县城市政设施建设现状及对策

张一航　秦帅阳　王雪莉

[摘要]  为推动县城基础设施建设，国家及地方各级政府均发布了一系列政策法规。目前，我国县城市政基础设施总量和规模持续增长，但仍面临投资不到位、统筹协调力度不够等问题。未来县城市政基础设施要扩大重点领域投资渠道、加强精细化建设和管理以及增强基础设施安全韧性能力。

[关键词]  县城建设；市政设施；投融资

[基金项目]  我国县城基础设施绿色低碳建设路径和模式研究（YT202205）

[作者单位]  亚太建设科技信息研究院有限公司

基础设施建设是县城安全高效运行的基本保障，对于支撑城镇发展、产业和人口布局，优化城镇空间结构至关重要。本文研究的市政基础设施主要包括县城的水及污水处理设施、固体废弃物处理处置、园林绿地、交通、供热等由住建部门主管的市政基础设施。

县城市政基础设施发展背景

市政设施是县城经济社会发展的重要基础。市政设施是县城顺利运转和健康发展的重要物质基础。统计显示，2002—2022年的20年间，我国县城市政基础设施建设固定资产投资持续增长，2012年到达顶峰后出现部分回落，又在2015年后开始保持增长， 2022年达到4290.8亿元。县城人口在2012—2022年间保持连续增长，2014年，县城人口达到最高值后有所回落，2022年的人口总数约为1.38亿。县城建成区面积在20年间持续稳定在2万平方公里左右。

县城市政设施能力和服务水平不断提高。我国县城市政基础设施建设在“十二五”至“十三五”期间稳步推进，供排水、燃气、道路、公园绿地等系统的基础设施服务能力和各项建设指标稳步提升。截至2022年底，全国县城人均拥有道路面积达20.31平方米，供水普及率接近98%，污水处理率为96.94%，燃气普及率达到91.38%，人均公园绿地面积14.50平方米，每万人拥有的公厕数为3.95万座。

建设资金主要源自自筹资金和财政拨款。在县城市政基础设施建设固定资产投资中主要来自地方财政拨款和自筹资金。随着近几年政府推行市政基础设施领域社会资本合作模式，与2010年相比，2022年的县城基础设施固定投资类型中，中央财政拨款、地方财政拨款及外资的比例下降，国内贷款、债券、自筹资金及其他资金的使用比例上升。

经济社会发展推动基础设施需求发生变化。目前，我国经济和社会发展步入新的阶段，对基础设施的提标改造和更新转型需求日益升高。多年的实践证明，市政基础设施建设与经济发展水平息息相关。政府通过基础设施的积极投资刺激消费，拉动了经济增长，基础设施的增速和规模日渐提高，基础设施类型更加多样化，分布也越来越广泛。随着人口数量和经济水平提升，居民对基础设施的需求也逐渐发生变化，尤其是对于电力、通信、燃气等管网的统筹协调要求日益增高。但现阶段，县城基础设施的发展面临的供需矛盾仍较为明显，资金投入不足、区域发展不平衡等问题较为突出。

县城市政基础设施建设现状

市政基础设施总量及规模稳步增长。截至2022年，全国县城基础设施建设基本情况如表1所示。总体来看，县城各项基础设施建设除燃气普及率与大中城市相比还略有差别外，其余多项指标的人均水平已基本与大中城市一致。其中，污水处理能力的增速最为明显，从2006年的13.63%增长到了2022年的96.94%，年均增长率为15.89%。

县城市政基础设施建设面临政策环境新机遇。2020年，国家发展改革委发布的《国民经济“十四五”规划和2035年远景目标的建议》中提出要推进以县城为重要载体的城镇化建设。2022年，中共中央办公厅、国务院办公厅发布《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设》，提出到2025年，以县城为重要载体的城镇化建设取得重要进展的目标。同年7月，国家发展改革委印发的《“十四五”新型城镇化实施方案》中明确提出完成120个县城建设示范区任务。以县城为重要载体的城镇化建设进入快速推进阶段，这为县城市政基础设施建设带来了新的机遇和要求。

