财政涉农资金统筹整合如何提升村居环境治理质量？

李莹 郑方辉 谢能重

摘 要：财政涉农资金统筹整合是贯彻落实全面乡村振兴、农村人居环境整治等战略的重要资源保障，评估其对村居环境治理质量的影响有助于科学、有效配置财政资源。本研究基于2013-2022年全国省级宏观面板数据，运用双向固定效应模型，探讨财政涉农资金统筹整合能否及如何提升村居环境治理质量。研究发现，前者对后者的促进作用明显，统筹整合政策有效；二者关系存在区域与政府廉洁度异质性；机制分析表明，规划建设管理在二者关系中发挥中介效应。文章量化估计了财政涉农资金统筹整合在村居环境治理领域的政策效应，为提高村居环境治理有效性、理顺财政事权和支出责任、释放政策效能提供依据。

关键词：财政涉农资金统筹整合；村居环境治理质量；中介效应；异质性

一、引言

财政涉农资金统筹整合缘起于财税体制改革和政府投资体制改革，涉及部门权责分工与协同、职能衔接及政府治理能力，对贯彻落实农业供给侧结构性改革、脱贫攻坚、全面乡村振兴等一系列重大战略部署具有重要支撑和保障作用。统计数据显示，2007年以来财政对涉农投入规模持续扩大，资金规模从2007年的3404.7亿元增至2022年的22490亿元，年均增速达14.9%；2018-2023年间全国财政一般公共预算累计安排农林水支出约13.57亿元，2021-2023年，中央财政衔接推进乡村振兴补助资金4696亿元。近年来的发展态势表明，公共财政对“三农”发展保持增量投入态势，但增速放缓，各级财政平衡特征日渐显著，财政收支矛盾不断加剧，资金缺口趋大。与此同时，2017-2022年的年度中央预算执行和其他财政收支审计工作报告披露了涉农资金统筹整合试点推进不畅、部分转移支付安排交叉重叠等问题。事实上，我国实行按行业管理的制度设计与运行机制，在某种程度上产生了公共产品“多头供给”与“供给缺位”并存的局面（王奎泉，2009）。对于基层治理的决策者而言，其理性选择倾向于争取尽可能多的财政资金支持，这必然导致财政涉农资金的分散（范存会，2008），影响了资金的投入效率和效益，而分散的投入与管理也制约了其规模效应的发挥。因此，如何评估和释放涉农资金统筹整合政策效能，发挥财政资金“集中力量办大事”作用，是学术研究、社会实践和政府决策等领域共同关注的重要话题。

在全面乡村振兴进程中，从扭转农村“脏乱差”局面到追求“乡村美”，推进村居环境建设事关高质量发展、高品质生活和高效能治理。党的“二十大”报告要求“全面提升环境基础设施建设水平，推进城乡人居环境整治”。从概念上分析，涉农资金是用于乡村经济社会发展的一种特殊财政手段，覆盖农业产业发展、农村人居环境整治、农业救灾应急和农业农村基础设施建设等诸多领域。“资金统筹整合”是指立足现实需要和发展规划，以资金效益最大化为目标，在预算编制环节设置大专项，对行业内资金进行整合，在预算执行环节发挥规划引领作用，对性质相同、用途相近的涉农资金统筹使用。2017年，《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》指出，在现行涉农资金管理体系下，以涉农专项转移支付和涉农基建投资两大类确定大专项主体，并对行业内交叉重复的中央涉农资金予以清理整合。2021年，《关于继续支持脱贫县统筹整合使用财政涉农资金工作的通知》明确整合资金范围包括中央财政衔接推进乡村振兴补助资金、水利发展资金、农村环境整治资金等16大项，涉及发改、财政、生态环境等11个主管部门，审批权限进一步下放到县级政府，激励地方主动作为。农村生活垃圾和污水治理等事项隶属“农村环境整治”类资金，被纳入统筹整合范畴。

