广泛、真实、管用：在治理绩效中读懂全过程人民民主

毛光霞

摘要：在全过程人民民主已经成为价值共识的当下，进一步读懂全过程人民民主需要从治理绩效着手，肯定治理绩效的支撑作用，确认治理提升全过程人民民主的逻辑链条，展示全过程人民民主的广泛、真实、管用。治理提升全过程人民民主旨在挖掘全过程人民民主发展的实践基础，基于规则的治理实践建立全过程人民民主的秩序基础，提升公民民主精神以建立全过程人民民主的价值基础，多元主体的协同衔接国家与社会以建立全过程人民民主的社会基础，确认政策绩效合法性以建立全过程人民民主的资源基础。在治理提升全过程人民民主的进程中，一定程度上存在着治理梗阻与民主停滞的矛盾、绩效困局与民主赤字的矛盾、治理技术与民主价值的矛盾等问题。在全面建设社会主义现代化国家的历程中，需要进一步完善治理提升全过程人民民主的逻辑链条，从结构优化、功能调适、利益兼容三个维度提升治理绩效，确认全过程人民民主的广泛、真实、管用，更好地实践全过程人民民主。

关键词：治理绩效；全过程人民民主；结构优化；功能调适；利益兼容

中图分类号：D621        文献标识码：A       文章编号：1003-8477（2024）03-0060-08

“如何使民主运转起来”以促进民主的扎根和维系民主的价值是民主讨论的焦点。随着代议民主、自由民主、多元民主、共识民主、协商民主、参与式民主、协和民主、政策民主、治理民主等词汇的增加，一方面意味着民主发展形式的多态势、结构的多重性和内涵的多样化，另一方面也意味着不断增加而又凸显创新的修饰性词语只能说明对民主的价值性是存有共识的，但在达致民主的程序、制度、手段、进路等方面存在着争议和分歧。党的二十大报告指出，“全过程人民民主是社会主义民主政治的本质属性，是最广泛、最真实、最管用的民主”。作为中国特色社会主义民主政治重要理论创新与实践积累成果的全过程人民民主为民主政治的发展提供了新的思路和遵循，民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督构成了人民民主的全链条、全方位、全覆盖，使全过程人民民主的运转更加依赖于民主选举、民主协商、民主决策、民主管理、民主监督实践的操作与治理的绩效。值得注意的是，民主的发展离不开治理，民主只有落实到具体的治理场域之中，才能真正发挥其效能。[1]（p15）因而，重视治理绩效以提升全过程人民民主，筑牢全过程人民民主的实践基础，是使全过程人民民主运转起来的重要依据，是读懂广泛、真实、管用的全过程人民民主的根本前提。

一、问题的提出

讨论治理与全过程人民民主的关系要回到治理与民主的元问题上来。既有文献关于治理与民主的关系主要从四个方面进行了讨论：一是治理吸纳民主，治理与民主在内涵、目标、主体、程序、机制、价值等各个方面存在着互补关系，从而使得治理能够吸纳民主。虽然治理与民主存在一定程度的冲突，但是治理体系与机制的有效运行、善治目标的持久实现需要治理融合民主，同时，民主政治的落实，甚至是民主政治自身弊端的克服也需要治理体系与机制来克服。[2]（p45）二是治理替代民主，以治理的绩效替代民主的合法性。作为根本政治制度的人大制度的代表功能是人大合法性的首要来源，但治理责任的加入影响了人大制度功能的均衡发挥，某种程度上使得治理功能优先于代表功能，甚至出现了以治理绩效应对代表赤字的现象。[3]（p59）三是治理民主（governable democracy）成为民主的一种形式，治理成为定义民主的约束性和修饰性词语。作为自由民主的对立面，治理民主是将国家嵌入作为政体理论的民主，超越了自由民主，[4]（p9）预示着一种新的复合型民主范式的可能性，使得治理民主成为包容性极强的开放性话语体系，[5]（p19）超越了将民主限定于政治与行政论域的民主理念。四是民主治理（democratic governance）意味着民主的治理，在治理中贯彻民主的精神与要素，强调并促进公共治理过程中各治理主体之间的平等对话与协商。[6]（p17）民主治理成为可能是因为民主与治理两大潮流共享了相同或相近的价值，形成了复合性结构，建立了以“民主统领治理”为特征的治理理论。[7]（p136）

