新加坡如何有效反贪治腐？

罗文彦

新加坡自1965年独立以来，从弹丸小国发展成为世界上最富裕的国家之一。《联合早报》近期刊登的经济数据显示，2023年新加坡的名义GDP已增至2004年的3.5倍；人均GDP达到当年的2.4倍，从4.67万新元增至11.38万新元；相对于主要贸易伙伴国家的货币，新元在20年间增值了40%。这不但在东南亚一骑绝尘，放在全世界也是名列前茅。更难能可贵的是与此经济成就相匹配的廉政程度。尽管近年来新加坡也不断曝出腐败丑闻，但不可否认新加坡的廉洁指数依然高企，并对新加坡的经济发展有极大的稳定和推动作用。

这一成就的取得并非轻而易举。在李光耀领导的人民行动党1959年登台执政之前，新加坡和其他多数东南亚国家一样贪污盛行，严重影响了该国的经济和社会发展。举起“扫除贪污”旗号的人民行动党由此赢取了民心，大选获胜。而且该党在之后的执政中相继采取一系列措施反贪治腐，延续并巩固了其优秀的廉政面貌。

全而严的反贪法律体系

健全的法律法规制度是惩治腐败的可靠依据。新加坡的廉政机制建设绝不仅限于面向公务员的一系列政策和纪律规范，能取得举世瞩目的廉政成绩还在于其独有的相关法律规章。

新加坡在早期很长一段时间里贪污盛行、腐败成风，20世纪60年代开始，针对公务员的腐败情形，新加坡宪法做出明确规定，如禁止公务员从事商业活动，成立公务员委员会以防止公职人员行贿受贿等。在宪法的基础上，多部行政性法律法规相继出台，对公职人员做了严格详尽的要求。除此之外，在《刑法》中也对贿赂犯罪和经济犯罪有明确的规定和定义。

1960年制定的《防止贪污法》则是专门的反腐败法律，为反腐败提供法律依据。值得一提的是，新加坡针对的贪污行为既指公职人员利用公共权力非法谋取私利，其行为主体是公职人员；也指利用职权非法取得利益，其行为涵盖了公共部门和私人部门的工作人员。因此对贪污的治理既包括拥有职权者的受贿，也包括没有职权者的行贿；既包括对公共部门贪污现象的治理，也包括对私人部门乃至整个社会生活贪污现象的治理。

贪污调查局是新加坡独立行使肃贪职能的专门机构，以高效率、独立性为特点。

“有法律而不严肃，不如没有法律。”这是李光耀的一句名言。新加坡执法严格，不许打半点折扣，在法律面前一律平等，不搞例外。曾有一段时间，西方媒体对新加坡的法律大做文章，渲染新加坡法律残酷无情，新加坡时任律政部长兼外交部长贾古玛予以驳斥说：“新加坡的法律制度是为保护绝大多数人的基本权利和根本利益而建立的，法律确实应该有震慑犯罪的作用。”

面对反贪治腐广大的外延，对贪污的从严惩治是非常重要且必要的。首先表现在一旦贪腐必遭揭发、处罚。遏制贪腐既有赖于惩治贪腐措施的严厉，更有赖于腐败分子被揭发、受惩罚的概率提高。1960年颁布的《防止贪污法》规定，贿赂不仅包括看得见的“有价值的物品”，也包括看不见的有价值的职务等。这就扩大了“贿赂”的定义，标志着各类腐败都要受到惩罚。在严格度方面，根据相关法律，不管行贿性报酬给予或未曾给予，接受或未曾接受，只要“同意给予”或“同意接受”，均被视为犯罪，这就使得各种腐败行为都会受到惩处。

而最具新加坡治贪特色的是“有罪推定”。众所周知，无罪推定所强调的是被告人所指控的罪行，必须有充分、确凿、有效的证据。如果审判中不能证明其有罪，就应该推定其无罪。世界上大多数国家都将其作为一条重要的法制原则归入宪法中，同样无罪推定也是强调法制的新加坡的重要原则。但是在处理贪腐犯的问题上，新加坡却有一条可以称为“有罪推定”的原则，即任何人所拥有的财产或其在某财产里占有的利益，与该人已知的收入来源不相符合，又不能向法院做出合理的解释时，即被视为贪污所得。