诚如奥斯本和盖布勒（2006）所言，“在政府治理方面，最重要的杠杆——最强有力地推动运作的制度乃是预算，效果管理和全面质量管理都是促进组织根据得到的绩效信息而采取行动的有效手段”。涉农资金统筹整合作为“集中财力办大事”的创新应用，其所涉及的部门协同可能导致“握指难以成拳”的绩效内耗现象，但作为一种组织间权力、资源或行动能力的共享机制，其公共资源属性可能有助于村居环境治理质量提升。一方面，条块体制是我国权力运作的基本体制，纵向层级化与横向部门化可能引发职能部门陷入“双重领导”的困境（周振超等，2009）。譬如，污水治理任务（包括规划建设、运营维护与管理制度等）被分摊到生态环境、农村农业、水利、住建等部门，资金来源和管理部门不同，发展规划、管理机制、标准办法带有明显的部门属性和行业特点，职能部门既接受本级政府的统一领导，也受上级业务主管部门的业务指导和领导，县级政府不可避免地陷入多重委托代理网中（万俊毅等，2023）。在实践中可能出现部门之间因冲突导致的目标走样、权责模糊、分利秩序和监管错位等协同失灵问题。另一方面，制度逻辑理论认为，制度是影响资金统筹整合行动及其治理质量的决定性因素，制度情境在对个体与组织行为予以约束的同时，也赋予其能动性（Friedland等，1991；Thornton等，2008）。“涉农资金统筹整合”是预算绩效管理的新事物，理论上，整合立足于宏观视野，强调村居环境治理资金的整体效果，要求集中决策和统筹使用，以缓解涉农资金“散、小、乱、杂”局面，降低村居环境治理行政成本，弥合部门资源差距，提升治理质量。可见，涉农资金统筹整合的“双重属性”为理论上思考其对村居环境治理质量的影响带来新的挑战，而现有国内外文献较少涉及该问题，因此，探讨涉农资金统筹整合能否以及如何促进村居环境治理质量提升是一个重要的实证问题。

现有文献中主要使用两种方法来测度涉农资金统筹整合改革成效：一是基于案例的现状描述法。部分学者运用案例考察法对贫困县和试点地区涉农资金整合质量和提升路径做了系统的分析（桂华，2018；刘纯阳，2020），黑龙江“两大平原”资金整合对提升农业生产能力和产业振兴质量具有显著效用（刘键，2015；杜辉，2019）。二是实证研究法。学者借助政策实施的准自然实验测度涉农资金整合对产业经济的影响及其内在机制（仇童伟等，2022）和对农业发展及农民收入增长的影响（李书奎等，2021），以及利用DEA二次相对效益模型对地形视域下的涉农资金整合绩效进行评价（解月等，2022）。但遗憾的是，关于能否对村居环境治理具有积极推动效应，既有研究仍缺乏宏观实证证据，未形成一致结论。本文的边际贡献体现在以下三个方面：第一，研究视角将涉农资金统筹整合和村居环境治理质量置于同一分析框架，探讨二者可能存在的逻辑关系，系统考察不同改革阶段政策实施对村居环境治理质量的影响，从而拓宽了涉农资金统筹整合的研究维度。第二，研究方法采用双重差分法对财政涉农资金整合政策进行评估。根据官方对全国涉农资金统筹整合的考核评估结果，将财政涉农资金统筹整合区域分为处理组与对照组，在此基础上进行政策评估。第三，与以往研究村居环境治理质量的文献聚焦于农村人居环境政策探索与治理指标不同，本文使用宏观面板数据，阐述并验证涉农资金统筹整合对村居环境治理质量的影响机制，更清晰地探讨了规划建设管理在二者中的中介效应。