以上四个方面的基本逻辑前提是承认治理绩效。治理吸纳民主意味着只有存在治理绩效才会吸纳民主，缘起于治理与民主同样追求绩效，民主如果没有绩效就会失去对民主追求的动力。治理替代民主认为治理绩效就是一切，意味着只有存在治理绩效才会有可能挑战民主的价值观，或者解决民主的危机，民主有可能沦为修饰品和装饰品。治理民主作为民主的一种类型，根源于民主可能难以保证绩效，为了更好地完善民主，追求善治，有必要强化民主的治理效能，将民主限定为追求治理绩效的工具性价值。民主治理意味着民主从一种价值追求异化为获取治理绩效的工具，治理是中心任务，民主是手段和机制。从上述分析可以看出，治理吸纳民主是对民主发展危机与治理受到重视的事实性描述，结合了对于治理的相对乐观与民主的相对悲观，而治理替代民主则是进一步深化了这一结合。因此，无论是治理吸纳民主还是治理替代民主都存在着价值观先行的倾向。相较于此，治理民主与民主治理则摒弃了价值观先行，从相对客观的角度描述了治理与民主的关系，但却存在着绩效困局与民主异化的可能陷阱。（见表1）

值得注意的是，否定治理吸纳民主、治理替代民主、治理民主和民主治理，并不意味着否定治理绩效。全过程人民民主强调的是民主理念与民主实践的均衡性、民主实践领域的广泛性、民主过程的持续性和完整性以及民主结果的正义性，发展全过程人民民主是对国家治理能力的全面提升。[8]（p10）在这个意义上可以认为，全过程人民民主的发展仍然需要治理绩效作为实践基础，试图克服西式民主治理的虚假性和低效性，唯实求效。[9]（p56）因而，需要进一步挖掘全过程人民民主发展的治理绩效，明确治理提升全过程人民民主的逻辑链条，在治理绩效中读懂全过程人民民主。

二、治理绩效提升全过程人民民主的实践基础

读懂全过程人民民主，展现全过程人民民主的广泛、真实、管用，治理绩效依然是不可或缺的，特别是全过程人民民主不再局限于西式选举这一个环节，而是伴随于人民的整个政治生活、经济活动以及社会治理之中。它有别于“一次性消费”的选举民主，有别于仅仅有实质主义而无法落地的民主理想，[10]（p43）因此更加需要将治理绩效贯穿到全过程人民民主的各个环节。以坚实的治理绩效提升全过程人民民主需要重视治理的实践基础，凸显治理为全过程人民民主奠定的秩序基础、价值基础、社会基础和资源基础。全过程人民民主蕴含深厚的民主治理理念、科学的治理逻辑和有效的治理机制，为我国国家治理现代化提供了价值遵循、制度依据、实践途径和文化支撑，使民主从价值理念成为扎根中国大地的制度形态、治理实践和治理方式，形成了具有中国特色的民主治理方式。[11]（p72）

（一）基于规则的治理实践建立全过程人民民主的秩序基础

治理是在一定的社会环境中开展的，一定的社会环境包含了不同的利益主体、不同的情境事务、不同的技术路径、不同的目标任务。不同利益主体之间关系的处理、利益的平衡与纠纷的协调需要依据一定的规则，不同情境事务之间处理次序的先后、处理重点的不同需要依据一定的规则，不同的技术路径之间的博弈与确认需要依据一定的规则，不同的目标任务完成度的设置、完成时间的确立需要依据一定的规则，因而，不同的利益主体、不同的情境事务、不同的技术路径、不同的目标任务规定了治理的公共性特征，旨在确立框架、规范行为、整合利益、协调关系。从这个意义上可以认为，治理提供了民主政治的训练场，基于规则的治理会形成一种治理的记忆，明确治理主体的行为边界，协调治理主体的冲突纠纷，确认治理主体的利益成果，因而，治理所求的终归是创造条件以保证社会秩序和集体行动。[12]（p32）对秩序和规则的追求正是民主的题中之义，全过程人民民主只有建立在秩序与规则的基础上才能够稳固与长久，因而，之所以认为治理是民主政治的训练场，是因为治理是建立在一定的规则基础上，追求社会秩序与集体行动的政治过程。不过，局限于已有治理规则的民主政治并不完善，利益主体的变迁、情境事务的演化、技术路径的演进、目标任务的变化对治理提出了新的要求，也因此更加呼唤新的规则。从这个意义上说，治理不仅是基于规则的治理从而确认规则的有效性和约束力，而且治理也在创造规则，不断试验规则的效力与延展性，为民主政治的发展提供持久的秩序基础。

