容性。另一方面，扩大党内民主。在中央层面，工作委员会展开关于当前政策的公开辩论，并允许领导人发表不同看法，在重要的政策立场、人事安排上尽可能通过协商一致达成共识。在地方层面，恢复和加强该党在各邦的组织和领导结构，在候选人的确定和竞选策略上通过中央和地方合作，赋予地方领导人更多权力。具体候选人的提名主要由国大党的邦级领导人负责，而中央选举委员会的工作重点则是确保出现有争议的候选人时尽可能达成共识。

然而，卡尔格的改革虽在一定程度上平息了国大党领导层内部的混乱和斗争，在形式上有了最高权威，但在选举中并无太大成效。在2023年底的邦议会选举中，国大党仅在南方的卡纳塔克邦和特伦甘纳邦获胜，在北部的中央邦、拉贾斯坦邦、恰蒂斯加尔邦均失去了政权。在2024年大选中，仍有大批国大党领导人退党加入印度人民党。

现年83岁的卡尔格是尼赫鲁—甘地家族的忠实支持者。他的当选，确保了尼赫鲁—甘地家族在国大党领导体制中的核心地位。他本人也明确表示，将继续寻求尼赫鲁—甘地家族的“指导”和“建议”。[11]作为尼赫鲁—甘地家族的代理人，卡尔格未来可能会继续在党的组织建设、决策民主化、意识形态等方面进行改革，但不可能对国大党组织结构进行彻底改革。国大党领导体制中的家族政治还将延续下去，尼赫鲁—甘地家族仍将是未来国大党的领导核心。这使得国大党在领导权问题上仍然面临不确定性。

2021年10月2日，印度拉贾斯坦邦，时任拉贾斯坦邦首席部长盖洛特出席印度国父圣雄甘地152周年诞辰纪念活动。

首先，国大党领导层面临尼赫鲁—甘地家族的领导权和国大党正式机构的领导权之间的分离与潜在冲突。当前，索尼娅·甘地仍是国大党的领袖，而拉胡尔·甘地尽管已不再担任国大党主席职务，但他仍被看作国大党的领导人，并且党内呼吁普里扬卡·甘地承担更多责任的呼声从未间断。国大党的主要权力中心已经完全脱离了党内任何正式领导职位，党主席承担党的具体工作，但其决策权在很大程度上仍然需要得到尼赫鲁—甘地家族的认可。这种权力和责任的不对称，是党的问责制脆弱所在。

其次，尼赫鲁—甘地家族三位成员仍然活跃在政治中却并不担任党的最高领导职务的事实，可能导致国大党内存在多个权力中心，削弱党的统一领导。三人可能会集体决策，但每个人都有自己的想法和运作方式，在党内发出复杂信号。索尼娅·甘地主要依赖国大党高层领导的建议；拉胡尔·甘地在国大党基层有一套反馈机制，从党的基层组织、中层领导甚至外部专家获得信息，但这些信息未必能产生即时的选举效应；普里扬卡·甘地目前仍在幕后扮演拉胡尔顾问的角色，尤其是拉胡尔和索尼娅出现冲突时充当二人之间的协调者。他们都活跃在政治中，并继续以集体和个人的方式控制国大党，他们各自拥有不同的追随者，成为党内争吵和混乱的潜在根源。

最后，尼赫鲁—甘地家族通过非正式渠道领导国大党，在事实上削弱了国大党正式机构及其领导职务的权威。如果新的国大党主席不能真正承担起复兴国大党的使命，那么国大党仍将面临进一步衰落的局面；如果成功扭转国大党衰退的局面，他将建立自己的权威，但会冲击尼赫鲁—甘地家族的领导地位，这也会成为未来国大党内部冲突的潜在风险。

结语

2024年6月4日，印度第18届人民院大选落下帷幕，国大党获得99个席位。与2019年大选相比，国大党的得票率只增加了两个百分点，但其所获议席数量的大幅增加，将有助于提升党的士气，扭转党内人才不断流失的局面，恢复党的干部和基层组织对党的领导层的信心。国大党能否实现和印度人民党轮流执政的复兴目标，领导体制的变革仍是关键。从短期来看，这取决于现任国大党主席能否在尼赫鲁—甘地家族的核心领导下加强党的组织建设；从长期来看，则取决于国大党的领导权能否跳出家族政治的窠臼。