二、制度背景与研究假说

（一）政策变迁与现状

政策往往以文件形式呈现。首次提出“整合”涉农领域财政资金的“中央一号”文件始于2004年的《中共中央 国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》，文件提出“按照统一规划、明确分工、统筹安排的要求，整合现有各项支农投资，提高资金使用效率”，实行“支农资金整合”试点推广，以县级政府为主，自下而上探索资金整合策略；直至2024年，“中央一号”文件继续提出“要优化调整脱贫县涉农资金整合试点政策，并加强对整合资金使用的监管”。本文以涉农资金统筹整合历程为主线，截取关键时间节点“中央一号”文关于村居环境治理的政策任务，并将2013年、2018年、2023年三轮机构改革目标作为资金统筹整合改革中部门协同与权责关系参照（见图1）。总观其阶段特征和变迁历程主要分为三个阶段：一是地方探索期（2004-2013年）。这一阶段的资金整合主要以主导产业、优势区域和重点项目为平台“自下而上”进行地方性整合，但县（市）一级治理权有限，需要条条部门分头向各自上级单位争取资金，待资金下达后捆绑使用，整合规模较小，难以调动和改变既有模式，不能消解条块运动张力（史普原等，2021）。二是区域性试点期（2013-2017年）。以黑龙江“两大平原”现代农业综合配套改革为代表，从“源头”层面“自上而下”推动管理体制机制改革，中央确定纳入整合范畴专项类别，关注焦点逐步上升至涉农项目审批权限问题，为后续长效机制构建奠定基础。三是整体推进期（2018年至今）。这一阶段“自上而下”全面建立涉农资金统筹整合长效机制，强调规划引领，以“大专项+考核任务+绩效管理”模式以块带条，地方政府被赋予更大的自主权。

我国农村幅员辽阔，生活污水治理、环境卫生和垃圾处理一直是村居环境整治的突出短板。村居环境治理质量作为建设宜居宜业和美乡村的关键要素，是长期的基础要素投入、治理主体支持和关键环节把控的结果，由对制度质量、环境质量、村民参与质量的不断提升所致，社会效益递增、可持续是其特征。在特点上，农村生活污水排放量大、范围广、处理率低、氮磷排放负荷高（王俊能等，2020），农村生活垃圾量大面广、分布分散、成分复杂、且地域差异显著。早在2005年，中共中央国务院发布的《关于推进社会主义新农村建设的若干意见》就提出要“搞好农村污水、垃圾治理，改善农村环境卫生”，自此之后的“中央一号”文多次提出村居环境治理任务和要求，相继制定《农村人居环境整治激励措施实施办法》《农村人居环境整治提升五年行动方案（2021－2025年）》，鼓励地方党委、政府、社会资本、村集体、农民参与环境治理。统计数据显示，国家预算资金承担了大部分投入责任，其次为县级自筹资金；2013-2018年间债券投入总量占比较少，规模较稳定，自2019年起，债券投入规模持续扩大，增幅显著（见图2）。我国行政村个数由2006年的54.9万个降至2022年的47.8万个，但对生活污水和生活垃圾进行处理的村比例在逐年递增，污水处理比例由2006年的1.0%增至2016年的20%，垃圾处理比例由2006年的5.5%增至2016年的65%。垃圾处理和环境卫生的资金投入在2018年达到峰值，图3为整合政策全面实施前后的比较。可见，我国县级资金来源渠道广，村居环境治理覆盖面和财政投入力度均在扩大。

（二）理论分析与研究假说

财政涉农资金统筹整合作为破解条块分割下“碎片化”投入困局的重要举措，对提高资源配置效率、提高村居环境治理质量具有积极影响。既有文献认为，整合具有两方面的效用：第一，在快速工业化和城镇化进程中，村庄公共基础设施面临公共性、公益性和公平性的多维需求，政府增加公共资源投入可以有效地改善农村排污类治理指标，也对农村人居环境治理效率有积极影响（李冬青等，2021；王爱琴等，2016）。统筹整合通过优化支出结构促进“三农”发展，有助于健全现代财政制度，促进农民生活改善。第二，传统涉农项目资金以“条条下达、分块管理、专款专用、专职专责”为主的治理模式切割了原本地方政府（块块）运作机制，这给县市政府，特别是县（市）直属部门之间的关系带来重大影响（付伟等，2015）。统筹整合在一定程度上整合了条条的存量分配权，激发了块块参与的动力。在项目申报、资金审批、项目实施监管等环节有别于传统“项目制”治理逻辑，项目数量与范围、受益群体均呈扩大效果（吴映雪等，2018）。换言之，统筹整合具有“集中力量办大事”独特优势，这有助于破解传统村居环境治理资金细碎化使用、投入不足等困境，促进村居环境治理质量的提升。基于上述分析，提出如下假说：