（二）提升公民民主精神以建立全过程人民民主的价值基础

治理提升全过程人民民主强调在治理中提升民主的参与意识，提升民众的政治认同感，这就要求治理形成一种“参与型社会”，成为一种公共生活方式。在治理中提升民主精神是对治理塑造的治理形态、搭建的治理架构和形成的治理品格的一种确认，治理行为者互动基础上产生的共识就可以被认为是民主的精神。共识的确立意味着社会冲突被约束在一定的范围内，提供了解决各种社会矛盾和社会冲突的方式方法，在不同的层次、不同的形态、不同的方面达成共识。在行为者互动的基础上产生的治理共识会强化民主政治的合法性根基，确立民主政治的价值基础。治理提升公民的民主精神具备三个方面的逻辑特性：一是，治理提升全过程人民民主的责任逻辑。治理意味着责任，责任意味着治理要有回应。社会主义国家的全过程人民民主的逻辑，是一种建立在人民主权原则基础之上的民主政治形态，突出了人民的主体地位。因而，在人民主权原则已得到普遍认同的情况下，通过良好而可行的治理体系安排来切实保障人民当家作主，真正构成了民主政治建设的头等要务。[13]（p17）二是，治理提升全过程人民民主的妥协精神。治理始终是对利益关系的调适与平衡，良善的治理是对妥协精神确认的结果。不过，治理提升全过程人民民主的价值基础并不是一蹴而就的，未必是一帆风顺的，更不可能是一锤定音的，而应该是渐进的、试错式的、包容性的。三是，治理提升全过程人民民主的因变观念。治理惯性一旦形成，便倾向于长期存在，然而，治理惯性存在多样化的形态，有着价值观的差异，因而，善治而非恶治才是治理提升全过程人民民主的前提。治理提升全过程人民民主的前提条件发生变化时，若治理不能跟随政治社会的变化而改变，就会出现治理与外部条件的脱节、越轨，这就是治理失效。

（三）多元主体的协同衔接国家与社会以建立全过程人民民主的社会基础

多元性的民主政治意味着包容、协商和合作，共同目标的支撑为多元主体的协同提供了方向，基于共同目标的支撑使得多元主体相得益彰、各得其所，从而为民主政治的推进提供了国家与社会合作的社会基础。治理是一种政治与行政的结合，政治与行政的逻辑将政党渗透到社会、政府与社会组织嵌入到个体，使得民主在政治领域和公共管理之间能够彼此流动，[14]（p26）不再局限于政治领域，而是扩展到社会生活的方方面面。民主政治领域的扩展以促进民主核心价值的方式将互动治理舞台制度化，而不损害其组织能力，尤其是新制度主义理论所确定的制度化的软形式为网络和伙伴关系制度化提供了重要的理论基础，[15]（p72-73）通过混合各种软性的制度化形式，有可能在互动治理场域中加强民主包容、审议和问责，而不损害其组织起来应对这种情况的能力。互动带来资源交换，创建一个有利的政治和法律环境的国家，创造就业机会和收入的私人部门，促进社会和政治互动的社会组织，治理的本质就是提升这三类角色的互动，有效的治理是提升社会组织、私营部门和国家互动的过程。[16]（p30-31）多个主体的协同、多个层次的协同、多个方面的协同等互动式治理舞台有可能促进更强大和更加互动式的民主的发展。[17]（p597）其中，多元主体的协同是多个层次协同与多个方面协同的关键，缺乏主体之间的协同就难以形成多个层次与多个方面的协同。不过，各个主体之间并非平等或对等的，政府（政党）在治理中居于主要地位，非政府组织、私人机构等相对而言处于辅助地位，而能否形成一种良好的合作关系依赖于各个主体之间的妥协。发展互动式民主模式应包括考虑任命谁作为元治理者，负责确保互动式治理舞台的民主包容、审议和问责。由此，方能形成可持续的治理。

