唤醒农村“沉睡”土地资产的古蔺实践

许然

“以前县上没有探索农村集体经营性建设用地入市改革时，这块地闲置也就闲置了，现在不仅入市交易成功，等这个月组织召开村民代表大会后，还可以把村民的分红发下去！”近日，提到本组的农村集体经营性建设用地入市一事，四川省泸州市古蔺县城北街社区第17组村组干部刘金琴难掩内心激动。

刘金琴口中的这块地位于城北街社区第17组，占地面积10.22亩，曾经是一机砖厂的存量建设用地。几年前，该砖厂整合关闭，这块建设用地一直闲置下来。随着国家深化农村集体经营性建设用地入市试点工作的开展，上述地块成功入市，成为四川省新一轮试点县（市、区）中的首宗公开拍卖成交案例。

就在今年4月，自然资源部公布了一批“农地入市”典型示范案例，全国有35个试点地区入选，其中泸州市古蔺县被评为入市程序规范畅通类典型示范案例。

合力攻坚，率先敲响“第一槌”

直到现在，刘金琴仍清晰地记得去年7月18日的场景。那天城北街社区17组的这宗农村集体经营性建设用地在古蔺县公共资源交易中心公开拍卖。作为这宗地的法人代表，她全程参加了这场拍卖会。

“现场来了3家公司，最后古蔺县山态农业发展有限公司以28.67万元/亩的价格竞得该宗集体经营性建设用地使用权，成交总价是293万余元。”刘金琴告诉记者。尽管整个拍卖过程耗时不到两小时，但这背后的工作却持续了大半年。

原“集建地入市”改革办成员、古蔺县自然资源和规划局工作人员杨宣国向记者回忆，自去年3月，古蔺县入选2023年四川省19个深化农村集体经营性建设用地入市试点县以来，当地便全力推进这项试点工作。

为稳妥有序推进农村集体经营性建设用地入市试点，古蔺县专门成立了由县委书记、县长任双组长，相关县领导为副组长的入市试点工作领导小组，并抽调7名人员全脱产组建“集建地入市”改革办公室，县级相关部门还有18名业务骨干半脱产全程参与到入市配套政策制定及相关工作协调中。

“刚开始，比较难的是编制入市推进方案，因为很多配套制度都没有先例可循，大家一时间摸不着头脑。”杨宣国说，为此，当地借鉴了一些先进地区的成功做法。为开拓改革思路，古蔺还组建起由自然资源部经济研究院、浙江大学规划院等单位专家共同组成的“改革智囊”团队。

一个多月后，古蔺县入市推进方案应运而生，并上报自然资源厅。随之而来的是多次调整和修改。

“当时我们在成都待了一周，自然资源厅相关领导指导我们修改方案。方案前前后后修改了19稿，最终制定出‘集建地入市的具体推进方案，包括工作目标、主要任务、计划安排和保障措施等。”杨宣国仍印象深刻。

形成推进方案后，系列配套制度也陆续出台。古蔺县自然资源和规划局相关负责人介绍，当地构建了入市政策总体制度，以及23个配套制度，明确对入市流程、交易规则、增值收益分配管理、历史遗留问题处理等操作层面的细节问题。此外，还统一制作了入市申请表、入市方案等10个示范文本。

“目的就是要规范入市主体、明确入市流程、健全交易规则、完善收益分配体系、建立服务监管制度。”上述相关负责人说。

摸清家底，优化配套保障

在建章立制的同时，古蔺县内的 23 个乡镇（街道）相关负责人也没有闲着，而是陆续组织各村村干部开展村规划编制、资源底数摸排、指导入市方案编制等工作。

在实际操作中，符合入市条件的土地相关政策要求较高。杨宣国介绍，为稳妥推进改革，当地按照“不能通过农用地转为新增建设用地入市”“不能把宅基地纳入入市范围”的要求，将符合入市政策的存量集体建设用地分为两部分——增减挂钩备案建新区地块和“二调”“三调”均为建设用地地块。

与大多数山区相似，在古蔺县，尽管通过排查统计符合入市政策的地块有1099个、2358.04亩，但绝大部分分布零散、面积碎小、位置偏远，不具备区位优势，难以满足产业用地市场需求，就地入市比较困难。

金兰街道城北街社区17组集体经济组织成员民主讨论入市方案。

“因此，在综合考虑地块利用现状、面积、区位、基础设施完善程度等因素后，全县筛选出具有入市潜力地块942.86亩。”杨宣国说。

筛选出入市潜力地块后，要实现土地入市，还需要进一步优化配套保障，比如完成规划与确权登记。

从自然资源部的要求来看，完成规划是农村集体经营性建设用地入市的前置条件。据介绍，古蔺县应编村级片区规划60余个，结合入市需求优先顺序，已编制完成7个。此外，还要推动完成集体土地确权登记颁证和集体经济组织赋码登记。前者已在去年6月底全面完成，后者已有四分之一的组级农村集体经济组织完成赋码登记。