当然“有罪推定”只有在上述法律条文所规定的情况下才适用。它并不意味着在打击贪腐的过程中“宁可错杀一万，绝不漏网一个”，而是在更多情况下遵循“疑点的利益归被告”的“无罪推定”原则。因此新加坡所建立的制度不是假设没人会贪污，而是确保一旦有人贪污受贿，必会被揭发并面对处罚。

其次，从严惩治还表现在对很小的贪腐处以相对很重的惩罚。新加坡对于贪腐惩罚的严厉，并不表现在重罪重罚，而是表现在轻罪重罚，如行贿10元就要坐牢，就可能失去数十万元的退休金等等。这样就避免了“小洞不补，大洞吃苦”的恶果。

贪污调查局带来的高效廉洁

新加坡贪污调查局以高效运行闻名，被视作新加坡反腐成功的一个重要因素，其前身是英国殖民政府刑事侦查局设立的反贪组。然而，反贪只是刑事侦查局主要职务中的一项，在人力和物力缺乏下不能有效执行反贪任务，尤其对警察部队内“监守自盗”的贪污行为束手无策。

1951年10月，新加坡发生一起鸦片劫持事件，一些警察参与其中，反贪组行动不力，造成了恶劣的社会影响。为全面调查此事，新加坡政府组建了一个特别调查局。鸦片劫持事件后，新加坡政府决定保留这个调查组，取代此前的反贪组，并有权调查所有的贪污腐败案件。经过反复权衡，该调查组成为“局”，被命名为“贪污调查局”。

人民行动党执政后，新的反贪法律《防止贪污法》出台，对贪污调查局的职权给予了明确规定。按照规定，新加坡贪污调查局直接隶属于内阁总理，是全国防止贪污贿赂的最高机关。局长和副局长由总理任命，并可根据具体情况任命若干局长助理和特别侦查员。局长只对总理负责，不受其他任何人士的指挥和管辖。1991年新加坡通过了“民选总统法令”，据此法令，即使总理不同意贪污调查局局长对有关部长展开调查，总统还是可以授权贪污调查局局长对有关部长进行调查。由此更加凸显了贪污调查局高度的独立性和自主性。

在此背景下贪污调查局的工作方式是举报立案、风闻出击。在20世纪50年代的殖民统治时期，新加坡民众普遍存在着“生不入衙门”的观念和拒绝在调查方面同当局合作的态度，并担心受到报复而拒绝出庭作证。为破除这些障碍，贪污调查局采取一系列措施支持公众揭发和举报任何贪污行为，包括告密者受到法律保护、身份受到严格保密，甚至不能在法庭审讯中泄露等。为了方便公众揭发和举报，告密者可直接到贪污调查局报案，也可以拨打官方电话或上官网举报。而当坊间盛传或谣传某种贪污行动时，不管有没有人报案，贪污调查局情报署人员都会闻风而动，出击跟进。

具体行事中贪污调查局的工作作风具有无私、迅速的特点。其中铁面无私主要体现在“清理门户”和敢抓“大鱼”上。贪污调查局官员将惩治本部门出现的腐败分子称之为“清理门户”，对“大鱼小鱼”照打不误，采取的是无畏无私的铁腕手段。

1975年，贪污调查局处理了一桩重案，牵涉到时任国家环境部部长黄循文，他被指控收受贿赂超过80万新元。最终，黄循文被判入狱18个月。黄循文一案轰动一时，反映了人民行动党和新加坡政府对于扫除贪污腐败的坚定决心，也让公众感受到了贪污调查局的无畏无私。此后，贪污调查局又调查处理了一些重案，令不少高官因贪污腐败受到法律制裁，这些“成绩”为贪污调查局赢得了极好的口碑。