（四）确认政策绩效合法性以建立全过程人民民主的资源基础

“假如民主不能起作用，人们则可能宁愿选择不经他们同意的统治，他们可能选择不再忍受去作出政治抉择的痛苦。因此，存在一个悖论：民主需要同意。同意需要合法性。合法性需要有效率的运作。”[18]（p92）拉里·戴蒙德的论断是直截了当的，有效率的运作才会带来合法性，合法性带来同意的一致性，同意的一致性带来民主，那么，可以认为，只有有效率的治理才能带来民主，而绩效支持才是民主扎根的坚实基础，是民主政治发展的资源基础。“如果民主政体从来没有出台政策以生产政府应当负担的公共物品，如教育、健康和交通，以及为公民提供安全网免受市场波动的损害，并采取措施缓解全社会的不平等，民主将无法持续下去。”[19]（p13）治理推进带来政策绩效合法性从而为民主政治提供发展的资源基础是从三个方面予以明确的：一是，治理的绩效为全过程人民民主提供绩效合法性，从而提供政治认同。相较于民主选举等产生的合法性资源，治理的绩效合法性是一种阶段性的、不稳固的合法性资源，因而更重视绩效合法性的持久性与延续性。因此，治理不再是单纯的再造组织合法性资源的重要工具，而是一种内嵌于全过程人民民主的合法性资源。在治理能够持久和延续地提供绩效合法性资源的前提下，能够为全过程人民民主凝聚共识、建构认同。二是，治理的绩效带来社会民生的实现与改善，从而为全过程人民民主提供民众认同。多数学者将治理绩效的产生归因于治理民主，“社会民生的实现，重要途径之一在于治理民主的实现，而治理民主的运行，又恰恰是社会民生触发、促成和推进的，并且最终落实为社会民生的实现”。[20]（p91）治理领域的民主化会提升治理主体的参与感，拓宽治理客体的范畴，在更有效地提升治理绩效的同时实现民众的合法性认同。三是，治理的绩效累积，以累积的治理绩效推动全过程人民民主的扎根与发展。治理绩效的提升并不仅仅是治理的绩效本身，还包括治理带来的规则变迁、主体协同、民主精神，使得治理的形式越来越丰富多样，治理的内容越来越被扩展延伸，治理的技术越来越臻于成熟，从而实现了治理在多个领域的延展，拓宽了治理的宽度、广度与深度，拓展了民主的渠道，深化了民主的内涵，提升了民主的品质。因此，治理绩效累积为民主政治提供资源基础是双向的，既高度依赖于治理对民主政治的推动作用，又高度依赖于民主政治嵌入治理的体制与结构。

三、治理绩效提升全过程人民民主的可能困境

治理绩效提升全过程人民民主的逻辑链条是既定的，但并非畅通无阻的。在治理绩效提升全过程人民民主的进程中，仍然存在着需要辩证处理的治理梗阻与民主停滞的矛盾、绩效困局与民主赤字的矛盾、治理技术与民主价值的矛盾等问题。对这些问题的辩证处理正是从治理绩效维度读懂全过程人民民主的重要路径。