假说1：财政涉农资金整合可显著提升村居环境治理质量。

科学的规划建设管理有助于各级政府落实中央战略部署的新任务，为实现宏观战略目标提供机制保障（马君昭，2017）。针对涉农资金整合的方式，有学者提出“相减说”观点，即归并涉农资金使用与管理部门，减少资金管理环节。因为缩减交易环节，减少涉农资金“线损”，可以提高整合效率（胡振虎，2009）。村居环境治理质量与涉农资金统筹整合的规模、结构和使用效率密切相关，涉及多元主体之间资源整合的合比例性、村居环境治理的平均成本，以及所提供的公共产品或服务是否能够满足社会公共需要。梳理各省份相关文件发现，村居环境治理所涉及的财政事权和支出责任覆盖众多部门，在资金整合之前，各部门都有相应的项目资金，由于标准不统一，规划不衔接，部门之间缺少沟通机制，环境治理存在多头管理、投入交叉重复、使用分散等问题；整合后的资金依据管理职责分工，在预算编制环节进行源头整合。显然，职能整合基于有限理性假设，如何协调资金统筹整合中多元主体的目标和行为，是保证政策执行效果和治理质量的关键要素（邓悦，2013）。如前所述，本文研究的时间节点内共进行了两次机构改革，改革以系统性、整体性和协同性为特征，对政府机构职能进行调整优化，充分发挥党的统领作用，系统重构决策议事协调机构体系，统筹考虑机构的裁减与合并。与精简机构同步，乡镇作为我国的行政末梢，对其“瘦身”有助于优化组织结构、减轻财政负担、提高行政效能、突出服务功能。理论上，规划建设管理起到部分中介作用。基于上述分析，提出如下假说：

假说2：规划建设管理是财政涉农资金统筹整合影响村居环境治理质量的路径。

三、研究设计

（一）数据来源与变量选择

被解释变量：村居环境治理质量，采用污水处理能力、园林绿化、环境卫生进行测量。污水处理能力用污水处理厂日处理能力测量，园林绿化用公园面积测量，环境卫生用生活垃圾中转站的个数进行测量，数据均来自《中国城乡建设统计年鉴》。

关键解释变量：政府农林水事务支出，即地方财政一般预算支出中的农业支出项目，包括农业支出、林业支出、水利支出、扶贫支出、农业综合开发支出等。参考刘树鑫等（2023）、李书奎和任金政（2021）、杨广勇和杨林（2020）、仇童伟等（2022）对财政涉农资金统筹整合的测量方法，以及《中央层面纳入整合范围的资金》目录，农林水支出是反映不同年度或地区支出规模和具体项目领域支出结构的重要依据。因为支出规模是涉农资金统筹整合的一个基础性综合指标，体现政府对农村发展和环境治理的投入力度，而支出结构映射统筹整合的效果和政策导向，指向政府对不同领域的关注及重视程度。通过观察和分析农林水支出的变化趋势和分布情况，可反映涉农资金统筹整合的水平和效果，故采用农林水支出作为代理变量测量财政涉农资金统筹整合，数据均来自《中国统计年鉴》。

控制变量：包括村庄污水排放量、农村人均可支配收入、农村居民受教育水平、政府规模。其中，村庄污水排放量根据《排放源统计调查产排污核算方法和系数手册》计算得到，数据来自《中国城乡建设统计年鉴》；农村居民受教育水平数据来自《中国人口与就业统计年鉴》，计算方法为：农村居民受教育水平=（小学学历人口数Wingdings 2MC@6+初中学历人口数Wingdings 2MC@9+高中学历人口数Wingdings 2MC@12+专科学历人口数Wingdings 2MC@15+本科学历人口数Wingdings 2MC@16+研究生学历人口数Wingdings 2MC@19）/6岁以上人口数；农村人均可支配收入来自各省统计年鉴；政府规模=地方政府一般公共预算支出/GDP，数据均来自《中国统计年鉴》。