绿色低碳成为未来县城基础设施建设的发力点。2013年，国务院发布的《加强城市基础设施建设的意见》指出，市政基础设施建设的基本原则之一是“绿色优质”，应“全面落实集约、智能、绿色、低碳等生态文明理念，提高城市基础设施建设工业化水平，优化节能建筑、绿色建筑发展环境，建立相关标准体系和规范，促进节能减排和污染防治，提升城市生态环境质量”。2017年，住建部、国家发展改革委联合发布的《全国城市市政基础设施规划建设“十三五”规划》，《规划》提出对市政基础设施各专业进行系统集成，从而整体推动市政基础设施的增量、提质、增效。2021年6月，住建部联合15部门发布的《加强县城绿色低碳建设的意见》从县城民用建筑高度、发展绿色建筑和建筑节能、绿色基础设施等10个方面对县城的绿色低碳建设提出意见。市政基础设施的绿色低碳建设已经从城市层面贯彻到了县城范围。2022年3月，《“十四五”住房和城乡建设科技发展规划》中提出，县域绿色低碳建设技术和市政基础设施低碳运行技术均是“十四五”时期的重点任务。2022年5月，国务院办公厅印发《关于推进以县城为重要载体的城镇化建设的意见》，明确提出建设绿色节约型基础设施，以小型化、分散化、生态化方式为主，降低建设和运营维护成本。由此可见，县城基础设施未来提标改造的重点方向将会围绕绿色低碳发展。

县城基础设施建设面临的主要问题

尽管县城的基础设施在“十二五”到“十三五”期间有了较大的发展和提升，但在设施的配置和管理水平方面仍与大中城市有着较大差距。

存在安全隐患。我国部分县城的基础设施由于建设年代久、原有标准较低、维护投入资金不足等原因，部分基础设施破损严重、安全隐患较为突出。根据住建部统计数据，2017年我国县城供水管道漏损率高达13.8%，不仅造成了严重的水资源浪费，也带来了爆管和道路塌陷等安全隐患。排水管道中的雨污合流管道仅占26.8%，管道现状建设水平远远低于新版设计标准，缺乏雨水调蓄空间，容易造成汛期排水不畅、内涝频发。

区域发展不均衡。我国县城的发展长期面临着区域不平衡的问题，东部地区的基础设施水平远远高于中西部地区。尤其是西部地区除人均道路面积和供水普及率外，其他各项市政基础设施与中东部存在明显差距。近年来，由于东北地区经济增速放缓，多项市政基础设施的建设速度也略有滞后，建成区绿地率、燃气普及率、生活垃圾无害化处理率、污水处理率及供水普及率等多项指标均低于其他地区（如图2）。

投资力度不大。2022年县城市政基础设施建设的固定投资完成额为4290.8亿元，但与近10年相比，县城市政基础设施建设水平的整体增长速度较为缓慢，与城市基建水平相比存在巨大差距。据统计，2020年我国城市人均市政基础设施投资额为4298元，而县城人均投资额仅为1013元，不足大中城市人均水平的四分之一。

除此之外，我国县城市政基础设施建设固定资产投资额与国际认定的水平相比也有较大差距。2020年，我国县城和城市市政基础设施固定投资仅占全社会固定投资比重不足5%，而一般发达国家的占比通常为6%—10%，存在明显差距。

统筹协调不到位。当前，我国多数地区的县城市政基础设施的建设由于缺乏县城总体城市规划对城区空间布局的统筹指导，导致县城内的一些供排水管道、燃气管道、通信管道等规划建设各自为政，一方面影响基础设施的效果发挥，另一方面可能造成基础设施建设规模和数量与县城人口规模发展不适应，从而影响居民生活质量及县城未来的高质量发展。

县城市政基础设施优化建议

扩大基础设施重点领域融资渠道。多数县城建设市政基础设施的资金来源较为单一，影响基础设施建设项目的落地和执行，加大县域财政的资金压力和风险。因此，在县城未来的发展中，需要充分利用市政基础设施项目的公共属性，可通过鼓励和引导社会资本参与基础设施和公共事业建设运行。同时，县级政府可以通过探索与金融机构展开合作，设立基础设施引导基金，通过投资补助、贷款贴息等方式支持市政基础设施和公共服务项目建设运营。

加强市政基础设施精细化建设和管理。县级政府应当加强对各项基础设施专项规划的编制，在规划阶段做到互相融合、统筹兼顾、合理布局，在编制基础设施专项规划的同时，需合理依据县城定位和未来发展规模确定基础设施的数量和建设规模。同时，县级政府应当加强对各行业的指导，明确管理要求，推进重点基础设施的品质提升和智慧化改造。定期开展基础设施的巡查和养护，落实长效运维机制，制定改造计划推进实施，推动市政基础设施的精细化建设和管理。

增强市政基础设施的安全韧性能力。市政基础设施涉及城市的燃气、桥梁、供排水、供热、垃圾废弃物处理等与居民生活紧密相关的基础设施，是县城安全运行的重要保障。县级政府应当加强市政基础设施的安全保障和应急防御能力，例如及时排查市政管线的安全问题，借助多种科技手段排查风险，避免类似于因供水/排水等固网泄露引发路面塌陷等重大安全事故。同时应当制定相应的多部门协调治理机制，应对市政基础设施出现的突发事故，形成联动的应急管理协同机制，提升县级城区内市政基础设施的安全韧性能力。