国大党对尼赫鲁—甘地家族的依赖是庇护型政治关系中政党组织建设脆弱的结果。[12]国大党和尼赫鲁—甘地家族的关系绝非印度政治中的特殊现象。事实上，印度的许多政党都深陷家族政治的泥沼，党的领导层构成、内部精英遴选、权力继承问题严重依赖某个政治家族。由于寡头统治的盛行、党内民主的缺失和晋升渠道的限制，印度的许多政党更像是封闭的家族企业，而不是充满活力、内部竞争、聚集各种不同观点、录用贤能的政治组织。[13]国大党依赖尼赫鲁—甘地家族的领导体制面临诸多现实困境，也反过来限制了国大党组织建设的能力。

[1] 参见斯坦利·A·科查内克著，上海市徐汇区教师红专学院译：《印度国大党：一党民主制的动力》，上海：上海人民出版社，1977年版。

[2] Pradeep Chhibber， “Dynastic Parties： Organization， Finance and Impact，” Party Politics， Vol.19， 2013， pp. 277-295.

[3] Susanne Hoeber Rudolph， Lloyd I. Rudolph， “Congress Learns to Lose： From A One-party Dominant to A Multiparty System in India，” in Joseph Wong and Edward Friedman eds.， Political Transitions in Dominant Party Systems： Learning to Lose， London： Routledge， 2008， p.35.

[4] “Full text of the Letter Written by Dissenting Congress Leaders Demanding Sweeping Changes within the Congress party，” August 28， 2020， https：//www.opindia.com/2020/08/the-full-text-of-congress-letter-written-by-dissenting-leaders-demanding-structural-overhaul-party-leadership/.

[5] Richard S. Katz， Peter Mair， “The Evolution of Party Organizations in Europe： The Three Faces of Party Organization，” The American Review of Politics， Vol.14， 1993， pp.593-617.

[6] Sanjaya Baru， The Accidental Prime Minister： The Making and Unmaking of Manmohan Singh， New Delhi： Penguin， 2014.

[7] 国大党设有副主席和工作主席职务，通常情况下这两个职务是闲置状态，在特殊情况下才会有任职者。1983年英迪拉·甘地担任总理时，国大党任命了一名工作主席；1985-1991年拉吉夫·甘地同时担任国大党主席和国大党政府总理时，他任命了一名副主席。1997年6月至1998年4月国大党也曾任命了一名副主席。拉胡尔·甘地是国大党历史上任职时间最长的副主席（2013-2017年）。

[8] Raj Chengappa， Kaushik Deka， “Newsmaker of the Year： Evolution of Rahul Gandhi， from Political Novice to Primary Challenger，” India Today， January 7， 2019， pp.9-19.

[9] “Kamal Naths Exit Buzz： 10 Big Leaders Who Quit Congress Since 2019，” The Hindustan Times， February 17， 2024.

[10] “Congress Lost Highest Number of Leaders to Other Parties Since 2014， BJP Big Gainer： Report，” September 9， 2021， https：//economictimes.indiatimes.com/news/politics-and-nation/congress-lost-highest-number-of-leaders-to-other-parties-since-2014-bjp-big-gainer-report/articleshow/86069630.cms？from=mdr.

[11] Manoj C G， “Without the Gandhis， Cant （Operate）， Must Take Guidance： Mallikarjun Kharge，” October 14， 2022， https：//indianexpress.com/article/india/congress-president-election-without-the-gandhis-cant-operate-must-take-guidance-kharge-8207450/.

[12] 陈金英：《现代民主政治中的家族政治———一种尝试性分析框架》，载《政治学研究》2017年第1期，第80-89页。

[13] Pratap Bhanu Mehta， “Reform Political Parties First，” 2001， https：//www.india-seminar.com/2001/497/497%20pratap%20bhanu%20mehta.htm.