中介变量：规划建设管理，以设有村镇建设管理机构的个数进行测量，数据均来自《中国城乡建设统计年鉴》。各变量描述性统计如表1所示：

（二）计量模型

利用面板数据建立的模型有混合模型、固定效应模型、随机效应模型，根据豪斯曼检验，以农林水支出测量财政涉农资金统筹整合，卡方统计量2=10.220，对应的P值为0.037，在5%水平上显著，所以拒绝随机效应模型，选择固定效应模型。区域差异回归中，利用豪斯曼检验，均支持固定效应模型。

本文利用2013—2022年省级宏观面板数据研究财政涉农资金统筹整合对村居环境治理质量的影响，讨论二者之间的异质性及作用机制。面板数据的计量模型为：

Qualityit=α1i+β1NLSit+βXit+provincei+yeart+μit（1）

式（1）中，Qualityit表示村居环境治理质量，NLSit表示财政涉农资金统筹整合，i和t分别表示省份和年份，β1为关键参数，β为控制变量的待估参数，province表示省份固定效应，year表示年份固定效应。其中，关键解释变量为财政涉农资金统筹整合，控制变量为村庄污水排放量、农村人均可支配收入、农村居民受教育水平、政府规模，μit表示随机扰动项。

四、实证结果分析

（一）基准回归结果

如表2所示，农林水支出对污水处理能力、园林绿化、环境卫生的影响至少在10%水平上显著，说明财政涉农资金统筹整合可以提升村居环境治理质量。以模型1被解释变量污水处理能力为例，农林水支出对污水处理能力的影响在10%水平上显著为正，经济含义为涉农资金统筹整合可以显著提升村居环境治理质量。究其原因，涉农资金统筹整合的目的是促进资金使用由分散到集中，从低效到高效的转变。县级政府被赋予更大的自主权，这样不仅有助于突破部门职能和权限边界，调动不同部门资源，系统推进完成环境治理任务，而且对提高项目决策的自主性和灵活度，扭转及缓解基层治理困局，提升村居环境治理质量具有积极意义，假说1得到验证。

其他控制变量同样值得关注，村庄污水排放量对污水处理的影响在1%水平上显著为负，说明污水排放量越大，需要投入更多资金进行治理，如果规划不科学、覆盖率低、管护不到位、需求满足程度低会影响村居环境治理质量。需要指出的是，在财政涉农资金统筹整合以前，农村建设的生活垃圾中转站个数虽然较多，但是垃圾处理能力较低，财政涉农资金统筹整合政策试点实施后，关停了许多规模较小、处理能力较差的垃圾中转站，同时建设了一批设备先进、处理能力强的垃圾中转站，且管护与运维能力提高，但规模垃圾中转站的数量远远低于之前，所以模型3的回归系数为负数。

（二）政策效应评估：双重差分法（DID）

为评估财政涉农资金统筹整合在政策实施前后对村居环境治理质量的影响，本文将“财政涉农资金统筹整合”视为一项准自然实验，构建控制省份和年份的双重差分模型：

Qualityit=α0+β1DID+βXit+DID+provincei+yeart+μit（2）

式（2）中，Qualityit为被解释变量，即村居环境治理质量，表示农村i在t年份的村居环境治理质量，province表示省份固定效应，year表示年份固定效应，μit表示随机扰动项。根据全国涉农资金统筹整合中期评估结果，本文将排名前16位的省份作为实施效果较好的地区，赋值为1，将排名在17位以后的省份作为实施效果较差的地区，即实验组虚拟变量为treated（treated=1，如果实施效果好；treated=0，如果实施效果差）。实验期虚拟变量为t（t=1，如果时间为2018年以后；t=0，如果时间为2018年以前），由此生成双重差分（DID）为treated*t，如果DID显著，说明财政涉农资金统筹整合政策实施效果较好，如果不显著，则表示政策实施效果较差。由表3可知，处理效应均在10%水平上显著，说明财政涉农资金统筹整合提升了村居环境治理质量。