在雷厉风行方面，贪污调查局依调查难度把案件分成三级，要求那些报案时证据确凿的案件以最短时间完成调查。在接到公众检举的贪污投诉后，须在一星期内对书面投诉者给予答复，对亲自上门者则须当场回复。一旦决定调查，贪污调查局须在委定查案官员后48小时内展开调查行动。除非案情复杂，需要更长时间调查，否则所有的贪污投诉必须在3个月内完成调查。这种极高的行动效率对案件的侦破起到了至关重要的作用。

以薪养廉的真相

李光耀领导新加坡政府以来，一直倡导国民特别是官员要具有君子之风。要求官员必须是君子，但并不要求他们去做圣人，因为君子可以爱财，但必须取之有道。由此落实到制度安排和政策制定上就不能设想公务员是圣人，要求他们拿很低的薪酬。或许公务员拿很低的薪酬，或者领导人拿和普通民众完全一样的薪酬，可以体现公务员和领导人大公无私的公仆精神，但在新加坡这样精英主义的社会中，结果往往是要么优秀的人才因薪酬太低而离开公务员队伍，要么公务员因薪酬太低而捞取违法财物，从而走向贪腐。

新加坡所谓“高薪”，主要针对超级公务员和担任政治职务的国家领导人、政府各部门领导人。据《海峡时报》报道，新加坡部长级官员的薪酬以该国收入最高的1000人的薪资中位数为基准，再打上6折以显示“为民服务”的属性，一位初级部长（MR4）的月薪为5.5万新元，年薪包含13薪和奖金。李显龙任总理时薪资按初级部长的两倍计算，2012年经过一轮薪资下调后为220万新元，曾被称为“全球最高薪领导人”。普通级别的公务员则不会获得超过私人部门相同水平的工作人员的薪酬，因为政府部门的工作更像是铁饭碗，比私人部门的工作更有保障。而且公职人员的薪酬会随着私人部门薪酬的增长而增长，以跟随市场水平。因此，公务员不是无条件地拿高薪，他们必须努力工作，与国人同甘苦、共命运，随着年景的好坏调整薪酬。而普通公务员要想取得领导层的高薪，更需要努力奋斗，积极发展。因此该政策并不是让公职人员养尊处优，而是具有正面的激励和促进效能。

不过，新加坡社会也间或有官员薪酬过高的意见甚至是尖锐批评，但官方从来不接受“高薪养廉”的说法，他们认为是“高薪引才”或“高薪抢贤”。

李显龙曾被称为“全球最高薪领导人”，但新加坡官方从来不接受“高薪养廉”的说法，他们认为是“高薪引才”或“高薪抢贤”。

实践证明，“高薪”给予公职人员符合市场水平的足够薪酬，有利于新加坡公共部门和内阁争取和保留好人才，并保证政府保持高程度的廉洁诚实和高水准的能力。但另一个事实是，高薪并非养廉的充分条件，因为人的欲望没有止境，必须辅之以配套的其他制度才能保证政府的廉能。于是新加坡政府制定了严明的公务员纪律来规范其行为，其中有关防治贪腐的纪律就包括了金钱借贷、投资与拥有不动产、收礼与招待等八条内容，每一条都有详细的说明和要求，一旦违反都会受到纪律处分，若有腐败现象更是会被革职惩处且永不叙用。因此在“高薪”激励和相关纪律规范下，廉洁奉公就自然内化为公职人员的行为方式，极大改善和促进了新加坡的廉政面貌和廉政建设。

以法保廉，使人不敢贪；以规固廉，使人不能贪；以薪养廉，使人不必贪。新加坡这些法规举措不但对反贪治腐卓有成效又为国家发展带来了切实的好处。2024年5月黄循财宣誓就职新加坡第四任总理，李显龙在最后一次演讲中强调说：“新加坡建设的三个重点是社会凝聚力、长期规划，以及政治稳定和信任。”由此可见对新加坡反贪治腐带来积极效应的相关政策法规在后李显龙时代还会继续沿用下去，新加坡骄人的廉政面貌在短时期内也不会有太大的改变。