此外，就是基准地价的制定了。“这得在参考国有土地地价的基础上，制定与国有土地用途分类相统一、地价水平相衔接的农村集体建设用地基准地价体系。”杨宣国说，整体来说，会比国有土地的价格低一些。

综合上述因素，结合买家的意愿，最终全县首宗入市地块被确定为金兰街道城北街社区17组的星火废弃机砖厂的存量建设用地，用地面积10.22亩，基准地价为20万元/亩。

为高效推动首宗地块的入市交易，当地实行业务并联办理。“当时要求的是快处快办。尽管按照国有土地标准，挂牌公示时间应为20天，但是政策上对农村集体建设用地没有明确规定，于是我们将公示时间缩短为10天。”古蔺县住建局相关负责人说，当时省上还未出台相关政策，县级层面只能先行先试。

“起拍价是20万元/亩，当时我们预期能拍到30多万元/亩，不过最终买家出价在28.67万元/亩。”刘金琴笑言，当时大家都比较乐观，毕竟此前去看过这块地的意向买家不少。

在刘金琴的印象中，前前后后有10多家公司来地块现场看过，他们看得很仔细，一会儿在测量，一会儿又在比划，有的讨论要做成商业综合体，有的打算做成农产品加工中心，最后一些意向买家因为入村的道路不便而放弃竞拍。

收益共享，发展思维仍需拓宽

尽管最后的成交价不如预期高，但17组村民依旧很满意。对此，城北街社区党委副书记魏薇也很欣慰，社区曾两次组织召开村民代表大会，花费了大量的时间和精力。

“按照相关规定，村集体要卖地，民主决策环节不能少。”魏薇说，社区在去年5月第一次组织召开了17组全体村民会议，就入市前的土地资产处置事宜征求大家的意见。

“大伙儿的入市意愿很强。”魏薇说，于是一个月后，社区又组织召开第二次村民代表大会，现场推选了21名村民代表，选举出监事会和理事会。魏薇记得，当时会议召开了两三个小时，从下午6点一直讨论到夜幕降临，大家热情高涨，你一言我一语，最终一致表决通过了该宗土地的入市方案和理事会提出的收益分配方案草案。

收益分配由集体经济组织进行民主决策决定，原则上村集体经济组织占20%，社集体经济组织占20%，集体经济组织成员占60%。“具体的比例并没有明确的规定，这个由村组自行探索，民主决策。”魏薇提及，今年3月四川出台的《四川省农村集体经营性建设用地入市交易办法》中指出，收益分配应兼顾集体和成员利益，留足集体后，在农民个人之间公平分配。最终，该宗地在扣除入市土地成本和增值收益调节金后，村集体获得了155万余元的入市收益。刘金琴说，第三次村民代表大会召开后，就可以把这个钱按比例下发。

“算下来，7口之家的村民，一家人可以分红两三万元。”在龙山镇顺和村第4组，村民袁战笑着说。在该村组，去年11月底有3宗农村集体经营性建设用地挂牌出售。

测绘人员（右一）在龙山镇顺和村4组的农村集体经营性建设用地现场进行测绘。

在龙山镇，当地对全镇存量集体建设用地进行清查，发现符合入市政策的地块有70个，共204.22亩。“于是在去年下半年提前锁定了意向买家，陆续推出3宗土地进行交易。”龙山镇党委副书记蔡曰成说。

“你看，右边这块地将近19亩，最迟今年9月份就要动工，是未来的龙山镇新卫生院。左边这块13亩的地将建成康养中心，再左边这块4.52亩的地将建成龙山大酒店。”顺和村党总支书记王杰指着这些完成入市交易的地块告诉记者。

“前两宗是公益性用地，后面一宗是商用，3宗地的成交总额在482万元，扣除各项费用，村集体的纯收入达215万元。”王杰说，如今青苗补偿等费用已发放给相关村民。

记者注意到，目前这3宗地的地面已经平整出来，即将进行打围。“这地再往下就是镇上的易地扶贫搬迁点，老年人比较多，未来这里新建成的医养中心将打通养老服务的‘最后一公里，提升乡村医养服务工作水平。”蔡曰成说。

“除了即将建成的医养中心，我们今年还将推出五到六宗农村集体经营性建设用地入市，支持发展古蔺特色酒产业、休闲综合体、工业加工区，以及一些公益性项目等，促进农村一、二、三产业融合发展项目落地。”古蔺县自然资源和规划局不动产中心主任陈强中说。

陈强中认为，从乡村规划来看，目前乡村能人仍较少，这也导致村集体经济组织的发展思维受限，比如村里有土地资源，但找不到匹配乡村发展的项目。在推动集体土地入市中，一些村组干部更多停留在执行层面，村民的主体意识仍有待激活。