使用双重差分模型的前提是满足平行趋势检验，需要检验在财政涉农资金统筹整合之前控制其他变量的情况下，村居环境治理质量的处理组与对照组的变化趋势是否稳定。本文的数据跨度为2013-2022年，而“财政涉农资金统筹整合”政策全面实施年份为2018年，所以最多以政策发生后的1～4年的时间作为“财政涉农资金统筹整合”政策全面实施后平行趋势的实验组，考虑到样本量，本文主要分析“财政涉农资金统筹整合”政策实施前2年和实施后4年的动态效应变化。为控制篇幅，仅呈现污水处理能力作为被解释变量的平行趋势图。

图4展示了“财政涉农资金统筹整合”政策实施前后的95%置信区间，纵轴为该政策动态效应，横轴为该政策实施的相对时间，0为政策全面实施的初始期2018年。结果显示，政策执行年之前的置信区间包含0轴，政策执行年之后的置信区间基本不包含0轴，据此可知，该双重差分模型满足平行趋势假设。

（三）稳健性检验

1.剔除部分示范省份

如前所述，2017年《国务院关于探索建立涉农资金统筹整合长效机制的意见》印发，各省于2018年陆续制定财政涉农资金统筹整合实施方案并贯彻执行。根据2021年全国涉农资金统筹整合中期评估结果，广东、山东与浙江分列前三名，为避免三个本身较高的统筹整合省份对回归结果产生影响，本文剔除上述三个省份后重新进行估计。由表4的回归结果可知，剔除示范省份后，农林水支出对污水处理能力、园林绿化、环境卫生的影响均显著，说明财政涉农资金统筹整合可以显著提升村居环境治理质量。

2.变更被解释变量

财政涉农资金统筹整合政策试点开始后，全国在农村地区建设了一大批高标准的生活污水处理厂，这是涉农整合资金的具体应用，对村居环境治理质量有积极影响，客观上改善了农村地区的人居环境。据此，本文以生活污水处理厂的个数作为村居环境治理质量的代理变量，进行稳健性检验。由表5可知，农林水支出对污水处理厂个数的影响在5%水平上显著为正，经济含义为财政涉农资金统筹整合可以显著提升村居环境治理质量。

五、异质性分析

由基准回归结果可知，整体上财政涉农资金统筹整合有助于提升村居环境治理质量，但分样本回归结果可能会被整体掩盖。一是区域样本结构可能造成回归结果差异；二是区域政府的廉洁程度、公共服务的供给能力、基层政府的执行力以及农村居民的习惯偏好等因素可能导致涉农资金统筹整合对村居环境治理质量的影响存在差异。为控制篇幅，下文使用污水处理能力为被解释变量，进行异质性分析。

（一）区域异质性分析

财政涉农资金统筹整合对促进产业振兴的作用较为明显。然而，现有文献对其如何影响村居环境治理质量的讨论不多。村居环境治理涉及面广，各地经济发展程度不一，地方政府公共基础设施建设的保有量不同，可以预见，受地理、聚落、生产生活方式等的影响，整合效果及环境治理模式可能在各地存在差异。譬如，东部某地构建“政府购买服务、企业一体化运作、委托第三方监管”的运行机制，形成因村制宜的污水治理模式（高胜寒，2020）；中部地区污水和垃圾的收集方式、技术模式、建设形式和运维管理上具有较强同质性；西部（贵州）喀斯特山区农村居住人口相对较少，分布广而散，管网设施不健全、村镇经济薄弱，缺乏后期管护，传统污水治理模式并不适合在贵州山区广泛推广。郑方辉等（2021）通过对“农民获得感为什么不如预期”的抽样调查发现，这与政府污水治理绩效目标虚高、治理模式脱离实际、农民主体缺位及获利不足、形象工程的负面效应放大、农民期望值趋高和治理效果的滞后性等密切相关。显然，村居环境治理具有复杂性、艰巨性和需求多样性特征，各地资源禀赋与群众响应程度不一，从制度推进到基层实践呈现梯度推进和差序治理样态。