（一）治理梗阻与民主停滞的矛盾

治理梗阻是治理内外动力协调不畅带来的治理失调现象。如果治理的有效运转单纯依靠外界的力量去鞭策和敦促，那么，治理本身是存在缺陷的，也难以持续，且随时可能因失去外界动力而陷入治理不足。治理提升全过程人民民主是就治理主体基于一定的公共规则的互动而增强治理绩效而言的，因而治理提升全过程人民民主存在三个前提假设，即治理的主体有共同的目标导向、基于一定的公共规则、存在一定的治理绩效。这三个前提性假设并不局限于外力驱动治理提升，而是在挖掘治理内部的主体力量协同、公共规则界定、共同目标导向的基础上提升治理绩效，从而生成民主和发展民主，因而也从根本上否定了单纯追求治理本身（表象/手段）而忽略民主提升（实质/目标）的假设。在这个意义上，治理梗阻与民主停滞之间存在一定的表里矛盾或曰手段与目标的矛盾，在一定程度上延滞了民主政治。如果说治理不单纯依靠外界动力，而更多依赖于治理内部的主体力量协同、公共规则界定、共同目标导向，那么，要避免治理梗阻的出现，就更加有必要关注利益主体之间的治理连贯性和效率性。尼拉·甘德霍克曾就治理主体可能出现的问题提出警告：治理以合作取代了多个部分之间的冲突，这真的能促进效率么？由于权力从由国家主导转变为由众多通过不同的方式追求各自目标的机构分散掌握，这会不会使治理不连贯？[21]（p2957）治理涉及的利益主体多且复杂，协同不畅的原因是多样化的，对规则的不认同、对目标的不认可、对某些强势主体的不满、参与动力的复杂性等都会影响主体之间的协同，致使利益表达渠道不畅通，无法整合利益主体的利益，治理不畅、囿于治理本身、在治理层面徘徊等就治理而治理则导致了治理梗阻。缓解民主停滞，须在协调发展中拓宽发展空间，在加强薄弱领域中增强发展后劲。

（二）绩效困局与民主赤字的矛盾

治理困局表现在多个方面，条块分割、技术屏障、“九龙治水”、放控两难等都会造成治理主体困局、治理过程困局、治理技术困局等，最终导致治理绩效困局。民主赤字的产生意味着民主政治的发展并不尽如人意，民主实然与民主应然之间存在落差，使得民主政治发展的向心力、凝聚力、行动力等不足，而究其原因，治理绩效困局使得民众对民主的实际运行信心不足，更加凸显了民主赤字。首先，全过程人民民主依赖于治理绩效的持续输出，治理绩效的不可持续会带来治理危机，酿成民主赤字，集中表现为民主政治的发展需要与治理绩效难以持续输出的矛盾，从而引发全过程人民民主的发展危机，动摇民主政治的绩效基础。其次，治理绩效应该是全面的，而不能仅仅指的是经济的增长，还应该体现为对制度、规则、文化等（准）公共产品的要求，治理主体在治理过程中的有效协同等方面。再次，绩效困局不仅仅是绩效不能持续的问题，更重要的是绩效分配不能满足利益主体的需要，分配领域的障碍造成了绩效困局，致使利益的拓展难以维系。这三个层次上的绩效困局会带来民主赤字，导致全过程人民民主难以有效成长。

（三）治理技术与民主价值的矛盾

虽然治理在民主政治的框架内可以被认为是具有合法性资源导向的重要政治资源，但治理的技术性要素仍不可忽略，治理技术导向与民主价值导向之间存在着一定的矛盾，因而，有必要防止治理技术可能对民主价值带来的伤害。全过程人民民主价值与全过程人民民主实践是辩证统一关系，全过程人民民主价值对全过程人民民主实践具有导向功能，全过程人民民主实践不断验证全过程人民民主价值的正确性。[22]（p49）如果治理单纯地被认为是一种程序性或技术性工具，那么，治理无法激发民主的潜能，不需要民主的治理就会被单纯地技术化，引发治理专业主义对民主普遍主义的伤害。随着社会进步和政治发展的需要，元治理、网络治理、整体性治理、电子治理、参与式治理、合作治理等治理形态不断完善着治理格局，治理技术在不断改进，治理绩效的提升促使民众的获得感、幸福感、满足感不断提升，使得治理者更有能力、资源和意愿去回应社会关切，选择以绩效缓解社会压力。进一步说，将治理作为技术并借以累积绩效从而实现治理本质上的“原地踏步”会阻碍民主政治的生成和发展，是着眼于技术路径而忽略价值精神提升的表现。因而，我们要讨论的是一种基于民主精神的治理，不能将治理单纯地看成讲究程序、讲究技术的方法与工具，要认识到治理各个主体的互动带来的资源交换、信任合作等建构起来的互惠互利的网络本身就是民主政治的题中之义。