由表6中的回归结果可知，财政涉农资金统筹整合对村居环境治理质量的影响存在显著区域差异。中部地区和西部地区的涉农资金统筹整合对村居环境治理质量的影响均在5%水平上显著为正，但东部地区的影响却不显著。本文认为，根据扶贫时间线，2013-2021年为我国精准扶贫和深度扶贫阶段，涉农资金统筹整合体现了中央、省、市州、县级政府部门在扶贫开发这一重大问题上的权力调整（叶慧等，2017）。这一阶段，大量转移支付资金进入中西部基层，贫困县涉农资金整合规模明显扩大，资金增量呈现逐年快速增长态势，涉农资金统筹整合在精准扶贫、精准脱贫中起到至关重要的作用。总体来看，我国贫困县的分布主要集中在中部和西部地区，东部地区相对较少，且东部地区经济发达，村居环境设施建设与管理较完善，这也是东部地区回归结果不显著的主要原因。

（二）政府廉洁度异质性

政府廉洁度是改进村居环境治理质量和提高财政涉农资金统筹整合效果的重要手段。党的十八大以来，在精准扶贫、精准脱贫基本方略指引下，国家向农村地区输入大量项目资源，涉农资金统筹整合发挥了专项资金杠杆效应（邓悦等，2021）。资金整合与项目资源分配涉及政府、部门、企业、村庄、村民、村干部等利益主体之间的关系，产生了一种非正式的资源分配规则，它以“权力”为分配中介，具有广泛性、隐蔽性和自我稳固性的特征，其结果是公共资源的“私人化”，王海娟和贺雪峰（2015）将之称为“分利秩序”，但治理质量不仅关注实际产出，同时将治理效果和公众满意度纳入评估范畴。既有研究表明，政府效率是影响投资环境的重要因素（马亮，2014），信息公开被认为是政府廉洁的重要屏障（马亮，2012），政府廉洁程度与反腐力度显著正向影响公众对公共服务的总体满意度（于铁山，2018），但反腐败力度与政府廉洁满意度呈现弱相关（郑方辉等，2020）。进一步而言，财政投入责任归属模糊与机制缺位，引致了乡村治理的执行偏差和异质性发展（张新文等，2016；郑方辉等，2021）。由此推断，在资金统筹整合和治理过程中必然存在政府信息公开、职能履行、政府采购、招标竞标、制度落实等方面的腐败风险，且不同区域存在治理差异。

根据中国人民大学国家发展与战略研究院发布的《2022年中国城市政商关系评价报告》，在各省清白指数排名中，上海、北京、天津、山东与浙江位居前五。本文用政府清白指数测量政府廉洁度，参照政府清白指数数值大小，将中国政府清白指数分为三个等级，在此基础上分析政府廉洁性异质性，指数分级如表7所示，回归结果如表8所示。

由表7回归结果可知，财政涉农资金统筹整合对村居环境治理质量的影响存在显著的政府廉洁度差异，即一级和二级政府清白指数地区的涉农资金统筹整合对村居环境治理质量的影响至少在10%水平上显著为正，但三级地区的财政涉农资金统筹整合对村居环境治理质量的影响不显著。根据2021年《政府廉洁调查报告》可知，东部、中部地区政府的廉洁性明显高于西部地区，而政府清白指数中三级区域大多数为西部地区，所以，三级区域的统计结果不显著和现实情况具有较高的相关性。综上所述，财政涉农资金统筹整合对村居环境治理质量的影响存在区域与政府廉洁度异质性。

六、机制分析

中介效应的计量模型为：

Qualityit=α0+α1NLSit+βXit+provincei+yeart+εit（3）

Mediateit=α2+α3NLSit+βXit+provincei+yeart+εit（4）

Qualityit=α4+α5NLSit+α6Mediateit+βXit+provincei+yeart+εit（5）

式中，Qualityit表示村居环境治理质量；NLSit表示农林水支出，即财政涉农资金统筹整合；Mediateit表示中介变量，即规划建设管理，使用设有村镇建设管理机构的个数进行测量；X表示一系列控制变量；ε表示随机扰动项。为控制篇幅，下文仅汇报污水处理作为被解释变量的结果。

参照江艇（2022）中介效应二分法，首先，将财政涉农资金统筹整合对村居环境治理质量进行回归，保证财政涉农资金统筹整合的方向和显著性符合预期；其次，将涉农资金统筹整合对中介变量进行回归，确保财政涉农资金统筹整合的系数和显著性符合预期；最后，将涉农资金统筹整合和中介变量放入模型同时对村居环境治理质量进行回归，如果涉农资金统筹整合的系数或显著性出现变化且符合预期，说明中介效应成立。