四、治理绩效提升全过程人民民主的优化逻辑

党的二十大报告强调，人民民主是社会主义的生命，是全面建设社会主义现代化国家的应有之义。我们可从“根本性问题”与“根本性议程”概念[23]（p8）出发来理解这一论断，社会主义中国的根本目标之一是实现中国特色的全过程人民民主，这就需要致力于推进作为根本性议程的治理。可从结构优化、功能调适、利益兼容三个维度来激发治理的民主论点，注重程序严整、内容全面、上下联动、主体耦合，[24]（p46）进一步明晰治理提升全过程人民民主的逻辑，最大程度提升治理能力实效性，[25]（p44）深化对治理提升全过程人民民主路径的认识。

（一）结构优化

首先，治理体系的结构优化要允许不同主体对于不同议题有不同的参与深度广度，不能因各种原因将任何主体排斥在外，注重参与主体的包容性与差异性，同时，参与主体都应尽其所能、尽其可能，积极参与治理。调动积极性是最大的民主。[26]（p242）其次，要明确治理主体中的主导者，实现引领式治理。治理主体的多元化是治理的重要优势，但容易产生推诿扯皮、协调不畅、磨洋工等情况，使得难以彰显不同主体事实上的治理性，难以真正发挥治理主体的应有作用，也就难以达成共识。因而，在任何治理体系中，都存在着治理主体中的主导者角色，政府（政党）因其掌握更多的资源更容易成为主导者。政府（政党）主导者角色的确立有其历史理论与实践逻辑，并且在现代社会中已经成为最重要的治理主体，没有政府的治理只是一种美好的想象，并不符合治理的现实场景，也不符合治理的实际需要。然而，主导者角色的确立并不否认其他治理主体的作用，例如，关于社会自治性的事务，社会组织、民众团体更应该发挥各自的优势，提供更为翔实的资料数据，确保决策的科学性、有效性、准确性。再次，注重治理体系中的协调有序，实现结构维度与过程维度的有序。民主政治的重要特征是有序，秩序意味着存在达成共识的条件和可能。治理主体的多元化意味着代表性的程度高，但如果治理体系是失序的，则意味着治理主体共识性程度低。因此，着力解决治理体系从杂而有序到和谐有序，就是建立治理主体共识的过程，能够实现治理体系结构维度与过程维度的转变，为民主政治的实现建立共识，提供秩序。和谐有序意味着治理主体在治理结构中有位，治理过程能够保证治理主体有为，治理秩序的外部性特征并没有阻碍治理秩序本身的发展。在这个意义上说，治理结构的有位、治理过程的有为、治理秩序的良好意味着治理主体代表性与共识性的衔接有度和对称有序。

（二）功能调适

首先，要以治理效能作为治理功能调适的主要导向，只有明确了治理功能调适的方向才能激发治理主体的参与感。只有有效的治理效能，才能串联起治理与全过程人民民主。随着国家战略布局的调整和社会主要矛盾的变迁，治理绩效的内涵和外延也在不断发生变化，逐步矫正简单以经济增速为核心目标的政绩偏向，更多地关注当政者在社会公平正义、民主法治、民生改善、文化发展和生态文明等方面的建树，更加注重人民群众的幸福感与获得感是否得到满足。[27]（p33）显然，治理效能的内涵与外延的拓展要求治理内容更为多元、治理内涵更为深入、治理靶向更为精准，自然也就更加需要更为有效的治理代表。其次，要优化功能布局，在治理效能之外，要关注治理主体的利益聚合、利益表达、整合资源、动员民众、完善服务、协商沟通等多方面的功能。治理效能是任何治理主体参与治理的最大考量，从系统性和体系化的角度出发，促进各个要素之间的优化布局，重点突出治理主体的核心功能，统筹相关功能。再次，将治理中的民主作为实质性民主的核心，[28]（p76）实现全过程人民民主的再生产和治理的全过程。“治理中的民主”是对治理功能调适的重要界定，不仅强调了治理过程的民主化，而且提出了要在治理中实现全过程人民民主，对治理主体的治理能力、治理状态、治理绩效提出了要求。实现全过程人民民主不能将治理局限于某一领域、某一范畴或某一层面，而应该将治理拓展到选举、决策、协商、管理与监督等各个环节，着眼于多环节、多层次、多领域、多维度保证人民当家作主，[29]（p66）通过对话协商、共同生产等多种渠道将治理主体由消极的接受者转变为积极的参与者，甚至是某些公共服务的提供者，去影响、塑造和实施公共服务与公共政策，[30]（p17）在改变治理主体参与形态的同时拓展治理主体的治理能力，提升治理绩效。

（三）利益兼容

首先，拓展更多利益资源，形成治理共识，体现治理绩效，促进利益再生产。在治理过程中注重治理主体的代表性，在保障治理主体权益性的同时为全过程人民民主形成共识提供社会基础，在对公共事务的参与中推动治理结果的实现。在治理过程中，各主体之间关系的系统性、协调性和总体性是至关重要的，主体的多元互动形成了“国家治理合唱团”。[30]（p14）治理过程共识的形成意味着利益再生产的可能性，能够达致良好的治理结果，提供更多高质量的治理成效。治理主体利益拓展旨在形成治理共识，体现治理绩效，促进利益再生产，治理主体利益最大公约数约束了治理主体的治理行为，让治理成为所有参与者的事情。也就是说，利益兼容的前提是治理主体的多方参与、多重协商、多层沟通，治理主体的参与是利益兼容的燃料，利益兼容的关键是找到治理主体利益的最大公约数，建立治理的资源基础和民主的社会基础。其次，以制度寻找和约束治理主体利益的最大公约数。寻找治理主体利益的最大公约数是维系治理与民主关系的重要手段，能够确保治理主体不偏离整体利益，防止出现以私利挤压公利的情况，平衡长远利益与眼前利益、个体利益与集体利益，达致各方都能接受的结果。治理主体利益的最大公约数应该符合现实与历史，能够稳定治理主体并兼顾治理发展，体现出利益的包容性与宽容度，可以通过博弈、协商、调解等多种方式维系，制度应该是寻找和固定治理主体利益最大公约数的重要手段之一。通过制度体系间的联动配合和程序机制的精密安排，对执行主体的私利行为予以制度性约束，压缩侵蚀人民权益的制度性空间。[31]（p101）再次，要坚持帕累托最优原则。在利益既定的前提下，实现治理主体利益的最大化与分配的合理化才能为治理提升民主的实现提供内在动力，通过帕累托改进实现以最小成本和代价获取最大收益的帕累托效应。帕累托改进是在既定利益的前提下进行的利益再分配，确保利益主体的代表性与权益性能够形成对称和一致，实现绩效分配的帕累托最优。

五、结语

在人类政治发展史上，可能没有任何一个政治观念或者政治实践受到的重视程度比民主更甚。自有民主政治以来，如何界定民主、如何测量民主、如何达致民主、如何维系民主等便成为政治学持续关注的话题，也是政治实践所要着力解决的问题。因而，任何一种与民主政治相关联的观念或者实践都会一并受到关注，治理与全过程人民民主的关系即是如此。对于全过程人民民主而言，广泛、真实、管用的体现有赖于治理绩效。作为一种发展型民主，全过程人民民主本身具有建设发展的全过程性，[32]（p19）因而，必须把全过程人民民主视为一种“进行式”要求和“操作性”命题，[33]（p8）循序渐进地在治理绩效的提升中实现和发展全过程人民民主。在此背景下，需要妥善处理好治理的情境、要素与结构，以及明确民主的价值、本位与取向，使治理提升全过程人民民主的桥梁逻辑自洽、运行有序，并拥有一定的弹性空间，因此，治理提升全过程人民民主是一个值得关注的理论命题，同时，也需要关注实践中的走向，特别是能不能开天辟地、创设一个基于社会主义基本方向和基本原则的民主政治及其国家治理体系，实现国家治理体系和治理能力的现代化。[34]（p28）

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