针对上述步骤：第一步，验证涉农资金统筹整合对村居环境治理质量具有积极影响。基准回归已经验证。第二步，由模型1可知，涉农资金统筹整合对规划建设管理的影响在1%水平上显著为正，说明规划建设管理符合做中介变量的条件。第三步，将涉农资金统筹整合和规划建设管理同时对村居环境治理质量进行回归的模型2可知，二者对村居环境治理质量的影响至少在10%水平上显著为正。所以，规划建设管理可能起部分中介作用。

为保证中介效应的准确性，本文采用Sobel检验和Bootstrap置信区间检验进行验证，结果显示规划建设管理的中介效应均成立。其中，Sobel检验（系数=0.001，P值为0.003），中介效应占比36.17%。Bootstrap置信区间检验的系数为0.001，区间为（0.003，0.002），该区间不包括0，所以存在中介效应，中介效应占比36.40%。

综上所述，规划建设管理起到部分中介作用，作用机制为财政涉农资金统筹整合→规划建设管理→村居环境治理质量。假说2得到验证。

七、研究结论与政策建议

本文基于2013-2022年省级宏观面板数据，利用双向固定效应模型实证分析了涉农资金统筹整合对村居环境治理质量的影响，并探讨了提升村居环境治理质量的机制。研究结果如下：第一，资金统筹整合有助于提升村居环境治理质量，整合政策成效明显，与此同时，应进一步扩大整合范围，提升整合质量，夯实村居环境治理质量的物质保障；第二，涉农资金统筹整合对村居环境治理质量的影响存在区域与政府廉洁度异质性，这表明政府行为在统筹整合过程中起关键作用，约束政府寻租行为是提升村居环境治理质量的重要思路；第三，规划建设管理是财政涉农资金统筹整合与村居环境治理质量的作用机制。

事实上，在科层体系中统筹整合多渠道财政涉农资金是根据国家治理需求而形成的一种运动式治理方式。在推进村居环境治理过程中，基础设施建设投入和服务供给是治理质量提升的前提条件。但现实普遍面临中央政策目标与地方政府资源相对短缺间的结构性矛盾，大多数财政涉农支出出现“拥挤”现象，与产业及农业发展项目相比具有竞争性。在不同地域、不同层级的政策解读和政策执行下，地方政府资金统筹整合能力、治理能力、禀赋差异和群众响应程度等成为村居环境治理质量效果差异性的主要缘由。其中，地方政府资金统筹整合能力是一个非常规变量，除制度性资源外，“条条”能否从“块块”中获得资源支持进行村居环境基础设施建设和服务供给是限制其治理质量提升的主要诱因。根据研究发现，结合环境条件，进一步发挥整合政策效能，提升村居环境治理质量，本文提出以下建议：

第一，理顺财政事权和支出责任，深化财政涉农资金统筹整合改革。根据不同区域经济发展水平，厘清纵向政府间的支出责任，以及一级政府和部门之间的财政事权和支出责任，科学核算部门资金存量结余和潜在资金缺口分担的责任问题，注重资金整合精算工作，合理分摊各部门资金整合比例，优化整合结构，进而加大对村居环境治理的投入力度。

第二，科学规划，提高村居环境治理有效性。根据农村人居环境整治规划、不同区域村民分布情况和实际排污程度，差异化构建环境治理模式，强化技术创新，构建后期运维管护长效机制，确保村居环境治理的适宜性，多措并举提高村民宜居宜业和美乡村建设的获得感。

第三，突出绩效导向，优化评价和质量监督体系。质量监督评价应进一步明确价值导向和测度标准，通过激励约束与绩效反馈机制发挥驱动效应，引导公共部门主动作为；从制度机制、技术体系和信息系统层面实现对统筹整合资金和村居环境治理项目的全方位质量监督评价；基于终端产出和终端满意可检验逻辑，重点针对政府“应然”与“实然”之间的差距，健全村居环境治理质量监督机制，廉洁治污，充分发挥评价的引导作用。

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